Глава II. Реформы государственного аппарата
Существует мнение, что в период правления Петра произошел переход к новой государственной форме, обычно называемой абсолютной монархией или абсолютизмом. В мировой историографии еще не достигнуто единство мнений касательно дефиниции абсолютизма, его важнейших структурных элементов и форм; точно так же историки придерживаются весьма различных мнений относительно того, чем именно государство Петра I отличалось от допетровского. При Петре власть государя стала практически неограниченной. Заменив Боярскую думу контролируемым сверху Сенатом, Петр навсегда освободился от последних «призраков боярских притязаний» на власть точно так же, как заменой патриаршества Синодом он сделал невозможной политическую конкуренцию со стороны церкви. Больше оснований для выводов дал исследователям анализ точки зрения на государство, выраженной петровским законодательством и официальной публицистикой эпохи (Феофаном Прокоповичем). Историки пришли к заключению, что эти убеждения характеризовали такие новые по сравнению с идеологией XVII в. явления, как секуляризация и вестернизация.
В некоторых работах утверждение абсолютизма в России рассматривалось на фоне перестройки государственного аппарата, имевшей место в петровскую эпоху. Одни историки видели в реформах государственного аппарата необходимое средство для достижения новых целей абсолютистского режима в сфере внутренней и внешней политики, другие считали, что новый государственный аппарат порожден самой абсолютной монархией.
Атрибуты абсолютной монархии – бюрократизация и централизация государственного управления, регулярная армия, упорядоченное финансовое дело, а также включение церкви в общую систему государственной администрации.
Основная часть литературы, посвященной петровским реформам государственного аппарата, рассматривает административные реформы.
Исследовали не только историю становления Сената, но и его реальную деятельность. Существует полемика о законодательной функции Сената до 1722 г., а также о его политическом значении по отношению к генерал-прокурору и ведомству иностранных дел.
Богословский М. М. Областная реформа... — Эта работа выделяется подходом, основанным на сравнении замыслов и реального их осуществления. Она общепризнана как основной труд не только по областной реформе 1719 г., но и по проводившейся одновременно реформе центральной администрации, и по петровской государственной философии.
Основное внимание в исследовательских работах уделялось, прежде всего, нормативным аспектам, теоретическим положениям, легшим в основу петровского государственного управления, идеям, в соответствии с которыми возводились новые административные институты.
Институты рассматривались с формальных позиций: их структура, порядок работы, функции и компетенции анализировались почти исключительно на материалах учредительных положений.
Советскую науку интересовали прежде всего социально-экономические проблемы петровской эпохи.
ЧТО ЯВИЛОСЬ ПРЕДПОСЫЛКОЙ СОЗДАНИЯ ПЕТРОВСКОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ?
Роль иностранных образцов.
Н. А. Воскресенский, подготавливая публикацию петровских законодательных актов 14, проделал огромную работу по выявлению возможных зарубежных прототипов ряда реформ в управлении.
У многих крупных историков России сложилось убеждение, что административные реформы последнего десятилетия правления Петра определялись главным образом западными моделями, в особенности шведскими.
Допетровская традиция управления.
Широко распространена также точка зрения, что петровские административные реформы носили поверхностный характер. Петр пытался копировать; шведские образцы, но их практическое применение в России носило чисто внешний, формальный характер. В действительности же существенных перемен вообще не произошло, так как допетровская традиция управления доминировала по-прежнему.
Оригинальность, творческий характер деятельности Петра I.
Третья группа ученых исследует тему, основываясь на различиях между отдельными петровскими институтами и шведскими аналогами, которые им приписываются в качестве прототипов. Эти авторы выдвигают на первый план своеобразное устройство Сената, отрицая какое-либо сходство между ним и шведским государственным советом в наиболее существенных деталях. Некоторые советские историки подчеркивают оригинальность регламента Мануфактур коллегии, указывают, что Берг-коллегия была создана с учетом особых условий России, и считают, что вся система коллегий в целом была устроена более рационально, чем шведская.
Названные историки отвергают тезис о некритическом копировании иностранных прототипов или даже простой компиляции, напротив, они утверждают, что имели место целенаправленный отбор и творческая переработка, а если зарубежные образцы вообще удавалось пересадить на русскую почву, то только благодаря тому, что и Россия прошла стадии социально-экономического развития, аналогичные западноевропейским.
БЫЛИ ЛИ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ УСПЕШНЫМИ?
Распространено мнение, что в течение первых лет административные преобразования Петра отличались спонтанностью и наличием взаимно противоречащих экспериментов.
Такой подход к изучению реформ критиковал В. О. Ключевский.
Авторы, дававшие петровской администрации положительную оценку, нередко поражались исключительной жизнеспособности преобразований. Сама петровская административная система сохранялась на протяжении всего дореволюционного периода неизменной во всех существенных чертах ее общей структуры.
В. О. Ключевский же не только характеризовал реформы как длинный ряд ошибок, но и определил их как перманентное фиаско, а петровские приемы управления — как «хронический недуг», разрушавший организм нации на протяжении почти 200 лет.
Вывод: У советских историков чаще всего встречается положительная оценка административных реформ Петра. Преобразования рассматриваются в качестве явлений «относительной прогрессивности» в истории России, поскольку они, несмотря на свой феодальный характер, содействовали развитию капиталистических отношений.
КАКОВЫ БЫЛИ ПРИЧИНЫ УЧРЕЖДЕНИЯ КОЛЛЕГИЙ?
Петр решил реформировать центральную администрацию, поскольку пришел к выводу, что старые приказы были неэффективны и не годились для решения новых государственных задач. Таким образом, учреждение коллегий в 1718—1720 гг. было тщательно подготовлено и явилось плодом осознанного и добровольного выбора.
П. Н. Милюков категорически заявляет о своем несогласии с подобной точкой зрения. По
его убеждению, о выборе между старой и новой центральной администрациями и речи быть не могло, так как старого управления уже не существовало. Управление государством было децентрализовано, эти функции перешли к десятку губернаторов, а на уровне централизованного государственного управления образовался вакуум («пробел», «пустое место»), который по
естественной необходимости был заполнен в 1711 г. учреждением Сената.
Точка зрения П. Н. Милюкова была почти целиком принята такими известными историками, как В. О. Ключевский и А. Н. Филиппов.
В старой дореволюционной историографии центральное управление прошло в годы царствования Петра несколько этапов преобразования и развития, в ходе которых приказы превратились в канцелярии и конторы впоследствии унифицировавшиеся в форме коллегий.
БЫЛ ЛИ КОЛЛЕГИАЛЬНЫЙ ПРИНЦИП НОВОВВЕДЕНИЕМ?
Одни ученые полагали, что приказы функционировали на основе решений, вырабатывавшихся отдельными полномочными лицами, а не большинством. Другие полагали, что приказы прак тически функционировали по принципу коллегиальности.
Согласно третьей точке зрения, сторонники которой отвергают обе крайние позиции, коллегиальные и персональные («личное начало») принципы управления существовали параллельно как до Петра, так и при нем; в годы его правления была лишь установлена теоретически обоснованная и осознанная граница между этими двумя принципами, причем коллегиальный принцип стал в ходе преобразований ведущим.
ЧТО ЯВЛЯЛОСЬ ЦЕЛЬЮ ВВЕДЕНИЯ КОЛЛЕГИАЛЬНОЙ ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ?
Большее единство среди историков заметно в вопросе о том, почему Петр I вопреки неудачным попыткам придать коллегиальную форму управлению городами и губерниями предпочел положить указанный принцип в снову своей реформы центральной администрации.
КАК ФУНКЦИОНИРОВАЛИ КОЛЛЕГИИ НА ПРАКТИКЕ?
Коллегиальная форма управления так никогда и не смогла решить те задачи, для которых была введена, поскольку личное влияние прокуроров было слишком сильным, особенно Генерального прокурора Сената.
С. М. Троицкий - реальная компетенция различных категорий чиновников часто не соответствовала тем директивам по работе коллегий, которые в 1720 г. были определены Генеральным регламентом.
Иностранная коллегия, Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия и бинод (Духовная коллегия) быстро укрепили свои позиции по отношению к Сенату и остальным коллегиям, но пока не создано подробных описаний истории борьбы новых институтов по поводу пределов их
компетенций.
С КАКОЙ ЦЕЛЬЮ БЫЛИ ПРЕДПРИНЯТЫ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ?
Реформы местных органов управления, как правило, оцениваются более негативно, чем остальная часть комплекса административных преобразований, то это обусловлено и тем, что многие ученые рассматривали проведение именно этих реформ как проявление конфронтации с существовавшей социальной структурой.
Целью губернской реформы было укрепление позиций господствующего класса; при этом ученые исходят из посылки, что данная реформа была вызвана народными восстаниями в Астрахани (1705—1706 гг.) и на Дону (1707—1708 гг.), а также необходимостью прекратить побеги крепостных крестьян.
КАКОВЫ ПРИЧИНЫ ПРОВАЛА РЕФОРМ?
Обычно выдвигается в качестве одной из основных причин отсутствие последовательности в осуществлении преобразований и то, что они не опирались на «хорошо сознанный и твердо установленный принцип». Величина государства.
Отсталость народа и его духовная инертность. Реформы нарушили естественный ход
духовного и культурного развития народа, что население далеко еще не созрело для восприятия преобразований. Царю не удалось добиться активного содействия местных общественных
сил.
Особенно заметной была враждебная позиция дворянства по отношению к сугубо бюрократической областной реформе 1719 г.Такая точка зрения не разделяется советскими
историками, придерживающимися в целом убеждения, что реформы местного управления проводились в соответствии с интересами правящего класса.
Недостаточная степень бюрократизации. Слабость нового местного управления определялась отсутствием достаточно жесткой бюрократизации ее организации и функционирования.
Согласно выводам западногерманского историка Д. Гейера, попытки Петра повысить эффективность местного управления были обречены на провал в лю- бом случае, даже если бы он стремился учитывать местные интересы.
ЧТО БЫЛО ЦЕЛЬЮ ПРОВЕДЕНИЯ ВОЕННЫХ РЕФОРМ?
Военные реформы служили исключительно внешнеполитическим целям, в современных советских исследованиях отчетливо наметилась тенденция акцентировать внимание на роли армии как инструмента внутренней политики.
КАКОВЫ БЫЛИ ПРЕДПОСЫЛКИ РЕОРГАНИЗАЦИИ ВОЕННОГО ДЕЛА В РОССИИ ЭПОХИ ПЕТРА?
Основную часть литературы о петровских военных реформах, особенно дореволюционной, отличает они сательно-фактографический характер. Материал об армии и флоте излагался в ней, как правило, раздельно, в то время как ориентированная прежде всего на проблемные исследования историография и современная советская историческая литература склонны рассматривать историю этих двух родов войск в тесной взаимосвязи.
Для полемики о военных реформах Петра характерны те же постановки основных проблем, что и для обсуждения административных преобразований. В особенности это касается
страстных дебатов о предпосылках военных реформ, в ходе которых русские дореволюционные историки разделились на две противоборствовавшие школы: «Школу академистов» и «Русскую школу», которые соответственно защищали или отрицали тезис об основной роли, которую сыграли в преобразованиях иностранные образцы.
Школа академистов.
Военное дело в допетровской России было безнадежно устаревшим и к моменту воцарения Петра I находилось в состоянии полного развала, вооруженные силы были дезорганизованы и небоеспособны. Он строго следовал западным образцам во всем, что касалось структуры, финансирования, организации, вооружения, образования, обмундирования и так далее в новой армии. Подкреплялась это, прежде всего, текстологическим анализом основных военных регламентов Петра — Устава Воинского (1716 г.) и Устава Морского (1720 г.) — и военных законодательств европейских государств. Ученые стремились доказать, что как армейский, так и морской уставы, безусловно, имели зарубежные прототипы.
«Русская школа».
Создание регулярной армии при Петре I в виде радикальной перемены в ходе русской военной истории, выступали основатели «Русской школы» Д. Ф. Масловский и А. 3. Мышлаевский. Согласно их основополагающей гипотезе, русское военное искусство шло самостоятельным путем, развивалось в особых условиях на чисто национальной основе. Петровские военные реформы являлись лишь «логическим завершением» тенденций национального развития XVII века.
Теоретическая полемика между представителями двух школ в военной истории и, соответственно, их последователями не прошла бесследно — она породила промежуточную точку зрения, приверженцы которой находят рациональное зерно в высказываниях сторонников обеих крайних позиций. Они утверждают, что новые войсковые формирования царя Алексея Михайловича, так называемые «полки иноземного строя», по праву могут рассматриваться в качестве прототипа петровской регулярной армии. Но полки эти были созданы по западным образцам и укомплектованы иностранными офицерами.
Отношение к петровскому военно-морскому флоту как действительно нововведению в военной истории России разделяют все историки, даже сторонники теории о тесной связи реформ с допетровским периодом.
Согласно третьей, часто встречающейся в современной советской исторической литературе точке зрения, Петра в его военных реформах вдохновляли не традиции прошлого и не зарубежные образцы, а прежде всего практический опыт, который русское командование накапливало в ходе Северной войны.
И наконец, в качестве основы проведенных реформ выдвигались военный гений и оригинальность мышления самого Петра — в особенности теми историками, которые акцентировали внимание на своеобразии и самостоятельности реформ по отношению к зарубежным образцам.
БЫЛИ ЛИ ВОЕННЫЕ РЕФОРМЫ УСПЕШНЫМИ? Победы армии и флота над шведами были бесспорным доказательством эффективности петровских преобразований в военной области. Некоторые авторы утверждали, что победы Петра объясняются скорее недостатками и ошибками шведов, чем эффективностью действий русских.
Некоторые историки пытались доказать успешность реформ их жизнеспособностью, указывая, что Устав Воинский и Устав Морской переиздавались множество раз вплоть до 1814 и 1853 гг. соответственно, а петровская рекрутская система просуществовала до 1874 г.
Авторы, считающие, что успехам проведения реформ Петр обязан их иностранным прототипам, полагают, что царь лишь поднял русскую армию на современный европейский уровень. В некоторых работах утверждается даже, что имело место превосходство во всех областях военного дела над Европой.
Р. Виттрам (основываясь главным образом на исследовании материалов по военно-мор-
скому флоту, который был: любимым детищем самодержца) считает, что польза, которую принес флот в ходе войны, несоизмерима с весьма значительными средствами, затраченными на строительство кораблей.
В. О. Ключевский. Все преобразования были порождены в конечном счете войной и отдельные части петровского комплекса реформ должны рассматриваться как своего рода законодательные последствия преобразования армии.
Вывод: В результате сравнения, проведенного между петровской и допетровской армиями, делается вывод, что разница между ними состояла в больших затратах, связанных с поддержанием армии Петра в боеспособном состоянии. При этом допетровская армия не уступала новой ни численностью, ни соответствием требованиям времени.