5. Местное управление и самоуправление

Самоуправление определяется, как право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы. В Европейской хартии Местного Самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя и рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Местное (муниципальное) управление имеет дело с частными, местными вопросами, затрагивающими лишь жителей определенной территории, города, села. Понятие «муниципальный», являющееся синонимом слова «местный», латинского происхождения. В Римской империи слово municipium обозначало название города, имевшего привилегию самоуправления (т. е. жители сами избирали должностных лиц), а не управлявшегося императорскими чиновниками. В свою очередь слово municipium происходит от двух слов: munis (ноша, бремя) и сарio, recipio (принимаю на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению собственными делами. Такой экскурс в историю термина дает возможность сравнить две модели управления местными делами. Нередко они называются местным самоуправлением, но это не так. Если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью — это местное (муниципальное) управление. Избираемость же должностных лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении.

В статье второй закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» содержится следующее определение: местное самоуправление в Республике Беларусь - форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Из истории становления и развития местных органов управления и самоуправления известно, что создание специальных органов самоуправления стало возможным в Беларуси благодаря Магдебургскому праву. В 1499г. Минск (Менск) получил право избирать орган самоуправления. Затем в XIV-XV вв. и многие белорусские города получили право на самоуправление, так называемое Магдебургское право (от названия немецкого города Магдебург, который в XIII в. получил право на самоуправление). Привилегии на самоуправление, которые выдавались за подписью великого князя, не противоречили традиционному местному праву, а позже – белорусским общеимперским законам и тем более не отменяли их. Они только расширяли и обогащали обычное право. Органы самоуправления существовали как независимые от воевод и старост. Городское управление – магистрат, ратушу – возглавлял войт из шляхты или богатых мещан. Это был выборный орган самоуправления. Он собирал налоги, выполнял судебные функции, управлял общественными работами, осуществлял контроль за торговлей, принимал в городскую общину новых мещан и т.д.

Местное самоуправление и управление, согласно белорусскому законодательству, действует в соответствии со следующими принципами:

1) народовластия, участия граждан в местном управлении и самоуправлении;

2) законности, социальной справедливости, гуманизма, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;

3) взаимодействия органов местного управления и самоуправления;

4) разграничения компетенции представительных и исполнительных органов;

5) единства и целостности системы местного управления и самоуправления; 6) самостоятельности и независимости Советов, других органов местного самоуправления в пределах своих полномочий в решении вопросов местной жизни;

7) выборности Советов, других органов местного самоуправления, их подотчетности населению;

8) гласности и учета общественного мнения, постоянного информирования населения о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатах их выполнения, предоставления каждому гражданину возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и законные интересы;

9) сочетания местных и общегосударственных интересов, участия органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории;

10) ответственности за законность и обоснованность принимаемых решений.

Функции органов местного самоуправления и управления, под которыми понимаются направления их деятельности, обусловлены самой их природой, принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремиться местное самоуправление, можно свести к следующим:

1) обеспечение участия населения в решении местных дел. Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления, что предполагает создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления. Большое значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и участие в самоуправлении, совершенствования форм и методов такого участия, а также деятельности органов местного самоуправления. Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и т.д.;

3) обеспечение развития соответствующей территории. Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни;

4) обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. Функция обслуживания населения — одна из основных функций местного самоуправления;

5) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории. Основные задачи по охране общественного порядка в системе местного самоуправления выполняют территориальные подразделения органов внутренних дел (например, местная милиция);

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных законодательством.

В Беларуси местное самоуправление включает ряд локальных институтов представительной и непосредственной демократии, которые в совокупности, тесно взаимодействуя, призваны обеспечивать наиболее полное выражение интересов населения, его волеизъявление, удовлетворение насущных потребностей. Принципы, положенные в основу местного самоуправления в нашей стране, в значительной степени приближены к тем, на которых в свете Европейской хартии базируется местное самоуправление в странах Европейского союза. Основное звено данной системы Республики Беларусь — Советы депутатов. Они избираются гражданами и представляют государственные органы на территории соответствующих административно-территориальных единиц. В Беларуси сегодня более 1600 местных Советов. В отличие от местных представительных органов, формируемых в странах Западной Европы, у нас Советы депутатов подотчетны гражданам, проживающим на соответствующей территории, и ответственны перед ними.

Советы осуществляют свои функции через сессии, постоянные и временные комиссии и другие органы, а также путем реализации депутатами своих полномочий в порядке, установленном законодательством. Основная форма деятельности Совета — сессия, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. На ней могут рассматриваться такие вопросы, как:

1) утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в бюджеты;

2) установление местных налогов и сборов;

3) определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

4) назначение местных референдумов;

5) признание полномочий депутатов, досрочное прекращение их деятельности;

6) избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его заместителя;

7) утверждение в должности председателя исполнительного комитета;

8) формирование структуры Совета, определение расходов, необходимых для его содержания и деятельности;

9) образование и упразднение президиума, постоянных и временных комиссий, утверждение и изменение их состава, избрание и освобождение от обязанностей их председателей;

10) заслушивание отчетов председателя Совета, постоянных комиссий, других органов, образуемых или избираемых, назначаемых или утверждаемых им должностных лиц, отчетов и информации председателя исполнительного комитета;

11) отмена в случае несоответствия национальному законодательству распоряжений председателей Совета и исполнительного комитета, решений исполкома, актов органов территориального общественного самоуправления;

12) рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; о) утверждение и изменение регламента Совета;

13) решение вопросов административно-территориального устройства в соответствии с действующими законами;

14) принятие решений о выпуске местных займов;

15) перераспределение полномочий между Советами различных уровней, делегирование отдельных полномочий исполнительному комитету, местной администрации, органам территориального общественного самоуправления; иные вопросы, отнесенные к компетенции Совета.

В Республике Беларусь существует три территориальных уровня местных советов, что позволяет в законодательстве более четко определять полномочия:

1. Первичный уровень. К нему относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы;

2. Базовый уровень. Ему принадлежать городские (городов областного подчинения), районные Советы;

3. Областной уровень. Его составляют областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Совета.

Согласно Конституции страны, местные Советы депутатов избираются на четыре года на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Их полномочия сохраняются до открытия первой сессии Совета нового созыва.

Современный депутатский корпус состоит из 23,5 тыс. депутатов. Более 400 из них работают в Советах областного уровня, более 4,5 тыс. — в Советах базового и более 18 тыс.— в Советах первичного уровня. Наибольшее представительство в действующем составе имеют труженики агропромышленного комплекса — около 35%. Работники образования, науки и культуры составляют около 20%, промышленных предприятий — примерно 13, здравоохранения, социального обеспечения и торговли — 1, государственных органов — около 15%.

И отечественный, и мировой опыт свидетельствуют, что именно местные органы самоуправления способны решать наиболее насущные для населения данной территории вопросы жизни и обустройства. Поэтому формирование их эффективной модели представляет собой одну из ключевых задач развития нашего государства и государственности, является неотъемлемым критерием демократии, действенным способом привлечения граждан к участию в решении многих дел.