Начало возрождения самоуправления

В XVIстолетии, после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений и ослабить всевластие местных феодалов, предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. К функциям земских и губ­ных властей относилось в основном выполнение поручений цен­тральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным де­лом. Однако уже вXVIIстолетии вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и, фактически, сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В конце XVIIвека начал определяться правовой статус горо­дов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности, торговли и финансов потребовало из­дания новых правовых актов, регулирующих эти сферы деятель­ности. Создание органов городского самоуправления при ПетреIи установление определенных льгот для верхушки городского на­селения укрепили этот процесс.

В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных горо­дах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведо­вали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города в целом на них возложено не было. В 1702 г. должности губных старост были упразднены и их функции были переданы воеводам и выборным дворянским сове­там, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1718—1724 гг. земские избы были заменены магистратами. Данные меры были приняты с целью устранения местных приказных властей от вме­шательства в дела посадских общин. На магистраты были возло­жены в основном судебные и административно-финансовые функ­ции. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить на­блюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Главным из прав, предоставленных магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и само­стоятельного расходования собранных сумм магистраты не полу­чили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступили в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактически значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды испол­нительных агентов и ручаться за их исполнительность.

Реформы не ограничились изменением управления в городах. В 1710 году были проведены значительные преобразования систе­мы территориального управления, в результате которых было создано восемь губерний, а к концу царствования их число увели­чилось до двенадцати. Все управление губерниями находилось в руках назначаемых центром губернатора и чиновников без уча­стия местного общества.

Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губерн­ские дела. При этом решения должны были приниматься боль­шинством голосов совета.

Однако на практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, на практике члены совета ландратов превратились в чиновников, на­значаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управле­ния. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введе­ны центральные коллегии. Губернии были разделены на провин­ции. Во главе провинций были поставлены воеводы, в руках ко­торых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Подчиненность воеводы гу­бернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосред­ственно сноситься с органами центрального управления.

Таким образом, Петром был осуществлен тип жестко централизованного, унитарного государства. Однако, в целом, попытки Петра жестко подчинить окраины крепкой центральной власти по­терпели неудачу. Дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновни­ками, не удалось, и поэтому Петр обращается к местному само­управлению.

Так, в 1714 г. учреждается выборная должность земского ко­миссара для сбора подушной подати. Земский комиссар выбирал­ся местным дворянским обществом сроком на год, нес ответствен­ность перед своими избирателями и даже подлежал суду за упу­щения по службе. Уездную администрацию составляли избирае­мые дворянством земские комиссары, писаря, надзиратели.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты уп­раздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должно­стей, поставленных в полное подчинение воеводам.