Ослабление местного самоуправления в первой половине хiх века

Основные принципы екатерининской реформы: децентрализа­ция, избрание на должности, относительная самостоятельность су­да были отменены или значительно изменены при Павле I. После восшествия на престол АлександрIнемедленно вернулся к децен­трализации и самоуправлению, заложенным при ЕкатеринеII. Однако территориальная система управления в период его правления, и в еще большей степени при НиколаеIподверглась массе частичных переделок, значительно изменивших ее характер.

Так, в связи с тем что надзор генерал-губернатора, в силу ши­роты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, во многих губерниях принял в высшей степени личный и самовласт­ный характер, после нескольких попыток реформировать эту должность, в 1837 году она была исключена из числа общих гу­бернских должностей и оставлена, в порядке исключения, лишь на некоторых окраинах. Функции общего надзора за губернскими установлениями были переданы министрам. Полномочия губерна­торов и губернских установлений также были несколько измене­ны.

Дворянские выборы проходили в основном под сильным влия­нием губернаторов, в связи с чем выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных. К кон­цу царствования Николая Iдворянские выборы свелись к обязан­ности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно уп­разднили городские думы, приняв на себя их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.

В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений государствен­ных крестьян, а главное — значительного роста числящихся за ни­ми недоимок была проведена реформа управления этой категорией населения. Для этого было учреждено министерство государствен­ных имуществ, которое в губернии представляли палаты государ­ственных имуществ, а в уездах — окружные начальники.

В законе 1838 года органы крестьянского самоуправления получили регламентацию. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свобод­ных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное прав­ление и волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя — по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство — старшины, сот­ские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сель­ская расправа. Избранные в должность сельские старосты и воло­стные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова — по пред­ставлению окружного начальника, а сельский староста — по пред­ставлению волостного правления.

В задачу крестьянского общественного управления входила охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, проти­вопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей, прежде всего рекрутской.

Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины об­суждались на «мире» — общем собрании крестьян — хозяев изб.

Что касается помещичьих крестьян, то нужно сказать, что за­кон 1838 г. никак не повлиял на их положение. Деревенская об­щина не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило испол­нение контрольно-распорядительных функций в деревне.

Другой категорией населения России, потребность которой в самоуправлении становилась все более очевидной, являлось насе­ление городов. Уже в первой половине XIXвека оно значительно выросло, одновременно усложнялось и росло городское хозяйство и, соответственно, увеличивалось число задач, связанных с управ­лением городом. В то же время большая часть владельцев город­ской недвижимости все еще была устранена от участия в управле­нии городским хозяйством.

Структура городского управления формально продолжала основываться на «Жалованной грамоте городам», но в течение пер­вой половины XIXвека она претерпела существенные изменения. Так, практически везде отсутствовала общая дума, собрание го­родских представителей. Распорядительные действия осуществля­ло собрание городского общества, где большинство составляли мещане. Все чаще функции общественного управления в городах сосредоточивались в руках чиновников городских канцелярий.

В 1846 году в Петербурге было утверждено новое «Городовое положение», обеспечивающее преобладание в городском само­управлении дворянства, почетных граждан и купечества и усили­вающее административный контроль за этими учреждениями.

Городское общественное управление подразделялось на общее, для всего городского общества, и частное — по сословиям. Орга­нами общего управления являлись: городской голова, общая го­родская дума (распорядительный орган) и распорядительная го­родская дума (исполнительный орган). Общее собрание сословий созывалось только для выбора членов общей думы. В общей думе существовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Пер­вым лицом всего городского сообщества являлся городской голова, который председательствовал в общей думе и руководил деятель­ностью распорядительной думы.

По сравнению с предшествующим законодательством, в законе 1846 года функции исполнительной и распорядительной власти были разграничены более четко. Однако их содержание практиче­ски не изменилось. Деятельность городского самоуправления же­стко контролировалась государственной администрацией. Распо­рядительная дума подчинялась в своей деятельности губернатору Санкт-Петербурга. Высший надзор за деятельностью думы осуще­ствлял Правительствующий Сенат.