Тема 10

Реформы политической системы России 2000-х гг.: этапы и содержание. Реформа 2000 г. Изменения в системе политической власти 2004 г. Политические новации 2008 г.

Новации 2000 года

На реализацию принципа разделения властей оказывает существен­ное влияние взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъек­тов Федерации). Именно на данном направлении были сосредото­чены усилия президентской власти в начале 2000-х гг. Причиной явилась резко обозначившаяся политика децентрализации, под зна­ком которой проходили 1990-е гг., которая привела к экономическо­му спаду и снижению административного потенциала государства.

Тенденции, способствовавшие де­централизации в 1990-х гг.:

• передача регионам важнейших ресурсов — институциональных (возможность принятия регионами законов, противоречащих федеральным), административных (самостоятельное формиро­вание органов власти в субъекте, влияние на назначение руко­водителей федеральных структур, включая силовые, влияние на региональные власти финансово-экономических и крими­нальных структур), экономических (переход под контроль реги­ональных администраций части государственной собственности и значительной доли бюджетных средств — до 60 %);

• нарастание асимметрии как в отношениях между Центром и ре­гионами, так и в политическом и экономическом статусе самих регионов, вследствие распространения практики двусторон­них договоров о разграничении полномочий между субъектами Федерации и Центром (в 1990-х гг. было заключено 42 договора с 47 субъектами¹) и предоставления эксклюзивных прав некото­рым этническим республикам (Татарстан, Башкортостан), а так­же экономически процветающим регионам;

• утрата Центром рычагов воздействия на региональные полити­ческие процессы, превращение региональных элит в ведущих акторов общероссийского политического процесса, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, вынуж­дая Центр к новым уступкам².

Весной 2000 г. обозначились основные направления внутренней политики нового президента: реорганизация государства, преследую­щая цель укрепления центра, а также всей вертикали власти; отстра­нение бизнес-элиты от центров политической власти; либерально-ры­ночные нововведения в экономическую и социальную политику.

Реорганизация вертикали государственной власти включила, в первую очередь, в ка­честве важнейшей меры создание семи федеральных округов, оказав­шихся промежуточным и одновременно связующим звеном между центром и регионами России. Федеральные округа — Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Си­бирский, Дальневосточный.

Основной задачей полномочных представителей Президента яв­лялось приведение политики и правовой базы субъектов Федерации в соответствие с общефедеральными законодательством и государ­ственной политикой. Введение полномочных представителей в Совет безопасности Российской Федерации и фактически, и формально возвысило их над губернаторами, а также над большинством феде­ральных министров и законодателей.

Хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов — не руководство регионами, а регу­лирование и координация действий федеральных органов власти на местах, их деятельность первое время порождала конфлик­ты. Однако уже через год после создания федеральных округов и ин­ститута полпредов Президент выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее положительных следствий приведение законодатель­ных актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией.

Вторая важная реформа в механизме государственной власти — ре­организация Совета Федерации, верхней палаты Федерального со­брания — также существенно ограничила статус региональных лиде­ров. Губернаторы и председатели региональных законодательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты, должны были, согласно реформе, расстаться с местами в Совете Федерации. Вместо них членами Совета Федерации становились рядовые пред­ставители региональных исполнительных и законодательных орга­нов. В результате уменьшались как возможности влияния региональ­ных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Региональные лидеры сначала оказали сопротивление ре­форме, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям Президента и Государственной Думы.

В-третьих, Президент создал для губернаторов Государственный совет, совещательный орган, призванный давать стратегические ре­комендации для разработки новой законодательной базы. Как и Госу­дарственный совет, созданный некогда Александром I, он не обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное предста­вительство губернаторов было несравненно менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет собирается не чаще одного раза в три месяца, а в про­межутках от его имени действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регулярно полностью сменяется, он, как и Гос­совет, не может приобрести роли реального властного института.

В отношениях с регионами была применена тактика отказа от договорных отношений. Так, к 2002 г. осталось в силе 14 договоров с субъектами федерации, остальные были тем или иным путем де­нонсированы. Это привело к выравниванию политических статусов регионов.

Изменение налогового законодательства снизило поступления в ре­гиональные бюджеты, что сделало их более зависимыми от трансфер­тов из Центра, который, к тому же, стимулировал перераспределение собственности в регионах в пользу общероссийских финансово-про­мышленных групп.

Важным шагом по укреплению вертикали власти стало принятие поправок к действующему законодательству, которые дали президен­ту право временно отстранять губернаторов от должности, если в от­ношении них возбуждено уголовное дело, а также распускать зако­нодательный орган власти субъекта федерации, не исполняющий постановления суда. На глав субъектов федерации была возложена ответственность не только за выполнение предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента, актов Правительства и судебных решений.

Реформирование осуществлялось и по другим направлениям. В 2001 г. был принят закон «О политических партиях», запретивший регистрацию региональных партий, которые чаще всего управлялись региональными элитами. В 2002 г. были внесены изменения в Феде­ральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции», которые предполагали избрание не менее 50 % депутатов орга­нов законодательной власти субъектов Российской Федерации по пропорциональной системе. Целью этих преобразований являлось повышение роли партий как в федеральном, так и в региональном по­литическом процессе.

Реформа государственного механизма в начале 2000-х гг. позволи­ла федеральной власти повысить управляемость регионами, оказы­вать большее влияние на, политическую элиту субъектов федерации и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю, что привело к стабилизации политической жизни в стране.

Изменения в системе политической власти 2004 года

13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании Правитель­ства с участием глав субъектов Российской Федерации, Президент России предложил новую реформу политической власти, продик­тованную необходимостью повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Реформа была продиктована захватом террористами школы в Беслане и другими террористическими актами на территории страны. Суть предложений, высказанных Президентом, свелась к следующим пре­образованиям.

1. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации избираются законодательными собраниями территорий по пред­ставлению главы государства. Такой принцип формирования высшей исполнительной власти в регионах соответствует прин­ципам образования Правительства Российской Федерации.

2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог и вза­имодействие общества и власти в борьбе с террором, должны стать общенациональные партии. В интересах укрепления по­литической системы страны введена пропорциональная систе­ма выборов в Государственную Думу.

3. Образована Общественная палата как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения об­щественной экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, имеют общенациональное значение. В январе 2006 г. Об­щественная палата приступила к работе.

В соответствии со ст. 32 Конституции России каждый гражданин имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. В реальной действительности это право оставалось декларативным, потому что граждане, не имею­щие поддержки финансовых, административных, корпоративных или криминальных структур, не могут всерьез рассчитывать на успех в предвыборной борьбе. Поэтому нередко к руководству регионами приходили политики, обязанные своим избранием соответствующим структурам и в дальнейшем свою деятельность строили из их инте­ресов, а не из интересов большинства граждан. А так как должность руководителя администрации является выборной, то, несмотря на не­довольство народа, добиться смещения такого руководителя феде­ральным органам власти было практически невозможно. Президент предложил эту систему власти сделать полностью подконтрольной федеральному центру, так как именно президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, поэтому за низ­кую эффективность работы органов государственной власти в субъек­тах федерации он несет персональную ответственность.

Голосование по партийным спискам вводится с целью ускорения политической социализации граждан, которые, по замыслам рефор­маторов, будут вынуждены разбираться в политических программах партий, чтобы сделать правильный выбор. Предполагается, что в та­кой системе сложнее будет приходить во власть популистам, демаго­гам и другим политикам, для которых интересы людей не являются определяющим критерием в практической политической деятельно­сти, а политические партии будут разрабатывать свои программы, исходя из интересов тех или иных больших социальных групп, кото­рые станут электоральной базой политических субъектов. Эффек­тивность деятельности каждой политической партии можно будет определить по результатам политической практики после прихода к власти. Политическая партия, не оправдавшая ожиданий избирате­лей, на следующих выборах гипотетически не сможет добиться такой поддержки, которая могла бы обеспечить ей место в новых органах государственной власти. Такая схема эффективно работает в ряде де­мократических стран.

В российское законодательство были внесены также следующие изменения: установлен 7-процентный барьер для прохождения политической партии на выборах в российский парламент; предо­ставлено право политической партии, победившей на выборах в реги­ональный парламент, предлагать Президенту России своего кандида­та на пост главы исполнительной власти субъекта федерации.

Практическое решение вопросов повышения эффективности го­сударственной власти неизменно приводит к дискуссии о потен­циальных опасностях, подстерегающих общество на данном пути. В частности, современные споры о «вертикали власти» предполагают три различных взгляда на проблему: как средство для обеспечения единства, силы и эффективности государства; как временную меру, связанную с террористической угрозой; как курс на свертывание демократии.

Политические новации 2008 года

В Послании Президента Д. Медведева Федеральному Собранию РФ 2008 года были сформулированы следующие предложения:

Первое. Будут предоставлены гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии: партии, получившие от 5 до 7 процентов голосов, отныне могут гарантированно рассчитывать на 1–2 депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий, а с другой – дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей.

Второе. Предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации будут представлять Президенту партии, набравшие наибольшее число голосов на региональных выборах. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны. Использование денежного залога на выборах всех уровней отменено. Участвовать в выборах или нет – должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к её программе.

Третье. Возможно поэтапное снижение количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу. А партии, которые в ходе следующих выборов в Государственную Думу смогут набрать более 5 процентов голосов либо создавшие фракции в более чем трети региональных парламентов, будут полностью освобождены от сбора подписей. Сегодня такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной Думе.

Четвертое. Совет Федерации будет формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определённом регионе определённое количество лет, будет отменён. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население. При этом необходимые преобразования будут произведены без потрясений и кадровой чехарды с сохранением кадрового потенциала Совета Федерации.

Пятое. Поэтапно будет снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии.

Шестое. В закон о партиях надо внести поправки, обязывающие производить ротации руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не может занимать определённую руководящую должность в аппарате партии дольше определённого срока.

Седьмое. Представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости – и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьёзными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей – правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Право не только политических партий, но и общественных организаций выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо. Это положение закона должно стать действенным.

Восьмое. Предусмотрены дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты. Их обязательное участие предусмотрено при рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности. Будут внесены соответствующие изменения в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

Девятое. Парламентские партии должны будут чётко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ.

Десятое. Свобода слова будет обеспечена технологическими новациями.

Кроме того, решение задач противодействия глобальному кризису и трудностям конкурентной борьбы, модернизации армии и управления гигантской и сложнейшей по своему национально-культурному составу страной и укрепления демократических институтов и поддержки стабильности определили также еще две новации:

Первое предложение. Расширение конституционных прав Федерального Собрания, посредством отнесения к предметам ведения Государственной Думы (ст. 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.

Второе предложение. Увеличение сроков конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно.

При этом речь идёт не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции.

Кроме того, по представлению Президента РФ в Государственную Думу был внесен антикоррупционный пакет законов. Пакет предполагает следующие меры в отношении управленческого аппарата:

Во-первых, серьёзно повышаются требования к государственным и муниципальным служащим. Речь идёт о предоставлении дополнительных сведений об их доходах и имуществе – в том числе принадлежащих членам их семей. Достоверность декларируемых сведений будет тщательно проверяться вплоть до использования оперативно-разыскных возможностей.

Во-вторых, государственные и муниципальные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность.

В-третьих, вводятся меры уголовного наказания за злоупотребление полномочиями лицами, которые исполняют управленческие функции в негосударственных организациях. Они будут соответствовать тем, что применяются к госслужащим.

В-четвёртых, вводится административная ответственность юридических лиц за передачу взятки от имени или в интересах юридического лица. И целый ряд других мер, которые уже сегодня известны.

Кроме того, устанавливается контроль за имущественным положением лиц с особым правовым статусом – прежде всего судей.

Были предложены также меры по повышению эффективности судебной системы.

• Расширена компетенция судов, связанная с рассмотрением жалоб на действия государственных органов и должностных лиц, а также с возмещением вреда, причинённого их незаконными действиями.

• Прорабатывается вопрос о возможности передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей. Решение этой задачи позволит завершить формирование стройной вертикали судебной власти.

• Подготовлен законопроект по сокращению сроков рассмотрения гражданских дел и введению дополнительных мер ответственности за создание препятствий, ведущих к затягиванию судопроизводства.

• Будет установлен механизм возмещения ущерба, причинённого гражданам при нарушении их прав на судопроизводство в разумные сроки, на полное и своевременное исполнение судебных решений.

• Будет принят закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», распространяющийся на все суды. Он даст возможность гражданам получать достоверные сведения о функционировании судебной системы. Кроме того, он впервые и достаточно детально закрепит различные формы их обнародования – в том числе через интернет.

Эти новации предлагались как способствующие усилению национального механизма применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.