Тема 14

Институт выборов и избирательный процесс в современной России

Характеристики выборов во многом определяют специфику основ­ных государственных (в частности, форму правления) и негосударствен­ных институтов (партий и партийных систем). Центральные категории выборов – политическое поведение (спе­цифика электората), процессы (электоральный процесс), системы (из­бирательная система).

Всеобщие прямые выборы – это единственный способ непосред­ственного выражения суверенитета народа на национальном уровне (пре­зидентские и парламентские выборы). Существуют также институты ре­гиональных, местных выборов, а также избрание наднациональных орга­нов, например Европарламента. Непрямые выборы реализуются через коллегии выборщиков.

Выделяют три основные функции выбо­ров: управляемые назначают своих управителей; официально устанавли­вается соотношение сил политических тенденций (партий, их коалиции); признается легитимность публичных властей или отбирается у них.

В ус­ловиях демократии свободные выборы управителей предусматривают три условия: 1) свободу выдвижения кандидатур — как следствие свобо­ды образования партий; 2) свободу избрания – всеобщее и равное изби­рательное право по принципу «один человек – один голос»; 3) свободу голосования — тайное голосование, равенство всех в получении инфор­мации и возможности вести агитацию во время электоральной кампании.

В законодательствах разных государств зафиксированы и определенные ограничения избирательных прав по возрасту, полу, гражданству, а также в случае лишения индивида гражданских прав. Различаются такие типы голосования: свободное или обязательное (в Австралии, к примеру, за аб­сентеизм, т.е. уклонение от участия в выборах, положен штраф); прямое или непрямое; равное или неравное (количественная разница голосую­щих при нарезке избирательных округов).

Политический институт выборов предусматривает два основных типа электоральных систем для избрания кандидатов в высшие органы власти — мажоритарный и пропорциональный. Вместе с тем большинство демократических стран, особенно в Европе, сочетают эти два подхода, то есть предусмат­ривают смешанный — в различном соотношении — способ голосования.

При мажоритарной системе в один или два тура (фр. majorite — боль­шинство от лат. major — больший) — ее еще называют системой относи­тельного большинства — от каждого электорального округа избирается один кандидат. Победителем на таких выборах в один тур считается полу­чивший наибольшее число голосов (законодательство почти всегда закреп­ляет необходимый для этого процент принявших участие в выборах). При выборах в два тура в первом из них успеха добивается тот, в чью пользу были отданы голоса абсолютного большинства избирателей (50% + 1 бюл­летень). В ином случае во второй тур выходят два кандидата с наибольшей поддержкой избирателей, где побеждает получивший относительное боль­шинство голосов. Президентские выборы, как правило, предусматривают два тура.

Пропорциональная система предполагает распределение мест в пар­ламенте в соответствии с количеством полученных по партийным спискам голосов и обязательную фиксацию минимального процентного порога, ко­торый нужно преодолеть политической организации для того, чтобы быть представленной в органе власти. Считается, что такой подход в принципе должен наиболее полно отражать имеющиеся в данном обществе полити­ческие позиции и требования групп интересов. Существует несколько ва­риантов пропорционального представительства, а значит, подсчета голо­сов, подкрепленных весьма сложными математическими выкладками. Прин­цип округления числа голосов при подсчете позволяет различать разновидности пропорциональных систем.

Два механизма обеспечивают партиям число мест в парламенте в со­ответствии с количеством полученных ими голосов на общенациональных выборах. Во-первых, в одном избирательном округе места после баллоти­ровки распределяются между несколькими кандидатами согласно волеизъ­явлению избирателей. Во-вторых, непропорциональность представитель­ства, возникающая на уровне округа, сглаживается наличием парламента­риев, которые избраны по партийным спискам, но не представляют конкретный округ.

Особен­ности института выборов определяют характер государственной власти, структуру партий и партийных систем, представительство интересов изби­рателей в парламенте и в местных выборных органах.

Российское избирательное законодательство

Демократические, свободные и периодические выборы в органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, а также референ­дум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявле­ние граждан Российской Федерации на выборах и референдуме.

В 1991-1993 г. нормы избирательного права регулировались посредством указов Президента России. Смешанная избирательная система выбо­ров депутатов Государственной Думы появилась именно в этот период.

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. положило начало действующей в настоящее время правовой системы. Была разработана нормативно-правовой база проведения референду­ма и свободных выборов — высших непосредственных форм осуще­ствления народом своей власти. В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, при­надлежности к общественным объединениям, а также других обстоя­тельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или рели­гиозной принадлежности».

Статья 32 Конституции России предоставляет гражданам Россий­ской Федерации «право избирать и быть избранными в органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления, а также участво­вать в референдуме... Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащие­ся в местах лишения свободы по приговору суда».

В соответствии с действующим законодательством выборы явля­ются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установ­ленные Конституцией Российской Федерации, федеральными зако­нами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Гражданин Рос­сийской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равно­го и прямого избирательного права при тайном голосовании. Учас­тие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воз­действие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспре­пятствовать его свободному волеизъявлению. Выборы и референду­мы организуют и проводят избирательные комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Законодательно установлены пре­дельные суммы расходов из средств избирательного фонда кандида­та в президенты, политической партии, порядок проведения предвы­борной агитации и т. д.

В результате обобщения и анализа опыта избирательных кампаний была разработана комплексная программа совершенствования и раз­вития законодательства о выборах, которая была полностью реализо­вана путем разработки и принятия соответствующих федеральных законов. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» заложил основы современной партийной системы Российской Федерации, установил требования к политическим партиям и обеспе­чил им статус основных участников избирательного процесса.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации» принципиально усовершенствовал правовую базу выборов и референдумов. Ряд статей этого закона касается по­вышения роли партий в избирательном процессе. Введена пропорци­ональная система выборов депутатов законодательных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации в отношении не менее половины депутатских мандатов. Воздвигнуты дополнительные преграды на пути злоупотребления так называемым административ­ным ресурсом. Существенно обновлен порядок формирования изби­рательных комиссий в целях повышения независимости от органов власти и должностных лиц. Положения закона направлены на совершен­ствование избирательной системы Российской Федерации в целом: сокращены сроки федеральных избирательных кампаний, уточнены понятия «предвыборная агитация» и «информационная деятельность», закреплен только судебный порядок отмены регистрации кандидата, раскрывается понятие «фальсификация итогов голосования» и пре­дусматривается уголовная ответственность за это деяние.

В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях были разработаны и приняты качественно новые законодательные акты: Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президен­та Российской Федерации» и Федеральный закон от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собра­ния Российской Федерации». Они предусматривают дополнитель­ные меры по организации общественного контроля за подведением итогов голосования, в том числе через открытую публикацию ито­гов голосования со всех избирательных участков в сети Интернет.

Формирование Совета Федерации определяется Федеральным зако­ном от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федера­ции Федерального собрания Российской Федерации».

Система законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным за­коном 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон 6 октября 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления» определил порядок формирова­ния местных органов власти.

Избирательным законодательством предусмотрено, что для авто­матизации информационных процессов при подготовке и проведении выборов и референдума, обеспечения деятельности избирательных комиссий может применяться государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы». Для урегулирования по­рядка применения этой системы был разработан Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации „Выборы"».

Информационные ресурсы ГАС «Выборы» включают в себя:

• персональные данные об избирателях, участниках референдума, о выдвинутых кандидатах, зарегистрированных кандидатах на выборную должность, об избранных кандидатах, о доверенных лицах, об уполномоченных представителях, о членах избира­тельных комиссий, комиссий референдума;

• информацию о ходе и об итогах голосования;

• картографическую информацию об административно-террито­риальном делении федерального и регионального уровней, о тер­риториальном устройстве муниципальных образований, исполь­зуемую при подготовке и проведении выборов и референдума;

• информацию, связанную с деятельностью избирательных ко­миссий, комиссий референдума;

• информацию о нормативных правовых актах о выборах и рефе­рендуме.

Наряду со свободными выборами высшим непосредственным вы­ражением власти народа является референдум, порядок проведения которого определяется Федеральным конституционным законом.

Изменения в избирательном законодательстве

Российское избирательное законодательство не является неизменным, так как находится в стадии становления. Поэтому к действующим зако­нам принимаются поправки и дополнения, которые адаптируют зако­нодательство к изменяющимся политическим реалиям. Так, в 2006 г. были приняты федеральные законы о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения поряд­ка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государ­ственной власти и в части отмены голосования против всех кандидатов.

Основные цели изменений, внесенных в избирательное законода­тельство, — стимулирование развития политических партий, усиле­ние их роли и ответственности в избирательном процессе; корректи­ровка норм, не оправдавших себя на практике или провоцирующих применение негативных технологий.

За десятилетний период применения на парламентских выборах смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной систе­мы выявлен ряд существенных недостатков. Так, нередко на выборах в одномандатных избирательных округах число голосов избирателей, отданных за победившего кандидата, оказывалось намного меньше числа голосов, отданных в сумме за других кандидатов. В результате мнение значительного числа избирателей фактически не учитыва­лось. Кроме того, часто депутаты-одномандатники, которые были са­мовыдвиженцами и провозглашали себя независимыми кандидатами, что привлекало голоса избирателей, после выборов присоединялись к парламентским партийным фракциям, меняя свои политические ус­тановки и таким образом фактически обманывая проголосовавших за них избирателей. На выборах 2003 г. претендентов на места в Госу­дарственной Думе в статусе независимых кандидатов было 67 человек; после избрания депутатами Государственной Думы только 7 остались в статусе независимых, а остальные вошли в различные фракции.

В 21993-2003 гг. на выборах депутатов Государственной Думы применялась смешанная система. С 2007 г. Государственная Дума избирается по пропорциональной системе. Эта система предусматривает уменьшение общефедеральной части партийного списка до 3 человек (раньше — в пределах 18 человек). Вся остальная федеральная часть списка дол­жна быть разбита как минимум на 100 региональных групп кандида­тов. Это требование будет стимулировать партии на поиск соответ­ствующих кандидатов практически во всех регионах Российской Федерации. Предусмотрена возможность включать в партийные списки не только членов партии, но и беспартийных, а также членов других партий.

Особое значение придается требованиям к порядку формирования федеральных списков кандидатов. При этом преследуется цель повы­сить информированность избирателей не только о лидерах, возглав­ляющих партийные списки, но и обо всех претендентах на депутат­ские мандаты.

С целью структурирования и дальнейшего поступательного разви­тия российского политического пространства повышен заградитель­ный барьер на выборах в Государственную Думу с 5 до 7 % голосов избирателей, только преодолев который партии смогут получить депутатские мандаты. Повышение планки прохождения в парламент будет способствовать объединению партий, стоящих на близких плат­формах. При этом в любом случае в парламенте должны быть пред­ставлены партии, которые в сумме получили не менее 60 % голосов избирателей от числа принявших участие в голосовании. Такое тре­бование позволяет при определенных обстоятельствах понижать 7%-й барьер. Например, если по итогам выборов с участием 10 партий 7%-й барьер преодолели три партии, набравшие в сумме лишь 58 %, то в такой ситуации к распределению депутатских мандатов допускается и чет­вертая партия, у которой меньше 7 %.

В числе изменений в российском законодатель­стве, принятых в течение последних лет, выделяются следующие:

• начиная с 2006 г. установлены единые дни голосования на вы­борах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления — второе воскре­сенье марта и второе воскресенье октября;

• отменен институт избирательных блоков на выборах всех уров­ней, так как практика показала, что блоки зачастую демонстри­руют свою нестабильность, неработоспособность, приводящие к прекращению их существования;

• установлено ограничение величины заградительного барьера на выборах депутатов региональных парламентов с применени­ем пропорциональной системы — не более 7 %, чтобы не нару­шать представительный характер органов законодательной вла­сти субъектов Российской Федерации.

В целях поддержки деятельности политических партий и обес­печения их большей независимости от «теневого» финансирования государственная финансовая поддержка политических партий увели­чена в десять раз — до 5 рублей за голос избирателя, полученный партией на федеральных выборах. Такую поддержку ежегодно будут получать политические партии, за которые на выборах в Государствен­ную Думу или за выдвинутых ими на президентских выборах канди­датов проголосовало более 3 % избирателей.

Согласно новым нормам Федерального закона «О политических партиях», возросли требования к численности партийных рядов — с 10 тыс. до 50 тыс. человек, причем более чем в половине субъектов Российской Федерации в состав ее регионального отделения должны входить не менее 500 членов. С 1 января 2007 г. партии, которые не будут соответствовать этим параметрам, прекратили свое существова­ние или перешли в разряд общественных объединений.

В соответствии с новым законодательством осуществляется фор­мирование органов местного самоуправления. Число муниципальных образований в ходе реформы местного самоуправления увеличилось с 12,5 тысяч до 24 тысяч, при этом общее число депутатов представи­тельных органов местного самоуправления составило более 320 ты­сяч человек. Практически все выборы во вновь образованных муни­ципальных образованиях были проведены в установленный законом срок до 1 ноября 2005 г. Сформированная публичная власть на му­ниципальном уровне с 1 января 2006 г. приступила к своим полно­мочиям.