Shugrina_E_S_Sootnoshenie_ponyatiy___Gorodskoe_upravlenie_2013__1
.docxВ отличие от Государственной границы РФ, границы муниципальных образований не требуют специального режима, связанного с особыми правилами содержания, пересечения, перемещения, пропуска или ведения хозяйственной деятельности. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов <1>.
--------------------------------
<1> Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 24 - 28.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 года) "О государственном кадастре недвижимости" в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, в том числе описание местоположения границ муниципальных образований; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований; описание местоположения границ населенных пунктов; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.
В отношении муниципального образования подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости реквизиты закона субъекта РФ об установлении или изменении границы муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования. При осуществлении же записи о границах населенных пунктов необходимо указать реквизиты следующих правовых актов <1>:
--------------------------------
<1> Афонина А.В. Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный). 2-е изд. // СПС "КонсультантПлюс". 2010.
- утвержденного генерального плана (для населенных пунктов, находящихся на межселенной территории, - схемы территориального планирования муниципального района);
- изданных органами государственной власти субъектов РФ документов, подтверждающих установление или изменение границ населенных пунктов или их упразднение.
Кроме того, в кадастр в обязательном порядке заносится информация о дате внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений.
Характеристика понятия и признаков муниципального образования будет неполной без анализа еще одного термина - "поселение", который используется для объяснения того, что есть муниципальное образование <1>.
--------------------------------
<1> Любопытное определение термина предложено членами академии архитектуры и строительных наук: "Если термин "населенный пункт" в Законе используется в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" дополняется новым содержанием. Поселение - это не просто то "место, где живут люди", но "место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление". При этом в границы поселения могут быть включены несколько населенных пунктов". Цит. по: Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005. С. 39 - 40.
Термин "поселение" имеет очень широкое значение. В словаре русского языка С.И. Ожегова <1> слово "поселение" трактуется как "населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает". Под населенным пунктом Ожегов понимает "общее название мест с постоянными жителями", используемое, как правило, в официальных отношениях. Автор словаря считает, что понятие "поселение" шире, чем понятие "населенный пункт". В российскую правовую систему понятие "поселение" введено Конституцией РФ, где в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления (в соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях) <2>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 565.
<2> Базаркин Д., Лобачева Е. О землях населенных пунктов // ЭЖ-Юрист. 2007. N 1.
А.Н. Дементьев обращает внимание, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался термин "муниципальные образования". Термины "поселение" и "населенный пункт", используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов <1>. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" вводится существенно иное толкование этого основного термина - "поселение". Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализе положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" необходимо четко отграничивать употребление термина "поселение" в территориально-географическом (физическом) смысле от термина "поселение", используемого для установления статуса муниципального образования <2>.
--------------------------------
<1> Першин Е.В., Дементьев А.Н. Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ переходных положений новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2004. N 7(227).
<2> Дементьев А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. М., 2004. С. 10 - 12.
В Градостроительном и Земельном кодексах РФ термин "поселение" употребляется только для обозначения соответствующего вида муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ (в ред. от 10 июля 2012 года) "О наименовании географических объектов" регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежат следующие территории: города и другие поселения, районы, волости - иными словами, под поселением по-прежнему понимается географический объект.
Федеральная служба государственной статистики РФ в своей работе опирается на две параллельные системы общероссийской классификации - ОКАТО и ОКТМО. Объектами классификации в общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКАТО) являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты <1>. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований (ОКТМО) являются территории муниципальных образований: муниципальных районов; городских округов; внутригородских территорий городов федерального значения; городских поселений; сельских поселений <2>. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования <3>.
--------------------------------
<1> Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО). ОК 019-95. Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1995 года N 413 (в ред. от 18 декабря 2006 года).
<2> Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО). ОК 33-2005. Утвержден Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 года N 310-ст.
<3> По мнению некоторых исследователей, "территориальные органы Росстата пытаются представить документы об образовании (преобразовании) муниципальных образований взамен документов об административно-территориальных преобразованиях, справедливо предполагая наличие определенной корреляции понятий". Цит. по: Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в РФ. М., 2007. С. 41.
Большая терминологическая путаница наблюдается в субъектах РФ, которые не всегда оперативно вносят изменения в собственное законодательство. Например, в Читинской области действовал Закон о территориальном устройстве <1>, в статье 11 которого устанавливалось, что в целях эффективного осуществления местного самоуправления, совместного решения общих задач из поселений, связанных между собой тесными организационно-хозяйственными и административными отношениями (общие государственные органы и (или) органы местного самоуправления), могут создаваться следующие территориальные единицы: объединения поселений - сельские округа, поселковые округа, районы. Прокурор Читинской области обратился в суд, посчитав данные нормы несоответствующими Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Отказывая прокурору, суд подчеркнул, что данная правовая норма не решает каких-либо вопросов местного самоуправления, а лишь перечисляет виды территориальных единиц - объединений поселений, в связи с чем необоснованны ссылки прокурора на статьи 2 и 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", поскольку указанный Федеральный закон дает понятия "городское поселение" и "сельское поселение" как видов муниципальных образований, в то время как статья 11 Закона Читинской области, что следует из самого наименования и текста статьи, закрепляет виды территориальных единиц - объединений поселений. При этом из содержания статьи не следует, что в сельском либо поселковом округе будет создан общий, единый орган местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<1> Закон Читинской области от 30 января 1997 года N 71-ЗЧО (в ред. от 25 сентября 2002 года) "О территориальном устройстве Читинской области". Утратил силу в связи с принятием Закона Читинской области от 14 февраля 2007 года N 902-ЗЧО "Об административно-территориальном устройстве Читинской области".
<2> Определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 года по делу N 72-Г06-8 (Читинская область).
Другой пример. Прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании недействующим Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 августа 2006 года N 422 "Об утверждении изменения черты села Константиновка Высокогорского муниципального района и переводе земель из одной категории в другую", ссылаясь на то, что Кабинет Министров Республики Татарстан, принимая данное Постановление, превысил свои полномочия, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границы муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, изменение черты села Константиновка было принято без учета мнения населения, выраженного представительным органом Константиновского сельского поселения. Все судебные инстанции подтвердили законность оспариваемого Постановления. В судебных решениях, в частности, указывалось, что в силу пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса РФ черта поселения - это внешняя граница земель, используемых и предназначенных для застройки и развития поселения. Понятие поселения подпадает под определение "населенный пункт" - территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной границы (черты) и служащая постоянным местом проживания населения. Доводы о том, что при изменении черты населенного пункта необходимо было учитывать мнение населения, нельзя признать состоятельными, так как нормы пункта 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на которые ссылается прокурор, не могут применяться при регулировании вопросов об административно-территориальном устройстве <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 года по делу N 11-Г07-15 (Республика Татарстан).
В.И. Васильев обращает внимание на то, что путаница в понятиях административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных основ местного самоуправления приводила к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах РФ, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде РФ.
Следует отметить, что территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению вплоть до принятия Конституции 1993 года. Конституция РФ в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон N 154-ФЗ подтвердил ее отсутствие. Он "развел" территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство. Вместе с тем продолжала существовать неясность в содержании этих понятий и их соотношений. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении по "Удмуртскому делу". Суд предусмотрел возможность создания в субъектах РФ "административно-территориальных единиц, непосредственно входящих" в состав субъекта РФ, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Конституционного Суда РФ, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 202 - 203.
В Постановлении по "Тульскому делу" Конституционный Суд РФ отметил, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П.
Таким образом, границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Поэтому следует разводить понятия "территория административно-территориальной единицы (населенного пункта)" и "территория муниципального образования". Вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации находятся в их исключительном ведении <1> и могут решаться самостоятельно без согласования с кем бы то ни было <2>. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующей территории в порядке, предусмотренном федеральными законами. При этом следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения <3>.
--------------------------------
<1> Однако в литературе высказываются рекомендации об изменении этого порядка. "Изменение административно-территориального деления субъектов Федерации не должно ими осуществляться без согласования и/или учета мнения и проведения консультаций с федеральными институтами власти, так как при таких изменениях затрагиваются интересы федерального центра, требуются организационные, правовые и иные меры, а также финансово-бюджетные затраты. Данный вопрос требует урегулирования федеральным законодательством". Цит. по: Гречаная А.В., Дубинин А.В. Некоторые проблемы территориальной организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым статусом // Поддержка внедрения Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Информационный бюллетень. 2007. N 1 (май).
<2> Однако, несмотря на отсутствие такого требования, в некоторых субъектах РФ и при решении вопросов административно-территориального устройства заручаются мнением населения. Например, Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 августа 2004 года N 1311 "О преобразовании рабочих поселков Ленинск и Тургояк города Миасса Челябинской области" указанные выше поселки преобразованы в сельские населенные пункты поселки Ленинск и Тургояк. Предварительно по вопросу административно-территориального устройства в указанных рабочих поселках на основании решения Миасского городского Совета депутатов N 3 от 27 февраля 2004 года был проведен опрос граждан, согласно которому большинство граждан этих поселков выразили согласие на изменение статуса населенного пункта. (Определение Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 года по делу N 48-Г05-10 (Челябинская область)).
<3> Речь идет о Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П.
Такой же позиции придерживаются и суды. Так, в своем решении Конституционный Суд Республики Коми отмечает, что необходимо разграничить понятия "административно-территориальное устройство" и "административно-территориальная единица" и, соответственно, "муниципальное устройство" и "муниципальное образование". Первые два подразумевают лишь территориальную организацию Республики Коми, а муниципальное устройство связано с организацией местного самоуправления, и в его основе лежат экономические, финансовые, социальные и иные интересы населения соответствующей территории. Однако в связи с принятием Федерального закона N 131-ФЗ понятие "муниципальное образование" претерпело существенные изменения, которые не могут не повлечь изменения в административно-территориальном устройстве. Поэтому вопрос образования города районного значения в пределах границ района как вопрос административно-территориального устройства связан с вопросом об организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. Иное истолкование искажало бы смысл проводимой реформы местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 года по делу о проверке конституционности Закона Республики Коми от 4 июня 2004 года "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара" в связи с обращением совета муниципального образования "Город Сыктывкар" и жалобами граждан Э.А. Мезака и П.О. Марущака // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2004. N 12. Ст. 3671.
Административно-территориальная единица
(административная единица)
Ряд ученых указывает на то, что ключевым отличием муниципального образования от административно-территориальной единицы является наличие у него собственного территориального коллектива (местных жителей, местного сообщества) <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 88 - 89; Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 274; Белоусова Е.В. Муниципальное образование как разновидность публично-правового образования // Административное и муниципальное право. 2011. N 7. С. 5 - 12; Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 24 - 28.
А.Н. Чертков справедливо указывает на то, что функциональное назначение административно-территориального устройства субъектов Федерации состоит в организации деятельности органов государственной власти, а назначение территориальной организации местного самоуправления - организация местного самоуправления, осуществляемого непосредственно населением или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований <1>. Аналогичной точки зрения придерживается и Н.Л. Пешин, который отмечает, что административно-территориальная единица - это территория, на которой осуществляется государственное управление, решаются только вопросы государственного значения; муниципальное образование - это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. решаются преимущественно вопросы местного значения <2>.
--------------------------------
<1> Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. Брянск, 2012. С. 22.
<2> Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М.: Юрайт, 2011. С. 136.
В отдельных законах субъектов РФ содержится подобное определение <1>. Например, в статье 2 Свердловского областного закона от 20 мая 1997 года N 30-ОЗ (в ред. от 25 апреля 2012 года) "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области" определяется, что административно-территориальная единица - часть территории Свердловской области в установленных границах, имеющая собственное наименование, созданная для осуществления функций государственного управления. Населенный пункт - место постоянного, компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее жилые, административные и хозяйственные постройки.
--------------------------------
<1> См., напр.: Закон Чукотского автономного округа от 30 июня 1998 года N 33-ОЗ (в ред. от 9 июня 2012 года) "Об административно-территориальном устройстве Чукотского автономного округа".
Однако в большинстве законов субъектов РФ об административно-территориальном устройстве под административно-территориальной единицей понимается часть территории субъекта РФ в установленных границах, имеющая наименование и соответствующий статус <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Закон Республики Мордовия от 23 марта 1998 года N 7-З (в ред. от 25 мая 2012 года) "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия"; Закон Пермской области от 28 февраля 1996 года N 416-67 (в ред. от 28 августа 2012 года) "Об административно-территориальном устройстве Пермского края".
В Белгородской области используется два разных понятия - административно-территориальные единицы Белгородской области и административно-территориальные единицы муниципального образования <1>. Административно-территориальные единицы Белгородской области - части территории Белгородской области, в пределах которых могут быть созданы территориальные органы исполнительных органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области, а также посредством указания на границы которых осуществляются функции федеральных органов государственной власти, в том числе определяется юрисдикция районных судов, осуществляется кадастровое деление территории Российской Федерации, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения юридических лиц. Административно-территориальные единицы муниципального образования - части территории муниципального образования, в пределах которых могут функционировать территориальные органы администрации соответствующего муниципального образования в соответствии со структурой администрации соответствующего муниципального образования.
--------------------------------
<1> Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 года N 248 (в ред. от 18 декабря 2009 года) "Об административно-территориальном устройстве Белгородской области".
Как уже говорилось ранее, территория муниципального образования может совпадать, а может и не совпадать с административно-территориальной единицей. Например, столица Свердловской области - Екатеринбург - является самостоятельным муниципальным образованием, имеющим статус городского округа. В состав территории муниципального образования "Город Екатеринбург" входят следующие населенные пункты: город Екатеринбург, поселок Шабровский, поселок Березит, поселок Глубокое, поселок Гора Хрустальная, поселок Зеленый Бор, поселок Исток, поселок Козловский, поселок Лиственный, поселок Медный, поселок Мичуринский, поселок Московский, поселок Мостовка, поселок Палкинский Торфяник, поселок Перегон, поселок Полеводство, поселок Приисковый, поселок Садовый, поселок Светлая Речка, поселок Северка, поселок Семь Ключей, поселок Совхозный, поселок Сысерть, поселок Хутор, поселок Чусовское Озеро, поселок Широкая Речка, поселок Шувакиш, поселок Ягодный, село Верхнемакарово, село Горный Щит <1>. Иными словами, территория административно-территориальной единицы и территория муниципального образования не совпадают.
--------------------------------
<1> Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (в ред. от 10 апреля 2010 года) "О принятии Устава муниципального образования "Город Екатеринбург".
Столица другого субъекта РФ - Новосибирской области - Новосибирск также является самостоятельным муниципальным образованием, имеющим статус городского округа. В состав территории городского округа города Новосибирска входит только населенный пункт город Новосибирск <1>. Иными словами, территория административно-территориальной единицы и территория муниципального образования совпадают.
--------------------------------
<1> Устав города Новосибирска, принятый решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616 (в ред. от 27 июня 2012 года).
Населенный пункт - часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы и служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей. Причем отдельно расположенные жилые дома постоянного проживания граждан на железнодорожных перегонах, разъездах, в лесничествах и иных местах проживания граждан не относятся к населенным пунктам и подлежат приписке к ближайшему населенному пункту.
Граница населенного пункта не должна пересекать границы административно-территориальных единиц, административных территорий, границы иных населенных пунктов, а также границы муниципальных образований.
Все населенные пункты подразделяются на городские населенные пункты и сельские населенные пункты.
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" к городским населенным пунктам были отнесены города республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки, к сельским - все остальные населенные пункты. Поскольку большинство существующих населенных пунктов создавалось еще в советское время, то их статус формировался с учетом данного документа <1>.
--------------------------------
<1> В названном документе были сформулированы достаточно четкие критерии отнесения территории к конкретному виду населенного пункта. К категории городов республиканского, краевого и областного подчинения относились населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тысяч человек. К категории городов окружного подчинения относились населенные пункты, являющиеся в автономном округе промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 15 тысяч человек. К категории городов районного подчинения относились населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов.