Shugrina_E_S_Sootnoshenie_ponyatiy___Gorodskoe_upravlenie_2013__1
.docxК категории рабочих поселков относились населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения.
К категории курортных поселков относились населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50 процентов постоянного населения.
К категории дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них.
Поэтому в субъектах РФ учитывают данный подход при разработке и принятии собственных законов <1>. Например, в соответствии с Законом Московской области от 17 января 2001 года N 12/2001-ОЗ (в ред. от 17 июля 2012 года) "Об административно-территориальном устройстве Московской области" к городским населенным пунктам относятся следующие категории населенных пунктов: город областного подчинения; город районного подчинения; поселок городского типа (рабочий поселок или дачный поселок). К сельским населенным пунктам относятся следующие категории населенных пунктов: село; поселок; деревня; хутор; слободка; местечко.
--------------------------------
<1> См., напр.: Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 года N 109 "Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края".
Четкое определение и уяснение того, что такое административно-территориальная единица, важно для следующего: допустима подмена одной процедуры другой, смешение муниципально-территориальной организации и административно-территориального устройства.
Эта позиция была сформулирована в Определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 года N 406-О-П. Вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Это, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 10 июля 2003 г. N 289-О, предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.
Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае, оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.
В вышеназванном решении впервые была выражена правовая позиция о недопустимости внесения изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований <1>.
--------------------------------
<1> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
Однако на практике такие примеры имеются. Например, Законом Красноярского края от 19 ноября 2004 года N 12-2549 "Об отнесении поселка Овсянка к категории сельских населенных пунктов" рабочий поселок Овсянка, входящий в состав территории муниципального образования город Дивногорск, был отнесен к категории сельских населенных пунктов и стал селом Овсянка. Это позволило включить новоявленное село в состав городского округа Дивногорск <1>. Следует напомнить, что в состав городского округа может входить один городской населенный пункт: либо город, либо поселок.
--------------------------------
<1> Закон Красноярского края от 28.01.2005 N 13-2928 (в ред. от 26.03.2009) "Об установлении границ муниципального образования город Дивногорск и наделении его статусом городского округа".
Как уже говорилось, все населенные пункты в Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные). Можно выделить различные основания классификации городских и сельских населенных пунктов.
В зависимости от численности населения. Ранее в соответствии со статьей 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации в зависимости от численности населения городские и сельские поселения подразделялись на крупные, средние и иные населенные пункты <1>. С принятием в 2004 году нового Градостроительного кодекса РФ от этого подхода отказались, однако в отдельных случаях в законодательстве субъектов РФ до сих пор используются эти термины, причем понимают под ними совершенно разные по численности населенные пункты. Например, в Мурманской области под крупным городом понимается город с населением свыше 30 тыс. чел. <2>. В Калининградской области к крупным городам отнесены Калининград (424,6 тыс. чел.), Советск (43,2 тыс. чел.), Черняховск (41,7 тыс. чел.), Балтийск (33,2 тыс. чел.), Гусев (28,1 тыс. чел.) <3>. Такое разнообразие связано с тем, что вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в их исключительном ведении. Органы государственной власти субъектов РФ принимают решение исходя из собственных особенностей.
--------------------------------
<1> Выделялись: сверхкрупные города - свыше 3 миллионов человек; крупнейшие города - от 1 миллиона до 3 миллионов человек; крупные города - от 250 тысяч до 1 миллиона человек; большие города - от 100 тысяч до 250 тысяч человек; средние города - от 50 тысяч до 100 тысяч человек; малые города и поселки - до 50 тысяч человек; крупные сельские поселения - свыше 5 тысяч человек; большие сельские поселения - от 1 тысячи до 5 тысяч человек; средние сельские поселения - от 200 человек до 1 тысячи человек; малые сельские поселения - менее 200 человек. Более подробно см.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ (в ред. от 10 января 2003 г.).
<2> Постановление Правительства Мурманской области от 22 февраля 2008 года N 74-ПП/3 "О концепции по оптимизации управления отходами потребления в Мурманской области".
<3> Закон Калининградской области от 28 декабря 2006 года N 115 "Об утверждении Программы социально-экономического развития Калининградской области на 2007 - 2016 годы".
В статье 11 Федерального закона N 131-ФЗ введены термины "территория с низкой плотностью населения" и "территория с высокой плотностью населения". К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой или низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В настоящее время эти перечни утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р.
В зависимости от наличия или отсутствия внутреннего деления городских поселений выделяются города с наличием внутреннего деления (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах. Например, в Новосибирской области город Новосибирск делится на 10 районов в городе. А города Бердск или Обь (Новосибирская область) не имеют районного деления. Анализ уставов городов позволяет сделать вывод, что в районах в городах, как правило, создаются только исполнительные органы местного самоуправления - администрации, которые являются структурными подразделениями городских исполнительных органов местного самоуправления.
В зависимости от взаимоотношений с вышестоящим территориальным уровнем выделяют города федерального значения, которые являются субъектами РФ (Москва и Санкт-Петербург), города республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Барабинск Новосибирской области). Города регионального значения (республиканского, краевого, областного значения), как правило, имеют деление на районы в городе.
В зависимости от функциональной направленности можно выделять курортные города (например, Ессентуки, Пятигорск), города - научные центры или наукограды (например, Обнинск Калужской области), города-здравницы и т.п. Большой спецификой обладает, например, город Сочи - не только как курортный город, но и как центр проведения зимней Олимпиады <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 30.10.2007 N 238-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.