2.2 Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководство органами исполнительной власти

Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью органов исполнительной власти. Это закономерно, так как исполнительные органы государственной власти являются важнейшим каналом практической реализации программных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах и воплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.

Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в части первой настоящей статьи. Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти.

В юридической литературе отмеченные особенности руководства называются дуализмом исполнительной власти, двойным подчинением исполнительных органов.

При этом Л.А. Окуньков, неоднократно подчеркивает, что осуществление всей исполнительной власти возложено на Правительство, а не на Президента (ст. 110 Конституции РФ): «Ни в Конституции РФ, ни в упомянутом Законе мы не найдем прямых или косвенных указаний на то, что Президент России возглавляет единую систему исполнительной власти».

Позднее, в другой публикации Л.А. Окуньков критически высказывается по поводу непосредственного руководства Президента РФ силовыми министерствами и ведомствами: «Во-первых, на конституционном уровне фактически созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они ни находились (де-юре и де-факто), всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий. Нельзя забывать и о роли Администрации Президента, Совета Безопасности и других органов.

Во-вторых, весьма спорной представляется практика искусственного «вычленения» из прямого ведения Правительства многих федеральных министерств и ведомств. В конечном счете это может привести к ослаблению коллегиального начала в работе Правительства и к бесконтрольности «силовых ведомств». Кому-то подобный вывод покажется гипотетическим. Но именно в этой кажущейся «нереальности» и таится серьезная угроза демократии. Прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на институты гражданского общества. Заметим, что Правительство не вправе осуществлять административное руководство МВД, ФСБ и другими подобными ведомствами, а его полномочия по координации достаточно неопределенны. В то же время у Президента при столь широком объеме функций и полномочий не всегда достаточно времени постоянно и лично осуществлять руководство каждым из этих ведомств, а равно нет специализированного госоргана, который мог бы обеспечить надлежащий контроль за их деятельностью.

Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того».

Ряд специалистов конституционного права имеют противоположную точку зрения. К примеру, В.Н. Суворов в своем научном исследовании приходит к выводу, что «Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им».

Нет единого мнения по данному вопросу и у административистов. Классики административного права в большинстве случаев считают также, что Президент РФ не является главой исполнительной власти. Однако в сфере организации (т.е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации (т.е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий) Президент РФ играет весьма значительную роль.

Высказываются и иные точки зрения. Так, И.Ш. Килясханов отводит несколько неопределенное место правовому статусу Президента Российской Федерации и утверждает, что «он в большей мере тяготеет к исполнительной «ветви» власти». По мнению Ю.Н. Старилова, Президент Российской Федерации фактически занимает арбитражное положение по отношению к законодательной и исполнительной властям, являясь гарантом Конституции.

Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейших полномочий , которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти:

– определяет основные направления внутренней и внешней политики РФ;

– является гарантом прав и свобод человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;

– принимает непосредственное участие в формировании Правительства РФ (предлагает для одобрения Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ, причем Президент РФ может назначить на эту должность и свою кандидатуру; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ);

– обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;

– может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии;

– может вводить повсеместно или в отдельных местностях России чрезвычайное положение;

– издает указы и распоряжения, которые относятся к системе актов, обязательные для исполнения на всей территории РФ;

– вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;

– имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

– вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения данного вопроса соответствующим судом);

– вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;

– формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;

– назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;

– назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;

– по представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения;

– имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Можно назвать и иные полномочия Президента Российской Федерации как субъекта исполнительной власти. В частности, высшие должностные лица субъектов РФ – краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – подчиняются Президенту РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Пожалуй, наиболее значимым аргументом в пользу признания Президента Российской Федерации фактическим главой исполнительной власти являются нормы упомянутой ранее ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ (ред. от 01.06.2005) «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с ними Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти, а Правительство РФ координирует деятельность этих федеральных органов исполнительной власти.

Президент РФ, соответственно, находится и во главе органов государственного управления, а следовательно, и во главе исполнительной власти, федеральных органов исполнительной власти.

Следует иметь в виду, что Президент Российской Федерации обладает также полномочиями, которые не обусловлены осуществлением управленческой деятельности. Среди них:

– по формированию судебной власти;

– по назначению выборов в Государственную Думу и роспуску Государственной Думы;

– по подписанию и обнародованию федеральных законов.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.