Водный кодекс российской федерации

Принят

Государственной Думой

12 апреля 2006 года

Одобрен

Советом Федерации

26 мая 2006 года

(в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ)

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

Комментарий к статье 1

Новый Водный кодекс РФ 2006 г., как и Водный кодекс РФ 1995 г., начинается с определения основных понятий водного законодательства <1>. Это облегчает понимание терминологии и законоположений Кодекса, в отличие от некоторых российских законов (например, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <2>), не имеющих специальных статей по основным понятиям.

--------------------------------

<1> Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 1997; Крассов О.И. Природные ресурсы России: Комментарий законодательства. М.: Дело, 2002; Экологическое право / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2006.

<2> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Многие понятия водного законодательства заимствованы из естественных наук (прежде всего гидрологии): водный объект, речной бассейн, водный режим, водные ресурсы. Задача законодателя в этом случае состоит в том, чтобы придать данным терминам правовое значение. Например, понятия "речной бассейн" и "водохозяйственные участки" связаны с бассейновыми подходами в управлении водным хозяйством, делением на бассейновые округа (ст. 28), а также с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории России (ст. 32). К числу трудных для определения понятий принадлежит термин "водный объект". В ВК РФ 2006 г. дано представление о водном объекте как о постоянном или временном скоплении вод, имеющем характерные формы и признаки водного режима. В свою очередь, водный режим рассматривается как изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Для водотоков, водоемов, ледников и снежников присущи различные формы водных режимов и даже агрегатных состояний. Упомянутое скопление вод может быть как в формах рельефа, так и в недрах.

Приведенное положение позволяет уверенно отличать водные объекты от плавательного бассейна или от сезонного снежного покрова. Однако есть природные образования, не достигшие всех признаков водных объектов, но заслуживающие внимания как для освоения, так и для предотвращения вредного воздействия. В частности, трудно назвать полноценными водными объектами так называемые "дышащие" озера. Суть этого явления заключается в неожиданном и быстром (иногда в одну ночь) появлении и исчезновении вод во впадинах рельефа. "Дышащие" озера наблюдаются в различных российских регионах от Новгородской области до Дагестана. Объясняются эти явления карстовыми процессами и связью с подземными водами <3>.

--------------------------------

<3> Вода России. 1999. N 12. С. 8.

Водный фонд Российской Федерации представляет собой совокупность водных объектов в пределах российской территории. Судя по легальному определению, в водный фонд входят не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Это означает, что положения ВК РФ по вопросам водопользования распространяются и на подземные воды. Однако согласно статьям 5, 8, 9 ВК РФ формы собственности на подземные водные объекты, их границы, основания и порядок приобретения права пользования ими определяются законодательством о недрах. Следовательно, отношения по использованию водного фонда регламентируются не только водным законодательством, но и законодательства о недрах. В свою очередь, различия поверхностных и подземных водных объектов обусловливают ведение по водному фонду как водного реестра, так и учета подземных вод, предусмотренного законодательством о недрах.

Согласно статье 102 ЗК РФ земли поверхностных водных объектов, гидротехнических и иных водохозяйственных сооружений, расположенных на водных объектах, образуют категорию земель водного фонда. Данная категория земель существует в нашей стране с конца 60-х годов XX в. и до сих пор находится в государственной собственности <4>.

--------------------------------

<4> Шейнин Л.Б. Земельное право России: Учеб. пособ. М.: Эксмо, 2007. С. 102 - 108; Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Он же. Эволюция понятия земель водного фонда по законодательству СССР и Российской Федерации: Сб. докладов научно-практической конференции "Проблемы применения нового Земельного кодекса России". М.: Наука и кооперативное образование, 2002.

Следующий ключевой термин - "охрана водных объектов". В расширительной трактовке охрану водных объектов следует определять как деятельность, направленную на защиту водной среды от вредного воздействия, на сохранение и восстановление водных объектов. Охрана водных объектов предусмотрена положениями водного, природоохранного и санитарного законодательства, призванными упреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия.

В свою очередь, в самом водном законодательстве предусмотрены положения по защите водных объектов от загрязнения, засорения, истощения, нормированию допустимого воздействия на водные объекты, охране водосборных площадей. Водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми. Предусмотрен правовой режим водоохранных зон, ограничивающий застройку и иную хозяйственную деятельность на территории, примыкающей к акваториям поверхностных водных объектов. Кроме того, предусматриваются зоны и округа санитарной охраны, зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.

Негативное воздействие вод отличается большим разнообразием, а опасность происходит от различных видов водных объектов. При этом негативное воздействие на близлежащую территорию может оказать даже заброшенный пруд с обветшавшей малой плотиной, которая может прорваться из-за резкого повышения воды, например из-за обильных осадков. В комментируемой статье к негативным воздействиям отнесены затопление, подтопление, заболачивание, разрушение (абразия) берегов. Однако этот перечень не является закрытым. Его можно продолжить, назвав еще сходы ледников, которые влекут и человеческие жертвы (вспомним Кармадонскую трагедию в сентябре 2002 г., приведшую к многочисленным жертвам).

Негативное воздействие вод может происходить в рамках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также носить постепенный, "ползучий" характер (заболачивание, подтопление и т.д.). Негативное воздействие вод имеет не только прямые (гибель населения и имущества), но и косвенные последствия. Так, при попадании в зону наводнения промышленных предприятий, объектов городского хозяйства может произойти химическое загрязнение территории с последующим отравлением и самого вышедшего из берегов водного объекта.

В этой ситуации важными полномочиями обладает МЧС России. Его деятельность регламентируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <5>. В последнее время проблема вредного воздействия вод широко освещается в юридической литературе <6>.

--------------------------------

<5> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

<6> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М.: Ось, 1998; Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. М.: Былины, 2003; Тимофеев Л.А. Правовые основы предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Саратов: Изд-во ФГУ ВПО "Саратовская ГАУ", 2004.

Частично понятийный аппарат ВК РФ совпадает с аналогичным аппаратом ВК РФ 1995 г. Например, понятия "акватория", "сточные и дренажные воды" даны в обоих Кодексах одинаково. Есть и некоторая замена понятий: вместо "водохозяйственной деятельности" в ВК РФ 1995 г. - "водное хозяйство" в ВК РФ 2006 г. Водное хозяйство понимается как деятельность по изучению, использованию и охране водных объектов, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод. При этом предотвращение и ликвидация негативного воздействия вод ранее в термин "водохозяйственная деятельность" ВК РФ 1995 г. не входили. Таким образом, понятие деятельности в водном хозяйстве расширяется за счет включения в его содержание новых важных составляющих. В статьях ВК РФ 2006 г. эти положения получают отражение в содержании прав и обязанностей участников водных отношений (ст. ст. 35, 39, 55 ВК РФ).

Многие изменения в составе понятий и их определений по сравнению с ВК РФ 1995 г. достаточно рельефны. Как известно, в настоящее время происходит реформа в области природопользования. Применительно к водному хозяйству она выражается в отмене лицензирования водопользования, а также в большем учете частных интересов в области водопользования. В результате из статьи исключены следующие понятия: "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия" <7>.

--------------------------------

<7> Бобылев А.И. Новеллы Водного кодекса Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2006. N 10. С. 4 - 12.

Определенные в комментируемой статье понятия отражают концептуальные положения водного права, его принципы и подходы. В то же время было бы неверно считать, что в названной статье присутствуют все легальные понятия и их определения. Имеются также и термины, характеризующиеся прямо по тексту Кодекса: "договор водопользования", "решение о предоставлении водного объекта в пользование", "передача права пользования водным объектом". Наличие в ВК РФ определений названных понятий позволит раскрыть практически важный аспект водного права - договорные отношения в области водопользования.

В завершение следует отметить, что терминологический аппарат как ВК РФ 1995 г., так и ВК РФ 2006 г. неоднократно критиковался специалистами водного и рыбного хозяйства. С точки зрения последних, терминология используется не всегда профессионально <8>.

--------------------------------

<8> Дубинина В.Г. О проекте новой редакции Водного кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы сохранения и восстановления биоресурсов морей и внутренних водоемов России: Сб. докладов пленарного заседания научного консультативного совета ФГУ "Межведомственная ихтиологическая комиссия" по комплексному использованию водных ресурсов и охране водных экосистем. 21 - 23 сентября 2005 г. Мурманск: ПИНРО, 2006. С. 64 - 69.

Принятие нового Водного кодекса РФ привело к изменениям в "соседних" отраслях законодательства, прежде всего в земельном законодательстве. Эти изменения затронули и нормы-дефиниции, что можно проследить на примере легального определения уже упомянутой нами категории земель водного фонда.

В первоначальной редакции статьи 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. (далее - ЗК РФ) дается следующее определение земель водного фонда: "К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов".

Как видно из этого определения, в ЗК РФ предусмотрено вхождение водоохранных зон и зон охраны водозаборов в состав земель водного фонда.

В связи с принятием нового ВК РФ 2006 г. редакция статьи 102 ЗК РФ 2001 г. была обновлена. В настоящее время к землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

В соответствии с изменениями, внесенными в статью 102 ЗК РФ, на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.

В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется Земельным кодексом РФ и водным законодательством.

Таким образом, водоохранные зоны официально "выпали" из категории земель водного фонда. Тем не менее это не означает, что категорически запрещено включать их в состав земель водного фонда. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли поселений, земли особо охраняемых природных территорий). Однако за этим просто скрывается более свободное обращение природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон. С одной стороны, это помогает заинтересованному инвестору, а с другой - способствует усилению антропогенной нагрузки.

К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда по сравнению с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Целевое назначение данной категории будет означать существенные ограничения для хозяйственного использования. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют еще одну причину - отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще неосвоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.

С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно статье 27 ЗК РФ "Ограничение оборотоспособности земельных участков" это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно указанной статье к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или участки, занятые ГТС.

Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу РФ не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно согласно статье 10 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили <9>. При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за непокрытые водой земли, т.е. не только за берег, но и за дно. Теперь со вступлением в силу главы 31 "Земельный налог" части второй Налогового кодекса РФ землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов, которые, как было указано ранее, могут относиться к категории земель водного фонда.

--------------------------------

<9> Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.

Статья 2. Водное законодательство

Комментарий к статье 2

Устанавливается определенная иерархия водного законодательства: Водный кодекс РФ, иные федеральные законы, законы субъектов Федерации.

Необходимо раскрыть структуру главного акта водного законодательства - нового ВК РФ.

Первая глава Кодекса "Общие положения" содержит общую характеристику водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и определен круг участников водных отношений.

В главе второй "Право собственности и иные права на водные объекты" закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Федерации, муниципальному образованию, физическому, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

Глава третья посвящена договору водопользования и решению о предоставлении водного объекта в пользование. В ней регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе четвертой "Управление в области использования и охраны водных объектов" определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные функции управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов и т.д.). Важным новшеством ВК РФ является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частных лиц. При этом органы власти субъектов Федерации заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.

В главе пятой "Водопользование" устанавливаются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом в отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства, ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства водных объектов, имеющих важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.

В главе шестой "Охрана водных объектов" наряду с общими положениями об охране водных объектов предусматриваются требования по особым видам водных объектов (болота, ледники и снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т.д.). В Кодексе весьма подробно определен правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось лишь на уровне подзаконных нормативных правовых актов. При этом жесткие требования федерального Правительства смягчались требованиями субъектов Федерации.

Наконец, в седьмой главе "Ответственность за нарушение водного законодательства" предусматриваются уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством РФ.

Действие статьи 2 нацелено на соблюдение приоритета Водного кодекса - "ядра" водного законодательства. В свое время на основании ВК РФ 1995 г. были приняты Федеральные законы от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <10>, от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <11>, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <12>. В настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону о введении в действие Водного кодекса Российской Федерации 2006 г. предусматриваются изменения в Законе об охране озера Байкал.

--------------------------------

<10> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

<11> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

<12> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

Согласно комментируемой статье водное законодательство понимается лишь как законы Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, определение российского водного законодательства дано не в расширительном, а в узком, строгом смысле слова. В свою очередь, при всей своей важности указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований в понятие "водное законодательство" не входят. Необходимость разграничения законов и иных нормативных правовых актов объясняется принципиальными различиями в их юридической силе. Закон имеет высшую юридическую силу, а иные нормативные правовые акты издаются во исполнение законов и поэтому являются подзаконными. Это нельзя понимать как категоричное отрицание роли органов исполнительной власти в правовом регулировании водных отношений. Ведь и в ряде стран с развитой рыночной экономикой (Япония) законы конкретизируются и "подкрепляются" постановлениями правительства, ведомственными инструкциями и приказами.

Дело несколько в ином: правительственное и ведомственное регулирование не должно заслонять и вытеснять регулирование отношений посредством закона и допускать выгодные для недобросовестного чиновника трактовки закона.

С принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу, наконец, утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух или даже трех десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять в связи с новым Кодексом. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам. Так, постановления Правительства РФ разрабатываются уполномоченным на то Министерством природных ресурсов РФ (далее - МПР России) по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления водным фондом и его охраны, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование и платности водопользования, реализация бассейновых принципов управления, утверждение целевых показателей качества воды, контрольно-надзорная деятельность <13>.

--------------------------------

<13> Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 189(903) от 1 ноября 2006 г. С. 20, 21.

Таким образом, отдельный блок составляют подзаконные акты о предоставлении водных объектов в пользование и о регулировании платы за пользование ими. В частности, принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <14>.

--------------------------------

<14> Российская газета. 2006. N 286.

В связи с передачей полномочий на региональный уровень приняты Постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" <15>, от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых предана органам государственной власти субъектов Российской Федерации" <16>.

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4707.

<16> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4710.

В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таковы, например, Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения" <17>, от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <18>.

--------------------------------

<17> Российская газета. 2006. N 269.

<18> Российская газета. 2006. N 297.

Существующее водное законодательство субъектов Федерации было разработано в 90-е годы, как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17 <19>, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. В ряде краев и областей действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства.

--------------------------------

<19> Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып. VI.

Иногда принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон" <20>, устанавливающий правовой режим Эльтонской природной территории (по аналогии с Байкальской природной территорией), предусматривающий экологическую паспортизацию хозяйственных объектов, а также ликвидацию и перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов. Согласно статье 3 указанного Закона предусматривается функциональное разделение Эльтонской природной территории на природоохранную, рекреационную, лечебно-оздоровительную, агрохозяйственную зоны, а также зону обслуживания посетителей и зону регулируемого туризма. Помимо актов по отдельным аспектам водного хозяйства принимаются и специальные областные законы, посвященные полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. N 1415-ОЗ "О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр между органами государственной власти области").

--------------------------------

<20> Волгоградская правда. 2000. N 49.

На уровне субъектов принимаются и подзаконные акты (по договорным отношениям, очистке русел, нейтрализации стоков, по благоустройству и оздоровлению близлежащей городской территории) <21>. Принимаются акты по водоохранным и санитарным зонам, а также зонам отдыха. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Москвы от 19 октября 1999 г. N 958 (в ред. от 29 июля 2003 г.) "Об утверждении Временного положения о водоохранных зонах водных объектов, расположенных на территории г. Москвы, и их прибрежных защитных полосах и Программы градостроительных работ по установлению границ водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос".

--------------------------------

<21> Майорова Е.И. Экология и экологическое законодательство Москвы: Учеб. пособие. М.: МГУЛ, 2006. С. 104, 115.

Подобные акты принимались и в других регионах (например, Постановление правительства Вологодской области от 17 мая 2006 г. N 472 "О водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах"). Согласно этому акту водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы определяются для рек, озер, водохранилищ, других водоемов и водотоков названной области.

В других федеративных государствах (ФРГ, США, Австралия, Канада) водные отношения также в значительной мере регулируются на уровне субъектов федерации (соответственно в землях, штатах, провинциях).

В зависимости от природно-климатических условий и времени освоения территорий в разных штатах США существуют разные порядки водопользования. В ряде засушливых и сравнительно поздно освоенных штатах действует правило старшинства водопользования (первый по времени - первый по праву). В "старых" восточных штатах США применяют так называемые принципы берегового права, заключающиеся в исключительном праве на водопользование прибрежных земельных собственников. В США имеет место разрешительный порядок природопользования <22>.

--------------------------------

<22> Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М.: Юридическая литература, 1993. С. 8, 53, 117, 170, 175; Сиваков Д.О. Правовая охрана вод: американский опыт // Вестник Московского государственного университета леса (Лесной вестник). 2006. N 3(45). С. 88 - 91; Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: БЕК, 1997. С. 180 - 183.

В ФРГ конкретные законы по правовому режиму земель, вод, недр, флоры и фауны, природных ландшафтов и охраняемых территорий издаются и применяется федеральными землями. Традиции регионального водного законодательства восходят к XIX в., когда земли были княжествами.

В Австралии действуют законодательные акты как федерации, так и отдельных штатов, служащие защите от различных видов загрязнения окружающей среды. Таковым, например, является принятый в штате Южная Австралия в 1987 г. Закон об охране вод от загрязнения нефтью и иными вредными веществами.

Водное право и водное законодательство не стоят на месте с отменой советских нормативно-правовых актов. В частности, согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <23> вместо системы ГОСТов будут приниматься технические регламенты. В области водного хозяйства долгое время разрабатывался проект Федерального закона "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".

--------------------------------

<23> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.

Российское водное законодательство тесно взаимосвязано с источниками международного права, прежде всего с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., участницей которой является Россия. Важным достоинством этого фундаментального международного договора является достаточно подробное определение правовых режимов внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В сущности, названная Конвенция - ключевой акт международного морского права.

На межгосударственном уровне действует так называемое международное речное право - совокупность правовых норм, определяющих статус водоемов и водотоков, находящихся на территории двух и более государств. Сферой его действия охвачены отношения по изучению, использованию и охране больших и малых, естественных и искусственных водных объектов либо целых водных систем (бассейнов рек и т.д.) <24>. Основным актом международного речного права является ратифицированная Россией Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде и т.п.). Кроме того, Россия исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране международных водотоков и водоемов.

--------------------------------

<24> Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право. М.: Международные отношения, 1993. С. 7 - 12.

Озабоченность международного сообщества относительно болот и других природных объектов, не выдерживающих бесцеремонного "хозяйственного освоения", побудила заключить Конвенцию от 2 февраля 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитаний водоплавающих птиц. По месту заключения в одном из иранских городов Конвенция получила название Рамсарской, а дата - 2 февраля - стала Международным днем водно-болотных угодий.

В круг водно-болотных угодий входят не только болота и заболоченные территории, но и мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны) <25>. Россия, как и иные государства СНГ, является участником Рамсарской конвенции.

--------------------------------

<25> См.: Вода России. Информационное издание Минприроды России. 1999. N 2. С. 2.

Некоторые специалисты выдвигают новый термин: "международное водное право". Данный термин гораздо шире, чем "международное речное право". Дело в том, что отношения в области водного хозяйства даже на международном уровне регулируются с применением как публично-правовых, так и частноправовых норм. В ходе общеевропейского и международного осознания водных проблем возникли условия для консолидации комплексного правового массива, призванного регламентировать отношения в области водного хозяйства. Его можно именовать международным водным правом, но есть основания применять термин "международное речное право" в широком смысле слова <26>.

--------------------------------

<26> Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие международного водного права // Экологическое право. 2005. N 6. С. 33 - 39; Сиваков Д.О. О проблемах развития международного речного права // Законодательство и экономика. 2003. N 12. С. 75 - 77.

И международные договоры, и водное законодательство, и подзаконные акты являются источниками водного права. Водное право - система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов. Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение, и т.д.) как естественных (реки, озера моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды). Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, обычаях.

Водное право имеет свой метод регулирования, состоящий из специфических способов, средств и приемов воздействия на общественные отношения. Оно регулирует общественные отношения путем как властных предписаний, так и предоставления субъектам этих отношений самостоятельности и равноправия. Первый способ применяется при административном акте предоставления водоема в пользование (либо изъятия такового из пользования), второй - при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.

Статья 3. Основные принципы водного законодательства

Комментарий к статье 3

Через десятилетие после принятия Водного кодекса РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, необходимым для судебных органов и других правоприменителей. Таким образом, комментируемая статья - новелла Водного кодекса РФ 2006 г.

Некоторые исследователи высказали сомнения в необходимости выработки принципов той или иной отрасли законодательства. Формулировки этих принципов могут быть неопределенно-растяжимыми и слабо действовать как правовые нормы. Во многом с этой позицией можно согласиться. Однако вряд ли можно считать лишним, например, принцип приоритета водопользования в целях питьевого водоснабжения. Как представляется, данный принцип может быть руководством к действию как для участников водных отношений, так и для судебных инстанций, решающих спор.

Само установление принципов водного законодательства предопределяет характерные черты водных отношений (см. комментарий к ст. 4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения (принципы):

- обязательность соблюдения участниками водных отношений целевого и в то же время комплексного использования водного фонда;

- приоритет использования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- бассейновый подход к регулированию водных отношений;

- гласность водопользования;

- платность водопользования;

- стимулирование охраны водных объектов.

Принципы водного законодательства тесно взаимосвязаны. Так, приоритет охраны водного объекта в процессе его использования выражается в преимущественности сохранения особо охраняемых водных объектов. В свою очередь, платность пользования водными объектами проявляется при стимулировании охраны водных объектов, а целевое использование водных объектов связана с его комплексностью.

Названные в комментируемой статье принципы направлены на обеспечение экологических приоритетов и учет интересов всех участников водных отношений. Однако, как отмечают критики, при всей своей обоснованности принципы не всегда имеют полное и последовательное развитие в названной статье ВК РФ.

В соответствии со статьей 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам Водного кодекса РФ. Оно прямо связано с первым обозначенным в Кодексе принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

Следовательно, водные объекты в частности и водный фонд в целом - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным водным законодательством.

Из первого принципа логически выходит второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе Кодекса. Данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов перед их использованием проявляется в таком частном случае, как приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К особо охраняемым водным объектам относятся водные объекты разных видов и разновидностей: участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек.

Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение. При этом требования по особо охраняемым водным объектам международного значения должны соответствовать положениям Конвенции 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитаний водоплавающих птиц.

Целевое использование водного объекта во многом совпадает с основными началами земельного законодательства. Однако в отличие от земельного водный фонд не делится на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (например, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексный характер и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.

Вместе с тем целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должны быть отражены в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил отражение в ряде глав ВК РФ, в частности в главе 5, регулирующей водопользование. Согласно комментируемой статье приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Предоставление же водных объектов в пользование физическим и юридическим лицам для других целей допускается лишь при наличии достаточных водных ресурсов. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, некоторые специалисты выдвинули весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".

Не менее важен принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами, а значит, и равных возможностей для реализации этих прав. Как представляется, данное положение направлено против недобросовестности чиновников и прибрежных земельных собственников, ущемляющих интересы других водопользователей. Согласно статье 14 Федерального закона от 3 июня 2006 г. "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы. С названным принципом связано еще одно положение - равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако его следует толковать с учетом "единства судьбы" этих небольших водоемов с земельными участками, на которых они находятся.

В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу (кроме информации, составляющей государственную тайну).

Контроль общественности над водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений в области использования и охраны вод, а органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности, в свою очередь, обязаны обеспечить возможность такого участия.

Согласно статье 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления <27>. В частности, такое участие может быть предусмотрено и в рамках бассейнового управления.

--------------------------------

<27> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Учитывает специфику водного фонда и давно апробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). В Водном кодексе РФ 1995 г. бассейновый подход проявлялся в так называемых бассейновых соглашениях, которые прямо в новом Кодексе не названы.

Достоинство названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов вне зависимости от границ субъектов Федерации. К 2003 г. было подписано около двух десятков бассейновых соглашений: по Амуру, Колыме, Байкалу, Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печере, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Однако пока не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте, по причине непроработанности для каждого бассейна технических и экономических механизмов. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений.

В некоторых ведущих государствах функционируют свои, более развитые, аналоги бассейновых советов. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается в специальных бассейновых соглашениях. Например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х годов XX в. между федеральными органами и провинциями подписано около сотни соглашений по охране вод. Успешный опыт деятельности бассейновых по своей компетенции советов (межведомственных и межтерриториальных организаций) накоплен во многих странах мира. В ряде зарубежных государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, обладают соответствующими финансовыми и административными полномочиями. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности <28>.

--------------------------------

<28> См.: ТАСИС. Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), апрель 2001 г. С. 9 - 12.

Для Королевства Нидерланды характерна система водных советов: эти специфические органы имеют многовековую историю и ранее занимались вопросами борьбы с наводнениями, а в настоящее время в их компетенцию входит защита вод от загрязнения. Водные советы подконтрольны провинциальным природоохранным агентствам, ответственным за применение всего экологического законодательства <29>.

--------------------------------

<29> См.: Высторобец Е.А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве (сравнительно-правовой анализ). М.: Наука, 2006.

Российские бассейновые советы (их иногда именуют бассейновые совещания) не являются по обновленному водному законодательству решающими органами; не считаются они таковыми и в соответствии с большинством проектов новой редакции Водного кодекса. Они лишь компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно предприятий целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал совершенствованию очистки вод, снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.

В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В свою очередь, в обводненных районах Западной Сибири допустим и экологически безвреден значительно больший забор воды. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно "безвредно" забрать лишь 10 - 15% стока, в противном случае начинается истощение водотока <30>. Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.

--------------------------------

<30> Михеев Н.Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7 (48). С. 22, 23.

Законодатель учитывает единство водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием гидротехнических сооружений (ГТС). Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. В связи с этим нередко высказывались мнения, что у водного объекта и ГТС должен быть один крупный хозяйствующий субъект. Поэтому при разработке нового Водного кодекса РФ предлагалось предусмотреть положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное и практически полезное предложение нашло косвенное отражение в рассматриваемом принципе Кодекса.

Аналогичные подходы имеются и в зарубежном законодательстве. В частности, в Законе "О реках" Японии (в ред. 1997 г.) понятие "река" определяется как общественный водоток с сооружениями по его управлению. К числу последних относятся не только ГТС, но и набережные, земляные пороги шлюзов, противопаводковые насаждения. В этом смысле реки едины с сооружениями, повышающими выгоду от использования речной воды и снижающими ущерб, наносимый водой. Юридически разработано понятие "фундаментальная политика управления рекой" - продуманное управление использованием и охраной общественных водотоков, отраженное в специальных планах развития реки.

В результате рыночных реформ важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Водопользователи обязаны своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в Водном, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г. согласно главе 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ взимается водный налог. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если будет выполнять ресурсосберегающую функцию.

Помимо водного налога взимается также плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования (см. комментарий к ст. 20).

Рассмотрим проблему стимулирования охраны водных объектов, также имеющей свои финансовые аспекты. Как определяет законодатель, плата за водопользование должна обеспечивать выполнение мероприятий по охране вод.

Однако компенсационный характер платежей не является единственным условием стимулирования охраны водных объектов. Путем доктринального толкования данный принцип может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей.

В Водном кодексе РФ 2006 г. закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях согласно статье 11 Кодекса не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Тем не менее согласно законодательству о водных биоресурсах общины коренных малочисленных народов все же заключают (хотя и без предварительного конкурса) договоры пользования рыбопромысловыми участками. Это предусмотрено в статье 39 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" 2004 г.

Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством

Комментарий к статье 4

Отношения, регулируемые водным законодательством, именуются в юридической науке водными правоотношениями. В самом Водном кодексе РФ термин "водные правоотношения" не употребляется, хотя подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и содержание <31>.

--------------------------------

<31> Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. С. 282, 345, 430.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн. куб. м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн. кв. км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб. км. На водные объекты воздействуют многочисленные гидротехнические сооружения. Большинство из них было построено 30 - 50 лет назад, но есть раритеты еще со времен Петра I и Екатерины II <32>.

--------------------------------

<32> С Водой - на "Вы". Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М.: Информационное издание МПР России, 2003. С. 13, 14. Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. С. 4, 5.

Понятие "водный объект" может рассматриваться в двух смыслах: собственно в природно-географическом и в правовом (как повод возникновения правоотношений).

Любой водный объект понимается в российском законодательстве не просто как скопление воды, но и как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единый природный объект - водный объект. Из Водного кодекса РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы. Данная формулировка была содержательной и весьма полной, так как показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было указано, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.

Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта (на примере реки или озера, имеющих свою пойму) не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договора, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный и водный налоги. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, за него не требуется платить земельный налог.

Как же решает поставленные вопросы новый Водный кодекс? Согласно статье 5 водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, определенной законодателем для каждого вида водного объекта. Однако береговую линию установить на практике по отношению ко всем водным объектам довольно трудно. Это объясняется тем, что в 90-е годы XX в. наблюдения за состоянием водных объектов, уровнем вод полноценно не велись. Структурам, осуществляющим гидрологическое наблюдение в настоящее время, придется наверстать упущенное. По нашему мнению, береговая линия для каждого водоема или водотока может устанавливаться в процессе предоставления близлежащих земельных участков в собственность, аренду или на другом титуле. Это необходимо для разграничения предмета права собственности на водный объект (включая дно и берег) и на близлежащий земельный участок, купленный богатым инвестором.

В соответствии с ВК РФ 2006 г. между земельной и водной собственностью возникла своего рода "нейтральная" зона, их разграничивающая. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую согласно статье 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.) запрещено приватизировать. Думается, что соблюдение этого запрета станет важнейшим направлением деятельности уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять природоохранная прокуратура.

Допускается также, что объектом водных отношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это не относится к праву собственности (как в публичных, так и частных формах), ибо предметом права собственности является водный объект в целом. Нельзя, например, реку Волга превратить в общую долевую или общую совместную собственность омываемых ею субъектов. Волжский бассейн - это федеральная собственность. Однако на практике в пользование может предоставляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта - государство может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям.

Участниками водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их органы власти.

Содержание водных правоотношений составляют права, обязанности и ответственность сторон. Они, в частности, выражаются в титулах права собственности и права пользования водными объектами.

В настоящее время водные правоотношения развились достаточно полно, чтобы подразделять их на виды (группы), соответствующие отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.

Можно подразделять водные правоотношения и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. Водный кодекс РФ (прежде всего гл. 5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, для нужд транспорта, для лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком норм даны требования по использованию водохранилищ.

Тесно связаны водные правоотношения с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. В свою очередь, при регулировании тех или иных видов правоотношений сказывается тесная связь водного законодательства, с одной стороны, и земельного, лесного, фаунистического, горного законодательства, законодательства о водных биоресурсах - с другой. Между этими отраслями законодательства нет непреодолимой стены, мешающей им развиваться и взаимно обогащаться. В результате некоторые ученые еще в советское время применяли такие выражения, как "земельно-водные правоотношения", подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение этих двух отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель <33>. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения, и т.д. <34>.

--------------------------------

<33> Илебаев У. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. Фрунзе, 1966. С. 58.

<34> Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений // Журнал российского права. 2002. N 1.

При регулировании водных отношений следует учесть и законодательство о техническом регулировании, находящееся в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <35>, закладывающий основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно статьям 6 и 8 названного Закона обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно, - водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь прежде всего нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях. Согласно статьям 8 и 9 Закона о техническом регулировании необходимо принятие посредством федерального закона специальных технических регламентов по отдельным видам процессов производства и эксплуатации, по которым степень риска причинения вреда выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами. Как представляется, для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федерального закона предусмотреть специальные технические регламенты.

--------------------------------

<35> Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. О техническом регулировании: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005.

Согласно Водному кодексу РФ отношения оборота водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, относительно которой законодателем допущена частная собственность. В прежнем Водном кодексе это были обособленные водные объекты, а в новом Кодексе - пруды и обводненные карьеры. Следовательно, законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду: нормы гражданского права действуют и в обширной области договоров водопользования. Очевидно, в будущем с развитием водных правоотношений применение гражданского законодательства будет расширяться, что, однако, не должно превращать российские воды в банальный товар.

Для водного хозяйства страны представляют большой интерес концессионные соглашения. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <36> предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, соглашения о разделе продукции). По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент - предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Федерации или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, позволяющего эксплуатировать природные ресурсы.

--------------------------------

<36> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую). На видеоконференции по вопросам реализации приоритетных национальных проектов 8 июня 2006 г. Президент России В.В. Путин отметил: "Закон о концессионных соглашениях был принят для решения проблемы развития инфраструктуры" <37>.

--------------------------------

<37> Стенографический отчет о видеоконференции Президента РФ В.В. Путина по вопросам реализации приоритетных национальных проектов // Российская газета. 2006. N 124 (спецвыпуск).

Согласно статье 4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, ГТС, образующие водохранилища. Таким образом, в какой-то мере объектами концессионных соглашений становятся и водохранилища, включая их ложа, нуждающиеся в подготовке к затоплению. Но для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его части (заводь, затон, рукав, гавань), так как они будут задействованы деятельностью концессионера. Приведенное утверждение отражается в Постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 747 "Об утверждении Типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений" <38>. Однако в данном Постановлении лишь предусматривается, что концессионер приобретает право пользования водным объектом в соответствии с водным законодательством России. Как представляется, затем правовое регулирование отношений концессий ГТС пойдет далее простых отсылок на водное законодательство.

--------------------------------

<38> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5351.

В России и других странах СНГ рассматриваемые правоотношения регулируются посредством специального водного законодательства. На территории бывшего СССР это отслеживается, по меньшей мере, с 20-х годов XX в. В ряде зарубежных стран (Франция, Испания, Германия, Великобритания) регулирование водных отношений посредством специального водного законодательства началось с середины или второй половины XIX в. и достигло совершенства к началу XXI в. В названных государствах удалось наладить гибкие и эффективные механизмы управления водным хозяйством, а также охраны водных объектов и сопряженных природных ресурсов. Речь идет прежде всего о бассейновых органах управления и требованиях по охране береговых зон при застройке и ином хозяйственном использовании <39>. При этом в государствах Европы и Северной Америки законодатель пошел по пути принятия как общих, так и специальных законов, что сделало правовое регулирование в данной области всеохватывающим. Так, в США принимались следующие Федеральные законы: "О реках и бухтах" (1899 г.), "О диких и красивых реках" (1968 г.), "Об охране морской среды" (1972 г.), "Об управлении береговой зоной" (1972 г.). Ядро федерального законодательства США о водных ресурсах составляет Закон "О чистой воде" (1977 г., с изм. и доп.), который "происходит" из Закона "О качестве вод" (1948 г.) <40>. Еще более длительна судьба довольно обстоятельного Закона "О реках" в Японии, который имел по меньшей мере три редакции: 1896 г., 1964 г., 1997 г. При этом в Японии уже почти полвека действуют близкие по предмету регулирования Законы "О гаванях (заливах)" (1950 г.), "О рыболовстве" (1950 г.), "Об охране вод от загрязнения промышленными отходами" (1958 г.) <41>.

--------------------------------

<39> Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1948; Высторобец Е.А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006; Сиваков Д.О. Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3. С. 16 - 22.

<40> Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 49, 50, 73 - 78.

<41> Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М.: Юридическая литература, 1993. С. 254.

При этом Водный кодекс как форма законодательного акта отсутствует. Среди ведущих государств мира Водный кодекс (1988 г.) действует только в Китайской Народной Республике (КНР).

Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю, которую можно дать в форме краткой ретроспекции. В государствах с искусственным орошением обычное и даже писаное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречие, Египет). Согласно Кодексу Юстиниана положения римского права также предусматривали порядок использования рек, их классификацию, права береговых владельцев и водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. При этом сами водные ресурсы даже в частных водотоках могли использоваться третьими лицами <42>.

--------------------------------

<42> Новицкий И.Б. Римское право. М.: Ассоциация "Гуманитарное знание", 1993. С. 103 - 110; Хутыз М.Х. Римское частное право. М.: Былина, 1995. С. 95.

Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов ("Саксонское зерцало"). Существовали особые права и привилегии феодалов, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В пользу короля и феодалов взимались многочисленные водные налоги и пошлины за судоходство, переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было также широко распространено и "береговое право" феодала обратить в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении. Хотя в Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, феодальная собственность на сам речной бассейн позволяла брать большую торговую пошлину, поэтому многие свободы, установленные в пользу городов, оказались иллюзорными.

С утверждением буржуазной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. В XIX в. сеть крупных европейских водных путей вместе с подстилающими их землями уже не могла быть разделена между землевладельцами. Французский Гражданский кодекс 1804 г. закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землей под ними в пределах наиболее широкого русла. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды - частному собственнику, а месторождения подземных вод - лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении <43>.

--------------------------------

<43> Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во Ленинградского государственного университета, 1948. С. 8 - 12.

Именно в XIX в. по мере формирования общеевропейского рынка утверждена свобода судоходства по речным и озерным системам, охватывающим несколько государств. Поэтому прежние, средневековые, препоны были отменены.

Законодательство о землях, связанных с водными объектами, вначале отличалось категоричностью формулировок (Гражданский кодекс Наполеона, 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась и на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Это очень быстро стало противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности и повлекло за собой некоторое ограничение в природопользовании собственника. Германское Гражданское уложение (1896 г.) и особенно Швейцарский Гражданский кодекс (1907 г.) также ограничивали права собственника рамками его интересов. Швейцарский собственник, в частности, был вынужден разрешать проводку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), "публичных" гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. (так именовали Канаду) <44>.

--------------------------------

<44> Подробнее см.: Земельное законодательство зарубежных стран / Под ред. Г.А. Аксененка, Н.И. Краснова, Л.П. Фоминой. М.: Наука, 1982. С. 326 - 343.

В XIX в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривавшего широкие права прибрежных землевладельцев на воды. Однако из-за особенностей регулируемых отношений и необходимости применить административные методы в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы. В Великобритании в 1876 г. принят Закон о предотвращении загрязнения рек, впервые запрещающий все формы загрязнения. Однако эффективным этот запрет не являлся, а реки Королевства оставались в Викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.

В XX в. технический прогресс, дальнейшее развитие водного хозяйства привело к созданию самостоятельной отрасли водного права. Многие государства (США, Франция, Италия, скандинавские страны) поощряли привлечение частного бизнеса на основе концессии к масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам. В Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права собственности. Законодательство, однако, защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов и других водохозяйственных работ.

В XX в. в государствах Европы и Северной Америки были приняты и вступили в действие комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые механизмы управления водным хозяйством. Относительно водных платежей действует общеевропейский принцип: "Вода платит за воду". Важная задача правового регулирования - сокращение гидротехнического строительства и ограничение хозяйственного использования рек и озер в целях предотвращения наводнений, а также поддержания или возвращения естественного состояния водоемов и водотоков.

В странах социалистической системы утверждалась государственная собственность на водные объекты и водное хозяйство. Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительные по срокам) водопользование. Первые попытки кодифицировать советское водное право были предприняты в 20-е годы XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водный кодекс Туркменской и Узбекской ССР 1929 г. Затем - "Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик" 1970 г. В отдельных союзных республиках действовали водные кодексы, а в некоторых случаях - законы о сельскохозяйственном водопользовании. Советское водное право было подчинено задачам мелиорации, ирригации и гидротехнического строительства, приобретшим массовые масштабы. При этом природоохранные требования не были детальными и неполно реализовывались, что послужило одной из причин обострения экологических проблем.

В 1993 г. Конституция РФ окончательно создала условия для реформирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов. Затем был принят Водный кодекс РФ 1995 г., приспособленный к задачам перехода к рынку. ВК РФ 1995 г. не раз изменялся и дополнялся, но всегда основывался на таком административном рычаге, как лицензирование водопользования. Несколько редакций ВК РФ обусловлены административной реформой.

Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

Комментарий к статье 5

Деление водных объектов на поверхностные и подземные с последующим более детальным делением поверхностных водных объектов основывается на естественнонаучных данных физической географии и гидрологии.

Приведенная классификация водных объектов не исключает тесную природную взаимосвязь всех видов водных объектов. Как известно, реки могут иметь "родниковое питание", т.е. пополняться за счет подземных вод. Имеются естественные выходы подземных вод на дне моря. Как при правотворчестве, так и при применении права эту взаимосвязь нельзя упускать из виду. Например, противоправное загрязнение поверхностных вод в конечном итоге может повлечь за собой загрязнение подземных вод.

Подземные воды распространены почти по всей территории России, являясь одним из источников питания рек. Прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб. км, месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс. Они в целом подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные воды. По этой причине подземные воды используются для питьевых целей. Однако в настоящее время на территории России выявлено более 3 тыс. очагов загрязнения подземных вод <45>.

--------------------------------

<45> С Водой - на "Вы". Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М.: Информационное издание МПР России, 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. С. 4, 5.

Согласно Водному кодексу РФ устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматриваются резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод, мониторинг подземных вод. Однако в основном отношения по поводу подземных водных объектов даны "на откуп" законодательству о недрах, которое, как и водное законодательство, тоже обновляется.

Для понимания внутреннего строения и границ подземных водных объектов необходимо выяснить ряд вопросов. Во многом это обусловлено тем, что они мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Например, водоносные горизонты состоят из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах.

Особый случай - довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водой. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Западной Европе. Они дают 70% воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты осваиваемых и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Кроме того, карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей <46>.

--------------------------------

<46> Гвоздецкий Н.А. Карст. М.: Мысль, 1981. С. 7 - 17; Сиваков Д.О. Подземные воды: защитить договором? // Законодательство и экономика. 2005. N 6. С. 77 - 81.

В части второй комментируемой статьи дана классификация поверхностных водных объектов: моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы), поверхностные водотоки, поверхностные водоемы, болота, естественные выходы подземных вод, ледники и снежники. При этом моря и их отдельные части (т.е. внутренние морские воды и территориальное море) теперь отнесены к поверхностным водным объектам. В этом состоит отличие положений ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море составляли отдельные виды водных объектов.

Юридическое значение классификации водных объектов сказывается еще и в том, что по специфическим видам и разновидностям водных объектов принимаются отдельные законы. Речь прежде всего идет о Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". Правовой режим морских пространств отчасти определен Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" <47>. В разделе IV указанного Закона в интересах охраны Государственной границы России установлены правила пограничного режима. По ним существуют и отдельные источники международного права, в частности Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву" <48>.

--------------------------------

<47> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

<48> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.

Естественная наука изучает море как таковое, вне зависимости от границ той или иной державы, а также так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют еще внутренние морские воды и территориальное море. Внутренние морские воды и территориальное море сами по себе не являются с точки зрения естественной науки водными объектами.

К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством РФ. Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.

Суверенитет России распространяется и на 12-мильный морской пояс, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с Государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от внутренних морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Оно выражается в сфере судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море. В этом проявляется некоторое отличие правового режима территориального моря и внутренних морских вод.

Российская Федерация - одно из 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия, как и многие другие государства, руководствуясь своими интересами, выбрала максимальную ширину территориального моря (в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря) <49>.

--------------------------------

<49> Гуцуляк В.Н. Морское право: Учеб. пособие. М.: РосКонусльтант, 2000. С. 64 - 69.

В комментируемой статье приведен перечень водотоков: реки, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования. Возможна естественная или искусственная трансформация водотоков: ручей может разрастись до реки, а река превратиться в ручей.

С другой стороны, в Водном кодексе РФ нет юридического определения понятий "река", "ручей", "канал". Это явное упущение может наносить вред практике водных правоотношений, пока не будет восполнено законодателем. Наличие подобных гидрологических определений в ГОСТах не спасает ситуацию, ибо система ГОСТов сама находится в стадии демонтажа и будет заменена техническими регламентами.

Реки - естественные постоянные водотоки со своими истоками и устьями, русла которых отчетливо выражены. Река имеет свою площадь водосбора (систему притоков и истоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа - речную долину <50>.

--------------------------------

<50> Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 24 - 32; Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 448.

Реки протекают большей частью по поверхности земли, но частично могут быть под землей. Такое понимание рек учитывает наблюдающиеся в районах с особыми условиями рельефа случаи "ныряния" водотока под землю. "Ныряющие" реки есть не только в государствах ЕС, но и на территории России и других членов СНГ.

Движение воды происходит по наиболее глубокой части (днищу) речной долины - руслу. К руслу примыкает склон со своей подошвой (у уреза воды) и бровкой, переходящие в пойму. Наносами образована затопляемая при половодьях пойма, над поймами (их может быть несколько) находятся террасы, бывшие некогда поймами. У них также может быть свой склон, подошва, бровка. Еще выше находятся коренные (первоначальные) берега реки. Русло может разбиваться на рукава, старые русла (староречья) могут находиться в поймах и террасах современной речной долины. На примере рек поставленный наукой вопрос о вхождении приводных земель в состав поверхностных водных объектов является злободневной проблемой водного права. В какой части земли речной долины относятся к реке и рассматриваются как единый водный объект? Основанием этого вопроса являются не только буква закона (согласно статье 5 Водного кодекса РФ берег входит в водный объект), но и неразрывная экологическая связь поймы и акватории. Затопляемые в половодья пойменные участки становятся вместилищем вторичных водных объектов (старицы, протоки, болота) и играют роль естественных защитных фильтров для реки. Именно поэтому речные акватории и близлежащие пойменные участки (разумеется, не все) должны составлять единый объект водных отношений, в том числе единый предмет собственности. Такой правовой подход позволит объединить акватории и пойменные участки в руках одного хозяина, потенциально заинтересованного в сохранении механизмов естественного очищения водоемов. Этим хозяином-собственником выступает государство.

Кроме того, долины рек входят частично или полностью в водоохранные зоны. Как указывалось ранее, в долинах с расстоянием между урезом воды и коренным берегом более 1 км водоохранные зоны не распространяются на всю форму рельефа. При этом горные реки окаймляются водоохранными зонами и полосами, но при этом их размеры заранее не устанавливаются. В этом нет ничего удивительного, так как многие реки горных местностей практически не имеют поймы.

Гидротехническое строительство на российских реках (плотины, ГЭС и т.д.) превратило их к концу XX в. в цепь водохранилищ. Примером такой искусственной трансформации может послужить Волга. Это наносит ущерб речной экосистеме: нарушает естественные речные процессы самоочищения, вредит миграциям и размножению рыб и т.д.

Ручьи - постоянные или временные водные потоки небольшой длины (в среднем 3 - 5 км) с извилистым руслом и узкой поймой. Этими признаками ручей существенно отличается от рек, хотя четких различий нет <51>. В то же время ручьи могут быть началом рек, в том числе крупных (Волга исходит из ручьев). Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам оказано даже в международных соглашениях по охране и использованию трансграничных водных объектов.

--------------------------------

<51> Реймерс Н.Ф. Природопользование. С. 465.

Советско-финское межправительственное Соглашение о пограничных водных системах от 24 апреля 1964 г. включает в такие реки, озера, ручьи, пересекающие линию границы или совместимые с ней.

Каналы - искусственные водотоки, которые, однако, могут пересекать и частично совпадать с речными руслами и озерными котловинами. Они имеют воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значение. Это относится к Водно-Донскому каналу, каналу имени Москвы, некоторым другим. Каналы не должны быть "ловушкой" для диких животных и пересекать миграционные пути. Если же каналы все же пересекают пути миграции (например, сайгаков по калмыцким степям), то через них необходимо сделать переходы, а откосы каналов должны быть пологими (чтобы попавшие в них животные могли выбраться). Подобные предосторожности особенно важны сейчас, так как российская трехвековая практика проведения каналов практически никогда не учитывала природоохранные аспекты, а в советский период гидротехническое строительство осуществлялась "любой ценой".

Нормы-дефиниции комментируемой статьи и перечень водоемов, приведенный во второй ее части, позволяют представить, что такое поверхностные водоемы: это озера, водохранилища, болота, пруды. В перечень входят как природные, так и рукотворные (искусственные) водные объекты.

Между тем в ВК РФ в отличие от естественных наук (прежде всего гидрологии) не дано юридического определения понятий "озеро", "водохранилище", "пруд", "карьеры" и "копани".

Озера - естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем <52>. Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что вовсе не исключает течения. Озера бывают сточными, бессточными, проточными. Они могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды либо стоять на его пути, т.е. быть проточными. Неверно считать озера исключительно пресными, так как они могут быть и солоноватыми, и солеными, и минеральными (с выпадением солей в осадок).

--------------------------------

<52> Железняков Г.В. и др. Указ. соч. С. 131 - 137; Реймерс Н.Ф. Указ. соч. С. 318; Геологический словарь / Под ред. Т.Н. Алихова, Т.С. Берлина и др. М.: Наука, 1978. Т. 2. С. 26 - 27; Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. М.: Советская энциклопедия, 1988. С. 264, 265.

Единое целое с озером составляет озерная котловина (ванна). Она может иметь довольно сложные формы. Как у речной долины, у нее есть наиболее глубокая часть, покрытая водной толщей, склон и берег. Кроме того, из озерных отложений могут слагаться надводные и подводные озерные террасы. Это узкие и слабо наклонные поверхности, сопряженные с котловинами или несколько отстоящие от них, имеющие большое хозяйственное и градостроительное значение. Возможно даже возникновение периодически затапливаемых пойм. У уреза воды имеется "тростниковый пояс", сохраняющий питательные вещества и являющийся местом обитания редкой и исчезающей флоры и фауны. Влаголюбивый тростниковый пояс предотвращает эрозию берега, но одновременно может свидетельствовать о зарастании водоема. В США и Канаде земле- и водопользователи должны воздерживаться от выжигания и прочего изведения тростниковой растительности. При этом в Канаде и в некоторых штатах США землевладельцы имеют право на компенсацию за соблюдение ограничений, предусмотренных в Законе.

Согласно российскому водному законодательству озера окаймлены водоохранными зонами и прибрежными защитными полосами.

По озерам, как и другим водоемам, как правило, не принимают отдельные законы. Своеобразным исключением стал Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал".

В природе России и других стран СНГ большое значение имеют реликтовые озера. Они представляют собой многочисленные и нередко весьма обширные водоемы, являющиеся "остатками" морей, рек, озер, ледников прошлого, носящими на себе некоторый отпечаток иных природно-климатических условий. Как правило, в России они обязаны своим происхождением леднику или же перетерпели их воздействие. К числу реликтовых относятся Ладожское и Онежское озера, Чудско-Псковское пресноводное озеро и Ильмень, Байкал, Торейские мелководные озера в Забайкалье, Каспийское море-озеро. Зачастую подобные озера составляют реликтовые ландшафты и экосистемы не только со своеобразными почвами (доледниковые почвы ладожского острова Валаам), но и с уникальными флорой (реликтовые рощи), фауной (морские животные в озерах), микроклиматом. Они наделены богатыми, но не бескрайними природными ресурсами, нередко являются зоной интенсивного хозяйственного использования.

Реликтовые озера уже давно привлекли внимание юридической науки и законодательства. Но на языке правоведения они именуются по-другому и не выступают объектом отношений, регулируемых национальным и международным законодательством. Котловины реликтовых озер принадлежат к категории земель водного фонда, к землям особо охраняемых территорий и объектов. Но среди них не так уж много заповедников. Это объясняется поиском более гибких форм охраны акваторий и прибрежных земель. На крупных реликтовых озерах находятся многие международные водно-болотные угодья, ключевые орнитологические территории и т.д.

Водохранилища - искусственные поверхностные водные объекты для хранения воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоема.

Выделяются пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные. Они имеют разные преимущества и характеристики с точки зрения водного хозяйства (глубины, объем воды и т.д.). Однако в любом случае водохранилища образуются на реках и связанных с ними озерах <53>. Поэтому при строительстве водохранилищ необходимо тщательно продумать гидрологические и экологические последствия, с тем чтобы минимизировать возможный вред естественным водным объектам.

--------------------------------

<53> См.: Железняков Г.В. и др. Указ. соч. С. 287 - 318; Реймерс Н.Ф. Природопользование. С. 72, 73.

Проблема вредного воздействия вод касается и водохранилищ. Следует учесть, что плотины строились в свое время прямо на тектонических разломах, а их подпор охватывал сейсмические зоны. Кроме того, ложе водохранилища практически любого вида может уничтожить или изолировать место обитания многих ценных видов флоры и фауны. Это касается и водохранилищ в горной местности, где много труднодоступных районов, и пересечение редких миграционных путей особенно вредно. Ошибки советского времени преподали нам хороший урок. Многие произвольные решения о строительстве водохранилищ были отменены или хотя бы приостановлены.

В последнее время звучат предложения по спуску водохранилищ, в связи с чем показателен следующий пример. Знаменитое Рыбинское водохранилище заполнило площадь старинного города Мологи, около тысячи сел и деревень, а также многих церквей и нескольких монастырей. Теперь общественность предлагает несколько проектов возрождения Мологского края, включая как снижение уровня водохранилища, так и полный слив его. Интересно, что ЦК ВКП(б) утвердил уровень водохранилища 98 м, но затем по приказу И.В. Сталина он был повышен до 102 м. В настоящее же время предлагается вернуться к своего рода "законному" уровню. Но это вызвало свои возражения: понижение уровня водохранилища на 4 м теперь уже негативно скажется на природе прибрежных территорий, откроются мертвые песчаные поля и топи. По всей видимости, более умеренные проекты освоения акватории и побережья водохранилища под индустрию туризма являются оптимальными <54>.

--------------------------------

<54> Реймерс Н.Ф. Природопользование. С. 16.

Пруды - это небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но иногда составляющие каскады или своего рода "вееры". Для пруда характерен слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе. Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Глубина, как правило, составляет около 3 - 5 м, а площадь акватории достигает 1 кв. км. Если размеры и глубины превышают указанные параметры, речь идет о водохранилищах <55>.

--------------------------------

<55> Там же. С. 422.

Исторически эти небольшие водоемы связаны с мельницами (мельничные пруды до сих пор встречаются в Европе). Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут быть и в ведении промышленных предприятий. Немаловажны и противопожарные пруды зеленых зон и лесных массивов, которые в настоящее время пришли в негодность из-за обмеления и замусоривания. При получении разрешения на строительство прудов инициативная сторона не предупреждается о возможной гражданской ответственности за всевозможные происшествия. Между тем таковые вполне могут быть: прорыв плотины с выходом водной массы на автодорогу, влекущий заиление приводных участков. Остро стоит проблема "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин.

Обводненные карьеры во многом близки к прудам. С точки зрения гидрологии пруды могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых так называемым открытым способом. В отличие от остальных прудов само наполнение карьеров водой происходит естественно и вряд ли входит в хозяйственные задачи их создателей <56>.

--------------------------------

<56> Там же. С. 227.

Болота, безусловно, связаны как с подземными, так и с поверхностными водами. По первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. болота входили в круг водоемов, однако согласно комментируемой редакции ВК РФ болота составляют отдельную разновидность поверхностных водных объектов, не входящую ни в водотоки, ни в водоемы. Они нередко сопряжены с водотоками или водоемами и поэтому могут принадлежать этим более крупным водным объектам. Однако следует признать, что болота из-за своего замедленного водообмена ближе к водоемам <57>.

--------------------------------

<57> Там же. С. 54.

Болото - ценная экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Среди болотной флоры встречаются редкие лекарственные растения, не способные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах. В советский период к болотам относились как к источнику торфа. Обустройство на месте топей пашней, лугов, садов и лесов влечет за собой интенсивное снижение плодородия и эрозию. Масштабное осушение болот обернулось нарушением гидрологического равновесия, губительными и неожиданными наводнениями и т.д. Такая картина наблюдалась не только в бывшем СССР, но и в ряде зарубежных государств. Затем инициировавшие ликвидацию болот государства были вынуждены брать под защиту сохранившиеся и восстанавливать прежние.

Россия является стороной Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитания водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г. Еще в 1975 г. СССР объявил о существовании на своей территории 12 водно-болотных угодий (далее - ВБУ), имеющих международное значение. Только три из них находились в РСФСР; к 1999 г. насчитывалось уже 35 угодий, подпадающих под действие Конвенции. Всего же в мире около 900 ВБУ международного значения. В начале 90-х годов в нашей стране произведена инвентаризация водно-болотных угодий, идет подготовка национального кадастра, планируется сформировать сеть "рамсарских" угодий численностью около 400 <58>. Предполагалось даже принятие закона о водно-болотных угодьях, призванного способствовать реализации Конвенции в нашей стране.

--------------------------------

<58> Водно-болотные угодья России. Водно-болотные угодья международного значения / Под ред. В.Г. Кривенко. М.: Wetlands International, 1998. Т. 1. С. 57, 58.

Природные выходы подземных вод (родники, гейзеры) имеют в гидросфере промежуточное положение. Согласно статье 17 ВК РФ 1995 г. естественные выходы подземных вод относились к подземным водным объектам. Теперь же согласно комментируемой статье ВК РФ 2006 г. они относятся к поверхностным водным объектам. Отнесение естественных выходов подземных вод к поверхностным водным объектам с точки зрения гидрологии носит дискуссионный характер. Однако именно такой подход законодателя создает условия для заключения договоров водопользования именно по этим источникам (родникам и, возможно, гейзерам). Заключение договоров водопользования по естественным выходам подземных вод является весьма целесообразным. В процессе хозяйственной деятельности родникам был нанесен большой вред: они запахивались, заилялись, загрязнялись, истощались и даже (в рамках борьбы с религией) уничтожались. В настоящее время наметились возможности для повышения водности родников путем лесопосадок и других противоэрозионных мер. Восстановление и окультуривание родников и прочих водопроявлений может интегрировать их в водохозяйственный комплекс. Наличие конкретного "договорного" пользователя сможет предотвратить дальнейшее безнаказанное обращение с ними, обеспечит их благоустройство. Тенденция к этому уже намечается в ряде российских регионов. Например, в Воронежской области при подготовке подписания договоров происходит регистрация, паспортизация и составление карт естественных выходов подземных вод. В противном случае родники и гейзеры как подземные водные объекты рассматривались бы как содержимое недр и использовались бы в порядке недропользования без учета требований по охране вод.

По данным естественной науки, в ледниках и снежниках содержится больше воды, чем в реках. В России в отличие от ряда европейских стран (Швейцария) данные "твердые" водные объекты пока экономически не востребованы, но тем не менее являются потенциальным резервом водного хозяйства и истоком речных бассейнов. Необходимо повышенное внимание государства к этим уникальным природным образованиям, которые к тому же находятся в государственной собственности.

Вопреки сложившемуся убеждению российские ледники и снежники не являются единичными или малочисленными водными объектами. В границах России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Саян, Урала, Камчатки. По всей России их насчитывается около 8 тыс. единиц (подлежащих отдельной идентификации). По последним данным, только на Кавказе их насчитывается свыше 1400 <59>. Имеются они и на арктических островах (Новой и Северной Земли, Земли Франца-Иосифа и др.). Ледники и снежники могут быть элементами разнообразных ландшафтов: они находятся в горных областях или на равнинах с суровым арктическим климатом.

--------------------------------

<59> С Водой - на "Вы". Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М.: Информационное издание МПР России, 2003. С. 21, 22.

Ледники и снежники достаточно уязвимы и весьма подвержены негативному воздействию (загрязнение через атмосферный воздух, вред от некорректного поведения туристов т.д.). В Альпийских горах Швейцарии с 1850 г. растаяло не меньше 100 ледников. Знаменитый своей высотой по всей Европе альпийский горный массив Монблан (граница Франции, Италии, Швейцарии), по последним данным, постепенно "понижается", а его ледник сползает вниз. Если таяние ледников будет ускоряться, то текущие с Альпийских гор реки очень скоро перестанут быть судоходными, ухудшатся их навигационные условия.

Расположенные в горных массивах ледники сами нередко оказывают разрушительное воздействие (селевые лавины). Сход ледника в Кармадонах в сентябре 2002 г. обернулся трагедией, повлекшей человеческие жертвы. Эта катастрофа выявила несовершенство системы наблюдения (мониторинга), предупреждения и оповещения населения относительно вредного воздействия ледников. Поэтому в области борьбы с вредным воздействием вод необходимо неотступное и жесткое применение Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <60>.

--------------------------------

<60> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

В России по ледникам и снежникам не принимался отдельный закон. Но в связи с обширностью и значимостью водных ресурсов, таящихся в ледниках и снежниках, неоднократно высказывались предложения разработать и принять законы хотя бы на региональном уровне. Пока правовые основы использования и охраны этих специфических водных объектов определяются Водным кодексом РФ. Например, согласно статье 101 запрещается загрязнение и засорение ледников и снежников. Кроме того, ледники и снежники, как и другие водные объекты, подлежат государственному учету. В свою очередь, советские и затем российские гляциологи еще с середины XX в. ведут Ледниковый каталог по СССР, а затем и СНГ <61>, являющийся объемным и полезным банком данных не только для науки, но и для проектируемого хозяйственного использования.

--------------------------------

<61> Котляков В.М. Мир снега и льда. М.: Наука, 1994. С. 162; Серебряный Л.Р., Орлов А.Б. Ледники в горах. М.: Наука, 1985. С. 146 - 148.

Ледники имеют зоны аккумуляции (образования) и абляции (разрушения). Таяние ледников приводит к образованию приледниковых озер, подпруженных моренами (т.е. грядами ледникового происхождения, сложенными различными материалами). Их ванны и сами морены представляются нам возможными землями водного фонда. Из-под ледников из специальных "ледниковых ворот" (грот или пещера на нижнем конце ледника) исходит сеть ручьев, превращающихся в полноводные реки. Отличительной особенностью ледниковых рек является "ледниковое молоко" - высокая концентрация наносов. Высокий уровень взвешенных наносов со средины XX в. оказался существенной проблемой водного хозяйства, в том числе отечественного. Еще недавно построенные водохранилища стали интенсивно заиливаться, целые потоки отложений оседали слоями по 7 м в год. Важной формой борьбы против подобных явлений представляется строительство водохранилищ со специальными "мертвыми", т.е. предназначенными для быстрого заиления, емкостями. Возможно, подобные подходы вполне разумны и для стран СНГ и требуют закрепления в строительных и гидротехнических нормативно-правовых актах.

Окраины ледника как место формирования речного стока требуют более пристального внимания юридической науки и законодательства. Следует установить более жесткие режимы использования и охраны рек ледникового питания, чем довольно мягкий по характеру свойственных ему ограничений режим водоохранных зон. По всей видимости, данные правовые режимы должны защищать "ледяные ворота" и неустойчивую русловую систему формирующихся рек. Кармадонская трагедия показала необходимость выделения в лавиноопасных местах зон отчуждения, которые нельзя застраивать и заселять. Они могут находиться у подножья ледников, совпадая с водоохранными зонами верховьев рек.

Причины образования снежников заключаются в замедленности таяния сезонных покровов снега и льда, воздействии ветра и лавин (так возникают навеянные и лавинные снежники). Ледники и снежники эволюционно связаны с друг другом. Возникающие у оснований горных склонов или близ береговых уступов снежники могут стать ледниками, а при деградации ледников снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста. Они могут быть как сезонными, так и многолетними ("перелетки"), но в любом случае не являются столь долговечными, как ледники. Небольшой возраст и размеры затрудняют учет снежников и площадей под ними. При этом в пользу учета снежников говорят такие обстоятельства, как близость ледника и определенная гидрологическая роль снежников как истоков рек. В рыхлых горных породах снежники образуют ниши, которые и следует расценивать в кадастре как земли водного фонда.

От ледников и снежников следует отличать многолетнюю (вечную) мерзлоту - обширное подземное оледенение, охватившее огромную часть нашей страны от Кольского полуострова до Чукотки. Местами ее толщина составляет 1000 - 1500 м; имеет место островная мерзлота, которая незначительно препятствует хозяйственной деятельности.

В части четвертой комментируемой статьи устанавливаются ориентиры для определения береговой линии. Таким образом, пытаются решить наболевший вопрос о границах водных объектов, особенно водоемов и водотоков. Однако приведенные законодателем параметры не всегда фиксировались Росгидрометом и другими уполномоченными органами. Особенно это касается малых водоемов и водотоков. На них зачастую не было пунктов наблюдения, способных уловить среднемноголетний уровень вод в безледный период. Что же касается искусственных водоемов (водохранилищ и прудов), то в случае их "беспроектного", кустарного наполнения либо большого, к примеру векового, возраста трудно будет выявить нормальный подпорный уровень.

Статья 6. Водные объекты общего пользования

Комментарий к статье 6

В новом Водном кодексе РФ 2006 г. сохраняется правило общедоступности поверхностных водных объектов. При этом речь идет о водных объектах разной площади, но обязательно обладающих публичной формой собственности (государственной или муниципальной). В отличие от старого ВК РФ 1995 г. не предусматривается (даже в виде исключения) общее пользование частными водными объектами - прудами и обводненными карьерами. В этом заключается видоизменение правила общего пользования водоемами и водотоками, направленное на защиту частных интересов. Никто не имеет права без разрешения частного собственника пруда или карьера пользоваться этим водным объектом.

В комментируемой статье закрепляется бесплатность пользования водными объектами для личных и бытовых нужд (например, для купания). Данная норма, очевидно, призвана восполнить отсутствие положений о водном сервитуте, содержащихся в ВК РФ 1995 г. Вообще, "молчаливая" отмена водного сервитута является новеллой нового Водного кодекса, однако это не должно прервать ограниченное пользование чужим земельным участком на праве земельного сервитута (см. комментарий к ст. 9).

Общедоступность водного объекта не есть вседозволенность: согласно части третьей комментируемой статьи водопользователь должен руководствоваться правилами охраны жизни людей на воде и правилами использования водного объекта для личных и бытовых нужд. По сообщениям средств массовой информации, в купальный сезон и при зимней рыбалке растет число несчастных случаев из-за несоблюдения отдыхающими элементарных требований безопасности на воде.

На основании части четвертой комментируемой статьи власти могут запретить забор воды для питьевого водоснабжения, купания, использования технических средств рекреационного назначения (маломерные суда и водные мотоциклы), водопоя скота. При наложении подобных запретов нередко руководствуются большой антропогенной нагрузкой на водотоки и водоемы (пусть даже рекреационной), вследствие чего (в том числе из-за заражения болезнетворными бактериями или загрязнения химическими веществами) вода может стать непригодной для питания. Указанный запрет нацелен на предотвращение вреда здоровью населения или домашних животных, а в ряде случаев (запрет на использование технических средств) - на сокращение антропогенной нагрузки на водоем или водоток.

Муниципальные органы через средства массовой информации и специальные информационные знаки на берегу водоемов и водотоков предоставляют населению необходимую информацию об ограничении водопользования. Вблизи рекреационных водоемов часто встречаются надписи "купаться воспрещено" или "свалка мусора запрещена". К сожалению, многие граждане, лишенные чувства ответственности, продолжают засорять берега и акватории пищевыми отбросами, битым стеклом и прочим мусором...

Сам правовой режим водных объектов общего пользования был бы неполноценным без береговой полосы общего пользования. Согласно новой редакции статьи 27 Земельного кодекса РФ 2001 г. приватизация земельных участков в пределах береговой полосы запрещена. Данная норма была включена в ЗК РФ согласно статье 14 Федерального закона от 3 июня 2006 г. "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" и имеет большое значение.

Историческое название береговой полосы - бечевник (от слова "бечева" - канат для тяги судов). Первоначально бечевником именовали полосу вдоль каналов и рек, которая использовалась для тяги судов за счет лошадиной или людской (бурлаки) силы. Еще в Российской империи закреплялось свободное пользование данной полосой (в 10 - 15 м) для нужд судоходства <62>.

--------------------------------

<62> Морской энциклопедический словарь / Под ред. В.В. Дмитриева. Ленинград: Судостроение, 1991. Т. 1. С. 144.

В соответствии с Водным кодексом РФ 2006 г. ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Лишь небольшие водотоки (реки, ручьи и каналы) протяженностью менее 10 км должны быть окаймлены береговыми полосами шириной 5 м. В свою очередь, на болота, родники и гейзеры, ледники и снежники правило о береговой полосе общего пользования не распространяется. Однако законодатель прямо не исключает общедоступность названных водных объектов, что, впрочем, должно быть согласовано с жесткими требованиями безопасности.

В части восьмой комментируемой статьи логически продолжаются нормы о бесплатном пользовании водными объектами общего пользования для личных и бытовых нужд. Любой гражданин вправе пользоваться и береговой полосой общедоступных водных объектов для передвижения и пребывания около них. Допускаются любительское и спортивное рыболовство, причаливание лодок; запрещено лишь использование механических транспортных средств. Любительский лов рыбы нужно отличать от промышленного рыболовства. Согласно статье 1 Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" любительское и спортивное рыболовство имеет цели личного потребления либо рекреационные цели. Промышленное рыболовство является предпринимательской деятельностью и нацелено на получение прибыли.

Статья 7. Участники водных отношений

Комментарий к статье 7

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица признаются участниками водных отношений.

В части второй комментируемой статьи указывается, что от имени Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

На федеральном уровне в водные отношения вступают Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Кроме того, участниками водных отношений признаются также органы, входящие в систему МПР России: Агентство водных ресурсов РФ (Росводресурсы), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В ходе административной реформы за Министерством природных ресурсов РФ было закреплено право нормативно-правового регулирования водных отношений. В свою очередь, Росводресурсы занимается уже правоприменением, в частности оказанием услуг и управлением водным хозяйством. При этом контроль и надзор над использованием и охраной вод в рамках системы МПР России осуществляется Росприроднадзором.

Деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) также затрагивает водные отношения. В частности, в полномочия этого подчиненного Правительству РФ органа входят контроль и надзор над соблюдением собственниками гидротехнических сооружений (ГТС) и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. Таким образом, Ростехнадзор отвечает за исполнение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

В зарубежных государствах главными участниками водных отношений являются государственные органы исполнительной власти, ответственные за водное хозяйство: Министерство охраны окружающей среды, государственного планирования и сельского хозяйства (Германия), Министерство строительства (Япония), Министерство водного хозяйства (Китай), Министерство по охране окружающей среды и лесному хозяйству (Индия). Как и в России, водное хозяйство далеко не всегда управляется одноименным министерством.

В гораздо меньшей мере в водные правоотношения включаются другие министерства и подчиненные им органы: Министерство транспорта РФ (Минтранс России), Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России), Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по рыболовству и т.д. Одно время в водных правоотношениях участвовало Федеральное агентство сельского хозяйства, которое оказывало услуги и управляло государственным имуществом в области мелиорации земель (в 2004 - 2005 гг.). Затем это агентство было упразднено, а его функции передали Минсельхозу России.

Таким образом, созданные и обновленные в ходе административной реформы органы не приобрели еще законченного статуса и могут быть подвергнуты дальнейшим преобразованиям. В частности, есть предложение создать специальное агентство по экологии, в чьей компетенции отчасти окажутся и водные правоотношения.

Важную роль в деле обеспечения законности водных отношений играет Прокуратура РФ, осуществляющая надзор над деятельностью административных органов и хозяйствующих субъектов. В частности, она может выявить недоработки Росприроднадзора как "внутреннего контролера" в рамках МПР России. Например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура даже по названию призвана заниматься водными правоотношениями.

В Водном кодексе РФ 1995 г. предусматривалось значительное участие субъектов Федерации и их органов власти в водных отношениях. На региональном уровне создавались соответствующие уполномоченные органы: Министерство экологии и природопользования Московской области, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербурга и т.д. Названные органы реально участвовали в водных отношениях, регулировали заключение договоров о пользовании федеральными водными объектами, бассейновое управление. В связи с последующими изменениями российского законодательства их участие в водных отношениях сузилось, но не прекратилось. Они вправе и далее предоставлять водные объекты в пользование при условии передачи данных полномочий с федерального уровня.

В соответствии со статьей 59 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122 <63> из Водного кодекса были исключены положения о праве собственности на водные объекты субъектов Федерации (республик, краев, областей и т.д.), о заключении ими договоров пользования водными объектами, об их участии в бассейновых соглашениях. В целом полномочия субъектов Федерации существенно сокращены, в результате чего они превратились во второстепенных участников водных отношений. Следовательно, сократились и полномочия государственных органов субъектов Федерации.

--------------------------------

<63> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

В статье 9 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" закреплялось право субъектов Федерации на обособленные водные объекты, а полномочия по заключению договоров водопользования и бассейновых соглашений были возвращены на региональный уровень <64>.

--------------------------------

<64> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

В Водном кодексе РФ 2006 г. допускается право собственности субъектов Федерации на пруды и обводненные карьеры, находящиеся на "региональных" земельных участках. Кроме того, согласно статье 26 ВК РФ государственным органам субъектов Федерации может быть передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование физических или юридических лиц на основании договора или решения о водопользовании. На осуществление данных федеральных полномочий из федерального бюджета предоставляются субвенции целевого характера. Однако деятельность органов субъектов Российской Федерации находится под контролем и надзором федеральных органов власти.

В соответствии со статьей 27 ВК РФ у муниципальных образований (муниципальных районов, населенных пунктов, городских округов) есть не только полномочия собственника по отношению к находящимся в их ведении водным объектам, но и некоторые полномочия относительно водных объектов общего пользования (см. комментарий к ст. 6).

Субъектами водных отношений являются и "рядовые" водопользователи - граждане и организации. На них распространяются положения гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности. Согласно статье 17 ГК РФ правоспособность граждан - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст. 49 ГК РФ). Граждане и юридические лица, осуществляя свои права водопользователей, должны обладать дееспособностью, которая, как и правоспособность, определяется Гражданским кодексом РФ (ст. 21). Дееспособность - это способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Приведенные общие положения статьи 21 ГК РФ о дееспособности характеризуют и дееспособность пользователей водных объектов. Они должны иметь способность совершать действия для приобретения прав на водный объект, а при пользовании им создавать для себя обязанности и исполнять их.

В Водном кодексе РФ 1995 г. субъекты водных отношений делились на водопотребителей и водопользователей, обеспечивающих нужды водопотребителей. Под водопотребителями понимались юридические и физические лица, получающие воду для своих нужд. Таким образом, непосредственного выхода к водоему или водотоку они не имеют, а воду получают с помощью водопроводных сооружений. Так, для промышленных предприятий вода, подаваемая соответствующим водопользователем (например, Мосводканалом), служит технологическим сырьем в процессе производства промышленной продукции. В свою очередь, граждане потребляют воду, поступающую по водопроводам, для различных питьевых и бытовых нужд.

На основании статьи 29 ВК РФ 1995 г. водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей, обязан осуществлять соответствующую деятельность в соответствии с лицензией на водопользование и договором пользования водным объектом. В Водном кодексе 2006 г. нет статьи о водопользователях, обслуживающих водопотребителей. Соответственно, в практике заключения договоров и выдачи разрешений будут выработаны положения и требования, отражающие большое социально-экономическое значение таких, например, водопользователей, как Мосводканал, кровно заинтересованных в сохранении чистоты воды: ведь они обязаны поставлять качественную воду.

В будущем реформа водного хозяйства и водного законодательства будет сказываться и на круге участников водных отношений. По прогнозам специалистов, возможно образование крупного хозяйствующего субъекта, который в масштабах всей страны осуществлял бы сервисные услуги и работы по водоснабжению, поддержанию качества вод - словом, обслуживал потребителей. МПР России будет эффективно регулировать деятельность этой коммерческой структуры, которая, в свою очередь, привлечет подрядчиков для осуществления конкретных водохозяйственных проектов.

В Водном кодексе 1995 г. не было предусмотрено подробное правовое регулирование деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта нового Кодекса предлагалось ввести понятие "объединение водопользователей" и определить его статус. Объединение водопользователей понималось как коммерческая организация, добровольно созданная водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Однако данное предложение в принятом Кодексе не отражено. Тем не менее в рамках водного законодательства отсутствуют какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены за рубежом.

Даже в Китае с его "специфическим социализмом" по мере внедрения рыночных начал в водное хозяйство в 1997 г. была создана Китайская компания водохозяйственных капиталовложений. Эта крупная организация стала контролировать поступление и использование средств, предназначенных для водного хозяйства <65>.

--------------------------------

<65> Водохозяйственная реформа в Китае // Вода России. 1998. N 7. С. 2 - 5.

Традиции водных ассоциаций пустили глубокие корни в странах Евросоюза. Так, в германской земле Рен-Норт-Вестфален они существуют с начала XX в. и отвечают за определенные участки рек. Водный дефицит и возрастающая антропогенная нагрузка на водные ресурсы потребовали создания ассоциаций по долинам некоторых рек. Множество водопользователей бассейна знаменитой своими заводами реки Рур обслуживаются крупной организацией "Рувербанд". Последняя берет на себя строительство и эксплуатацию водохранилищ, питьевых водоочистных сооружений, станций по очистке сточных и ливневых вод. "Рувербанд" получает плату за свою деятельность с муниципалитетов и водопользователей, подведомственен правительству земли. "Рувербанд" состоит из ассоциации (представительный орган), исполнительного комитета (исполнительный орган), наблюдательного совета (надзор) <66>.

--------------------------------

<66> ТАСИС. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), 2001. С. 12, 13.

В то же время водное законодательство ближайшего российского соседа и партнера по СНГ Казахстана также уделило внимание организациям водопользователей. В статьях 96 - 102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений <67>. Конечно же, внимание к местным водохозяйственным организациям во многом объясняется засушливым климатом. Однако и в России есть южные районы с дефицитом вод. Поэтому водному законодательству маловодных субъектов Российской Федерации также было бы целесообразно уделить внимание, а при необходимости - стимулировать образование землепользователями таких мелиоративных объединений. Что касается федерального уровня, то в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <68> лишь самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы Федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

--------------------------------

<67> Издание Парламента Республики Казахстан. Астана: изд-во Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан, 2003. С. 174 - 177.

<68> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

За рубежом в мероприятиях по охране водных ресурсов и экосистем активно участвуют вооруженные силы. В США определенное отношение к охране вод и предотвращению их вредного воздействия имеет Корпус военных инженеров.

Индийское законодательство еще с 1966 г. предусматривало участие Вооруженных сил в охране окружающей среды, имеющее место до сих пор. Специальные армейские части участвуют в поддержании водных экосистем, в массовых программах восстановления лесов и почв. Специально обученные экологические батальоны осуществляют рекреационные работы у подножия Гималаев, проектируют рациональное использование энергии и природных ресурсов <69>.

--------------------------------

<69> Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов // РЖ ВИНИТИ. 1996. N 12. С. 104.