ГК_1_комм_гл17_Крашенинников_2010

Следует отметить, что приведенный перечень не является закрытым, поскольку основанием для изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут послужить и иные обстоятельства, но только если они установлены федеральными законами либо законами субъектов Российской Федерации соответственно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности.

5. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает возможность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд только путем его выкупа, который осуществляется публичными образованиями из средств соответствующего бюджета. Исходя из данного правила изымаемый земельный участок переходит в собственность соответственно Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, т.е. в зависимости от источника выплаты компенсации за изымаемый участок. Вместе с тем законом может быть установлен иной порядок перераспределения и оформления в собственность изымаемого для государственных и муниципальных нужд недвижимого имущества, в том числе земельных участков, который может предусматривать не обязательно прямую зависимость перехода в собственность изымаемого недвижимого имущества от источника финансирования. Так, согласно ч. 5 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, для государственных или муниципальных нужд осуществляется в собственность:

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.

1) Российской Федерации - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения;

2) Приморского края - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета Приморского края, за исключением необходимых для проведения саммита объектов федерального значения;

3) Владивостокского городского округа - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета Владивостокского городского округа, за исключением необходимых для проведения саммита объектов федерального и краевого значения.

Выкуп земельного участка при его изъятии выступает в качестве основной, но не единственной гарантии прав собственника, земельный участок которого подлежит изъятию. При этом Земельным кодексом РФ дополнительно установлена значимая гарантия прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, от реализации которой в конечном счете зависит исполнение принятого решения об изъятии. В частности, п. 1 ст. 63 ЗК РФ наряду с дублированием имеющихся в Гражданском кодексе РФ гарантий прав собственника, земельный участок которого подлежит изъятию, в части возмещения стоимости находящегося на изымаемом участке недвижимого имущества и всех причиненных собственнику изъятием земельного участка убытков закрепляет право получения указанным собственником по его желанию равноценного земельного участка <1>. В отличие от данного императивного правила ГК РФ (ст. 281) предусматривает только возможность предоставления взамен изымаемого другого земельного участка с зачетом его стоимости в выкупную цену и не ставит реализацию изъятия земельного участка в зависимость от предварительного предоставления равноценного земельного участка, если об этом заявлено соответствующим собственником.

--------------------------------

<1> Необходимо иметь в виду, что согласно п. 1 ст. 63 ЗК РФ изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:

1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;

2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;

3) возмещения причиненных изъятием в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

6. С учетом п. 2 комментируемой статьи инициаторами выкупа вправе выступить органы государственной или муниципальной власти путем принятия решения об изъятии соответствующего земельного участка.

Следует обратить внимание на следующее: несмотря на то, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, конкретные органы исполнительной власти как федерального, так и уровня субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления, которые были бы вправе принимать решения об изъятии земельных участков, должны быть определены федеральным земельным законодательством. Одновременно федеральным земельным законодательством должен быть определен порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 9 ЗК РФ установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд отнесено к исключительным полномочиям Российской Федерации. В Земельном кодексе РФ хотя и имеется специальная статья (ст. 55) с наименованием "Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд", однако диспозиция данной статьи не содержит каких-либо правил, раскрывающих порядок изъятия земельных участков, за исключением бланкетной нормы, отсылающей к гражданскому законодательству в части установления для случаев изъятия земельного участка порядка выкупа, определения выкупной цены, прекращения прав владения и пользования земельным участком, а также прав собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд. Предлагаемый в ЗК РФ подход в вопросе регулирования отношений, возникающих при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, конечно же не способствует обеспечению защиты прав собственников, земельные участки которых подлежат изъятию. Как верно отмечает А.В. Мицкевич, "практика бланкетных норм всегда чревата возможностью неопределенности и произвола в правовом регулировании" <1>.

--------------------------------

<1> Проблемы общей тории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2008. С. 264.

7. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает обязанность для любого уполномоченного органа, принявшего решение об изъятии земельного участка, письменно уведомить об этом собственника такого участка не позднее чем за год до предстоящего изъятия. Введение требования о необходимости обязательного письменного уведомления собственника о предстоящем изъятии земельного участка служит дополнительной гарантией обеспечения защиты права собственности. В период действия этого срока допускается осуществление выкупа изымаемого участка только с согласия его собственника. Срок в один год исчисляется со дня получения собственником такого уведомления.

Аналогичное правило, но только в отношении более широкого круга землепользователей, содержится в ст. 63 ЗК РФ, согласно которой изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков. С днем получения указанного уведомления связана не только обязательность получения согласия собственника, но и начало исчисления срока на предъявление соответствующим органом иска в суд о принудительном выкупе земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 282 ГК РФ). Интересно, что правило об уведомлении собственника земельного участка не связывается с днем (моментом) принятия решения об изъятии участка либо с днем публикации данного ненормативного акта. Этот фактор должен приниматься во внимание уполномоченным органом при принятии решения об изъятии земельного участка с учетом того, что само по себе принятие решения об изъятии соответствующего участка не накладывает какие-либо ограничения на собственника, участок которого предполагается к изъятию. Затягивание вопроса об уведомлении собственника изымаемого земельного участка и последующей государственной регистрации ограничений (обременений) может привести к существенному увеличению расходов соответствующего бюджета на осуществление выкупа такого участка. Кроме того, несвоевременное уведомление соответствующим органом собственника земельного участка о принятом решении об изъятии в конечном счете может лишить данный орган возможности реализации данного решения в судебном порядке (к примеру, если окажется, что период между указанной в решении органа предполагаемой датой изъятия и днем получения уведомления составляет менее одного года).

Значимость рассматриваемых сроков отмечается и в судебной практике. К примеру, в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 11 марта 2009 г. по делу N А79-6830/2007 отмечено, что в принятом решении об изъятии участка не содержится данных, позволяющих определенно установить дату предполагаемого изъятия. В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 декабря 2004 г. N А10-1070/04-11-Ф02-5026/04-С1 суд, признавая недействительным постановление органа местного самоуправления об отмене ранее принятого акта о предоставлении во временное пользование земельного участка, правомерно исходил из того, что администрация города обязана была уведомить заявителя о предстоящем изъятии земельного участка не менее чем за год до принятия властного решения.

8. Наряду с требованием об обязательном письменном уведомлении собственника о предстоящем изъятии земельного участка органом, принявшим такое решение, согласно п. 4 комментируемой статьи на данный орган возлагается также обязанность государственной регистрации указанного решения в органе, осуществляющем регистрацию прав. При этом устанавливается, что собственник должен быть извещен о произведенной государственной регистрации с указанием даты такой регистрации. Реализация указанной обязанности вызвана прежде всего стеснением собственника в реализации его права собственности на подлежащий изъятию земельный участок. В частности, собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.

Требование о государственной регистрации указанного решения корреспондирует с правилом п. 1 ст. 131 ГК РФ об обязательной государственной регистрации в том числе ограничений (обременений) права собственности в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. При этом согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> (далее - Закон о регистрации прав) под ограничением (обременением) понимается наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. С учетом п. 1 ст. 2 названного Закона под государственной регистрацией прав понимается в том числе юридический акт признания и подтверждения государством ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Комплексный анализ приведенных положений законодательства позволяет отметить, что государственной регистрации подлежит не само решение об изъятии, а ограничения (обременения) соответствующего земельного участка, основанием для регистрации которых является именно принятое уполномоченным органом решение об изъятии. Неправильное понимание целей и оснований государственной регистрации прав на недвижимое имущество зачастую приводит к отказу регистрирующего органа в осуществлении государственной регистрации, в том числе если уполномоченный орган обратился с заявлением не о регистрации ограничений (обременений), а о государственной регистрации непосредственно решения об изъятии. Все же следует признать не вполне удачной формулировку комментируемого пункта в части правила о государственной регистрации решения об изъятии. Это подтверждается и судебной практикой. К примеру, в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 3 августа 2007 г. N Ф08-4092/2007 по делу N А53-17477/2006-С6-47 судом сделан обоснованный вывод о том, что обязательной государственной регистрации подлежит не акт органа местного самоуправления, а ограничение (обременение) прав собственника соответствующего объекта недвижимости, возникающее на основании решения об его изъятии, и отклонил довод заявителя о том, что управление обязано выдать документ, подтверждающий государственную регистрацию постановления безотносительно к включенным в реестр объектам.

В части реализации порядка извещения о произведенной государственной регистрации с указанием даты такой регистрации необходимо отметить, что комментируемый пункт не содержит положений, возлагающих реализацию данной обязанности на орган, принявший решение об изъятии.

Вместе с тем согласно п. 2 ст. 13 Закона о регистрации прав государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. При этом обязанность по направлению указанного уведомления в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения) возлагается на орган, осуществляющий государственную регистрацию прав. Одновременно в п. 68 Приказа Министерства юстиции РФ от 1 июля 2002 г. N 184 "Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлено, что если ограничение (обременение) права регистрируется не по заявлению правообладателя, то в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, в письменной форме уведомляет правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости о проведенной государственной регистрации.

В направляемом правообладателю уведомлении о проведенной регистрации ограничения (обременения) права должно быть указано:

1) наименование органа, осуществляющего государственную регистрацию прав;

2) исходящий номер, состоящий из номера книги учета входящих документов, в которой были зарегистрированы заявление и прилагаемые к нему документы, и порядкового номера записи в этой книге, под которым заявление и иные документы, необходимые для государственной регистрации ограничения (обременения) права, были в ней зарегистрированы;

3) дата направления уведомления (день его подписания государственным регистратором).

Статья 280. Права собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд

Комментарий к статье 280

1. Комментируемая статья, как следует из ее наименования, определяет права собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем при всей совокупности правил, посвященных изъятию земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. ст. 279 - 283 ГК РФ), именно данной статьей установлены возможные для собственника неблагоприятные последствия при реализации им правомочий собственника земельного участка в период, исчисляемый с момента государственной регистрации решения об изъятии участка и до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка (о государственной регистрации решения об изъятии см. комментарий к ст. 279 ГК РФ). При этом в статье подчеркивается, с одной стороны, отсутствие каких-либо ограничений собственника в осуществлении им права собственности, поскольку он может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. С другой стороны, с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка (со дня осуществления государственной регистрации ограничений (обременений) соответствующего земельного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним) реализация указанных правомочий, направленных на осуществление нового строительства, расширение и реконструкцию имеющихся на участке зданий и сооружений, может неблагоприятно сказаться на определении размера выкупной цены земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества.

2. Следует отметить, что комментируемая статья не содержит императивных предписаний об обязательном (после осуществления государственной регистрации решения об изъятии земельного участка) исключении стоимости всех произведенных собственником улучшений, способных в итоге оказать влияние на увеличение выкупной стоимости. Собственник лишь несет риск отнесения на него тех затрат и убытков, которые непосредственно связаны с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в достаточно короткий период, в пределах которого уже весьма сложно существенно повлиять на увеличение выкупной цены. Это вполне очевидно, учитывая, что собственник несет указанный риск не с момента принятия уполномоченным органом решения об изъятии или даже не со дня его уведомления об этом таким органом.

Уже осведомленный о предстоящем изъятии земельного участка собственник до дня проведения в установленном порядке государственной регистрации решения об изъятии ничем не ограничен в осуществлении им права собственности на земельный участок и, соответственно, не несет никаких рисков, связанных с проведением на своем земельном участке строительства или реконструкции. Представить суду убедительные доказательства того, что строительство или реконструкция осуществлены до или после государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, будет достаточно сложно. При этом временной промежуток со дня получения собственником письменного уведомления о предстоящем изъятии земельного участка и до момента государственной регистрации решения об изъятии может быть очень значительным. В частности, иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления о предстоящем изъятии земельного участка (п. 3 ст. 279 ГК РФ).

Можно предположить, что законодатель, подчеркивая полную свободу действий собственника земельного участка в осуществлении права собственности до момента государственной регистрации решения об изъятии, принимал во внимание возможную невостребованность данного участка в последующей реализации принятого уполномоченным органом решения об изъятии. В любом случае указанное правило служит дополнительной гарантией при обеспечении реализации права собственности для собственников земельных участков, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд.

Нельзя не отметить, что установленный комментируемой статьей порядок, в соответствии с которым собственник подлежащего изъятию земельного участка несет риск отнесения на него всех произведенных затрат и убытков с момента государственной регистрации решения об изъятии, находится в противоречии с правилом ч. 3 ст. 63 ЗК РФ <1>. Если Гражданский кодекс РФ связывает несение указанного риска с фактом осуществления государственной регистрации, то Земельный кодекс РФ - с фактом уведомления собственника о предстоящем изъятии. В данном случае необходимо обратить внимание на непоследовательность положений ЗК РФ, затрагивающих вопросы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

--------------------------------

<1> Согласно ч. 3 ст. 63 ЗК РФ расходы, понесенные собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков на осуществление застройки земельных участков зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков возмещению не подлежат.

Во-первых, правило ч. 3 ст. 63 ЗК РФ помещено в статье с наименованием "Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд". Достаточно очевидно, что ограничение собственника в осуществлении им права собственности на земельный участок никак нельзя рассматривать в качестве хоть какой-нибудь гарантии прав на землю.

Во-вторых, согласно ч. 3 ст. 55 ЗК РФ порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд; права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

Как видно, правило ч. 3 ст. 63 ЗК РФ явно выходит за рамки предписания, установленного в ч. 3 ст. 55 этого же Кодекса. Ограничение собственника с момента его уведомления о предстоящем изъятии земельного участка в отрыве от всей совокупности положений, регламентирующих процедуру изъятия, нельзя признать обоснованным. На это указывает и само содержание нормы ч. 3 ст. 63 ЗК РФ в той части, которая устанавливает для собственника ограничения в его действиях, только если это влечет существенное повышение стоимости земли. Не затрагивая вопрос о том, что нужно считать существенным повышением (на несколько процентов, десятков процентов, в разы, на порядок и т.д.), следует отметить, что собственник и после получения указанного уведомления вправе осуществлять в разумных пределах расходы на строительство или реконструкцию либо совершать иные действия, которые могут повлиять на увеличение выкупной цены земельного участка.

Статья 281. Выкупная цена земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд

Комментарий к статье 281

1. Процедура изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, как уже отмечалось, основывается на принуждении собственника расстаться во имя общеполезных целей с принадлежащим ему на праве собственности земельным участком (см. комментарий к ст. 279 ГК РФ).

Принимая во внимание, что реализация процедуры изъятия земельных участков умаляет соблюдение большинства основных принципов гражданско-правовых отношений, а именно принципов автономии воли, неприкосновенности собственности, свободы договора и других, за исключением разве только права на судебную защиту, в основе всей процедуры изъятия земельных участков прослеживается приоритет урегулирования отношений с их собственниками путем достижения с ними соглашений. В частности, это подтверждается прежде всего диспозицией п. 3 ст. 279 ГК РФ, которая допускает возможность осуществления быстрого выкупа (до истечения одного года со дня получения уведомления о предстоящем изъятии) только при соответствующем согласии на это собственника земельного участка. Пункт 1 комментируемой статьи также подчеркивает необходимость достижения прежде всего соглашения по основным условиям осуществления выкупа у собственника земельного участка. В тех же случаях, когда по каким-либо причинам с собственником земельного участка не достигнуто соглашение о выкупе (выкупной цене или других условиях выкупа), федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.

2. Согласно комментируемой статье в соглашении с собственником подлежащего изъятию земельного участка в обязательном порядке должны быть определены выкупная цена и другие условия выкупа. При этом с учетом п. 3 комментируемой статьи предусматривается возможность предоставления указанному собственнику взамен изымаемого участка другого участка с зачетом его стоимости в выкупную цену. Реализацию права на получение взамен изымаемого другого земельного участка необходимо рассматривать с учетом положений ч. 1 ст. 63 ЗК РФ, которые по существу гарантируют собственнику изымаемого земельного участка предоставление другого участка как одно из обязательных условий в реализации уполномоченным органом процедуры изъятия участка. В частности, указанное положение предусматривает в качестве гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, что изъятие земельных участков путем их выкупа для государственных или муниципальных нужд осуществляется в том числе после предоставления по желанию лиц, у которых изымаются земельные участки, равноценных земельных участков.

3. У собственника подлежащего изъятию земельного участка нет никакой альтернативы после принятия решения о предстоящем изъятии и извещении его об этом. Такой собственник вправе только обжаловать обоснованность решения об изъятии в суд либо смириться с необходимостью отчуждения принадлежащего ему земельного участка. Рассматривая отношения, складывающиеся при принудительном отобрании имущества собственника в интересах государства, Д.И. Мейер отмечал: "Не следует, однако, думать, что между казной и собственником устанавливаются договорные отношения купли-продажи; договор требует согласия обоих контрагентов - тут его нет; собственник против воли продает свое имущество; отказаться от продажи он не может, да и дальнейшие последствия договора купли-продажи к этому случаю не применяются; например если обнаружится, что экспроприированное имущество принадлежит не тому лицу, от которого оно куплено, то купля не уничтожается, и т.д. Поэтому нельзя признать, как некоторые думают, что при приобретении в этом случае казной имущества по купчей крепости нет места экспроприации; вопрос об экспроприации уже решен раньше, а соглашение касается исключительно размера вознаграждения" <1>. Необходимо отметить, что Д.И. Мейер не случайно критически оценивает необходимость заключения договора между казной и собственником экспроприируемого имущества, поскольку при достижении добровольного соглашения о размере вознаграждения с учетом действовавшего законодательства одновременно требовалось совершение купчей крепости на отчуждаемое имущество <2>.