Глава XV. Земли населенных пунктов

Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов

Комментарий к статье 83

Комментируемая глава с 1 января 2007 года претерпела существенные изменения. В частности, приведена в соответствие существующая терминология земельного и градостроительного законодательства. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нового Градостроительного кодекса РФ и введение понятия "поселение", обозначающего статус муниципального образования, привело к одинаковому обозначению двух различных понятий в законодательстве - поселение как муниципальное образование и поселение как категория земель.

В связи с этим категория "земли поселений" переименована теперь в категорию "земли населенных пунктов", а понятие "черта поселения" заменяется понятием "граница населенного пункта".

Согласно п. 1 комментируемой статьи под землями населенных пунктов теперь понимаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Следует отметить, что недостатком нововведения является отсутствие в федеральном законодательстве расшифровки понятия "населенный пункт". В ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" называются различные виды населенных пунктов. Так, к сельским населенным пунктам относятся поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие населенные пункты, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Населенным пунктом признается также административный центр сельского поселения, муниципального района, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В то же время данные понятия не позволяют вывести общую дефиницию, что же такое населенный пункт. Законодателю предстоит это сделать в ближайшем будущем.

Согласно п. 2 комментируемой статьи отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий земель границы городских, сельских населенных пунктов. При этом они не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

Комментарий к статье 84

Комментируемая статья посвящена порядку установления или изменения границ населенных пунктов. В соответствии с п. 1 установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Порядок утверждения и изменения генеральных планов и схем территориального планирования установлен статьями 19 - 26 Градостроительного кодекса РФ. Однако до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 года применяется временный порядок включения (исключения) земельных участков в границы (из границ) населенных пунктов с одновременным установлением разрешенного использования включаемых (исключаемых) земельных участков. При этом законами субъектов РФ может быть установлен собственный порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (с изм. от 21 июля, 31 декабря 2005 г., 30 июня, 18 декабря 2006 г. <175>).

--------------------------------

<175> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.

Порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов предусматривает проведение следующих процедур:

1. Подача заинтересованным лицом (органом государственной власти РФ, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, физическим или юридическим лицом) мотивированного заявления в соответствующий орган местного самоуправления с приложением кадастровой карты (плана) земельного участка, правоустанавливающих документов на земельный участок, копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных настоящей частью, не допускается.

2. Подготовка органом местного самоуправления и направление в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта.

3. Проведение органом местного самоуправления публичных слушаний (за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования). Публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Решение о проведении публичных слушаний принимается в течение пяти рабочих дней с даты поступления мотивированного заявления в орган местного самоуправления. Извещение о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в установленном порядке и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Кроме того, такое извещение должно быть направлено правообладателям земельных участков, включаемых в границу населенного пункта, либо земельных участков, исключаемых из границы населенного пункта, и правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с земельными участками, включаемыми в границу населенного пункта, либо земельными участками, исключаемыми из границы населенного пункта, а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках.

Срок проведения публичных слушаний со дня опубликования извещения об их проведении до дня опубликования заключения о результатах таких публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления и не может быть более чем один месяц.

Заключение о результатах публичных слушаний опубликовывается в установленном порядке и направляется в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в течение пяти рабочих дней с даты их проведения.

4. Проведение исполнительным органом государственной власти субъекта РФ согласований в предусмотренных законом случаях. Так, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ направляет заявление, прилагаемые к нему документы, а также заключение о результатах публичных слушаний для согласования в:

а) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в случае, если предполагается включение земельных участков в границу населенного пункта либо исключение земельных участков из границы населенного пункта и установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков, предоставленных воинским формированиям или органам, организациям, предприятиям, учреждениям, осуществляющим функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности;

б) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение участками лесного фонда (за исключением случаев, если указанные полномочия переданы в порядке, установленном лесным законодательством, органу государственной власти субъекта РФ), в случае, если предполагается включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов и установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков из состава земель лесного фонда.

Срок согласования не может превышать один месяц с даты поступления документов.

5. Принятие решения (либо отказ в принятии решения) о включении (исключении) земельного участка в границу населенного пункта и об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка.

Основанием для отказа в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта могут служить:

- наличие установленных законом ограничений изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка;

- закрепление документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, использования земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;

- мотивированный отказ компетентного органа в согласовании заявления.

Отказ в принятии решения также допускается по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с указанием причин такого отказа.

Следует отметить, что до 1 января 2008 года по инициативе заинтересованного лица допускается включение земельного участка в границы населенного пункта либо исключение земельного участка из границ населенного пункта на основании документов, предусмотренных Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Еще одним важным нововведением, касающимся вопроса изменения границ населенных пунктов, стало установление статьей 3.2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изм. от 7 июля, 8 декабря 2003 г., 3 октября, 29 декабря 2004 г., 18 июня, 27, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 30 июня, 18 декабря 2006 г.) возможности увеличения территорий населенных пунктов за счет включения в их границы земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности и не предоставленных в пользование или во владение гражданам либо юридическим лицам, а также находящихся в федеральной собственности и предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям, за исключением особо ценных продуктивных земельных участков, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ.

Право распоряжения такими земельными участками передается органам государственной власти субъектов РФ на срок полтора года с даты принятия решения о включении указанных земельных участков в границы населенных пунктов. В течение этого срока они имеют право:

прекратить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, аренду земельных участков, полномочия по управлению и распоряжению которыми ему переданы, либо принудительно прекратить право постоянного (бессрочного) пользования на указанные земельные участки в соответствии с п. 9 ст. 3.2 Вводного закона;

принять решение о разделе земельных участков, полномочия по управлению и распоряжению которыми ему переданы;

предоставить земельные участки, полномочия по управлению и распоряжению которыми ему переданы, для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства, в порядке, предусмотренном ЗК РФ.

При этом не допускается принимать решения о предоставлении земельных участков, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 3.2 Вводного закона, для иных целей, за исключением указанных выше, а также передавать указанные земельные участки в залог, вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив.

Согласно п. 2 комментируемой статьи утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отнесено к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Статья 85. Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий

Комментарий к статье 85

В соответствии со статьями 85 ЗК РФ и 35 ГСК РФ в составе земель населенных пунктов могут выделяться территориальные зоны со следующим разрешенным использованием земельных участков:

1) жилые - для индивидуальной жилой, малоэтажной смешанной жилой, среднеэтажной смешанной жилой и многоэтажной жилой застройки, застройки объектами культурно-бытового назначения, иной застройки;

2) общественно-деловые - для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными объектами общественного использования;

3) производственные - для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными производственными объектами;

4) инженерных и транспортных инфраструктур - для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры;

5) рекреационные - для отдыха граждан и туризма: городские леса, скверы, парки, городские сады, пруды, озера, водохранилища;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) особо охраняемых территорий;

10) иные.

В состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых зон могут включаться: зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться: коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Для одной территориальной зоны устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков. Согласно статье 1 ГСК РФ градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Строительство объектов недвижимости, их реконструкция и расширение могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Согласно статье 36 ГСК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4) видов территориальных зон;

5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Согласно пункту 4 комментируемой статьи земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Если использование таких объектов опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры, оно в соответствии с федеральными законами может быть запрещено.

Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Статья 86. Пригородные зоны

Комментарий к статье 86

Пригородные зоны имеют для крупных городов большое экологическое значение. Под ними п. 1 комментируемой статьи понимает земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

В п. 2 определяется состав пригородных зон: территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Правовой режим пригородных зон урегулирован в земельном законодательстве и законодательстве об охране окружающей среды. Так, пункт 3 статьи 44 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает, что в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Согласно пунктам 3 и 4 комментируемой статьи границы и правовой режим пригородных зон городов утверждаются и изменяются законами субъектов РФ, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Границы и правовой режим пригородных зон названных городов утверждаются и изменяются федеральными законами.

Согласно пункту 5 комментируемой статьи в составе пригородных зон могут выделяться также зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции.

Зеленые зоны, лесопарки отнесены Лесным кодексом РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ к защитным лесам, которые, в свою очередь, осваиваются исключительно в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В лесах зеленых зон запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В частности, в зеленых зонах, лесопарках запрещаются:

1) использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

2) ведение охотничьего хозяйства;

3) ведение сельского хозяйства;

4) разработка месторождений полезных ископаемых;

5) размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ч. 3 ст. 105 ЛК РФ).

В лесах зеленых зон действуют строгие ограничения на осуществление рубок лесных насаждений. Так, сплошные рубки в них осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций (ч. 4 ст. 17 ЛК РФ). Выборочные же рубки проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений.