24) Информация как фактор оптимизации системы управления

Остановим внимание на анализе информации как факторе достижения согласованности в действиях управляющих. Термин "информация" используется в двух значениях: как уменьшение неопределенности в отношении ожидаемых событий и как значимое сообщение, некая сущность коммуникационного потока, ресурс. Каждая сложная управляющая система с замкнутым контуром есть совокупность субъекта и объекта управления, взаимодействие между которыми происходит через каналы прямой и обратной связи, по которым проходят потоки информации. Сам процесс управления во всех системах совершается по единой схеме, предусматривающей получение, хранение, обработку и передачу информации. Повторение этой азбуки управления оправдано тем, что позволяет вывести "аксиому": информация - субстрат управленческих процессов. Исторически сложившиеся социальные сферы сегодня все еще более приспособлены для "бумажной" информатики. Современные автоматизированные системы зачастую не улучшают технологии управления, ибо в информационной технологии не объединены в единое целое технические и социальные компоненты - процессы машинных вычислений и принятия и реализации решений человеком. Информатизация предполагает более широкий подход, включая преобразование всего комплекса средств и условий развертывания информационных процессов - как создание соответствующей технической базы, так и модернизацию организационно-экономических, юридических и человеческих факторов. Информационное обеспечение управления - практика технологизации управленческого процесса (и учебная дисциплина для госслужащих), которая обусловливает воздействие информации на все элементы управленческой деятельности, предоставление всем звеньям и работникам необходимой профессиональной, экономической, правовой и другой информации. С информацией работают все специалисты управления, но затраты времени у них структурируются по-разному (табл. 23.1).

Таблица 23.1. Ориентировочное распределение рабочего времени управленческого персонала, %

Категории персонала	Подготовка информации	Выработка и принятие решений	Организация реализации решений
Руководители, выпол- няющие организацион- но- административные операции	10-20	50	40-30
Специалисты и ответст- венные исполнители, вы- полняющие аналитико- конструктивные операции	50	30	20
Технический персонал, выполняющий информа- ционно-технические опе- рации	80	-	20

По своему целевому назначению в процессе управления информационно-технические операции разделяются на следующие классы: 1. Документационные. На работу с документацией, как показывает практика, специалисты тратят до 15% рабочего. времени. Большую часть своего рабочего дня на этот класс операций расходуют работники штата технических исполнителей: работники канцелярий, делопроизводители, архивариусы, операторы, машинистки, стенографистки и т.д. 2. Первично-счетные и учетные операции, содержание и объем которых обусловлены номенклатурой и количеством объектов и показателей, подлежащих учету, измерениям, регистрации. Затраты труда на эти операции зависят от применяемых методов и средств их выполнения, а сокращение - от автоматизации процессов получения данных. 3. Коммуникативно-технические операции, обеспечивающие взаимосвязь работников с помощью различного рода технических средств. 4. Вычислительные и формально-логические операции - все операции по переработке информации, выполняемые специалистами или техническими исполнителями (в зависимости от сложности) на ручных счетных инструментах, а также с помощью вычислительной техники. Управленческие операции с информацией по характеру ее преобразования могут быть разделены на стереотипные, которые выполняются по заранее разработанным алгоритмам, инструкциям, методикам, и эвристические, связанные с творческим поиском; по степени механизации на ручные, машинно-рутинные, автоматизированные и аппаратурные. Данная классификация отражает технологическую регламентацию процессов труда и выбор методов выполнения. И сама информация, используемая в управлении, может быть классифицирована по различным основаниям: - по типу отражаемых отношений - технико-технологическая, экономическая, социальная, политическая, идеологическая; - по масштабам отражаемого объекта - федеральная (общегосударственная), региональная, местная; - по отраслям (сферам) жизнедеятельности общества - промышленная, сельскохозяйственная, военная, образовательная и т.д.; - по структурированности - систематизированная и несистематизированная; - по характеру носителя - документированная и вербальная. В государственных организациях и учреждениях информационную структуру обычно подразделяют на научную и управленческую документацию. Научная информация не структурируется по иерархии, формируется не руководителями или специалистами по обеспечению информацией, а пользователями. Информационные потоки здесь децентрализованы и определяются только теми, кто запрашивает ту или иную информацию. Управленческая информация по структуре делится на распорядительную, координационную, контрольно-оценочную, плановую и т.д. Информация в зависимости от источников поступления делится на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя информация возникает как результат описания состояния и деятельности организации и используется внутри ее для осуществления процессов принятия решений, оперативного управления, формирования учетно-отчетной документации, для выдачи информации во внешние организации. Использование ее характеризуется высокой степенью регламентированности как в отношении предоставления, так и использования. Значительный объем внутренней информации занимает исходная информация: организационно-хозяйственная - сведения о состоянии системы управления, о кадрах, материально-техническом, административно-хозяйственном обеспечении и службах (МТС, АХС) и т.п.; оперативно-техническая информация о деятельности функциональных и обеспечивающих подсистем организации, т.е. отражающая ход производственно-управленческого процесса. Еще более регламентированный вид внутренней информации - исходящая информация, т.е. документы, создаваемые в системе управления. Они делятся на: а) внутреннего пользования, доступные правкам, изменениям; б) для выдачи во внешние системы, форма которых в большинстве случаев определена и не может подвергаться изменениям. Информация об управляющих воздействиях по содержанию является одним из видов оперативно-технической информации, так как включает сведения о функционировании подразделений, осуществляющих принятие решений для поддержания системы в заданных рамках, режимах. Форма их предоставления - приказы, распоряжения, инструкции, т.е. текстовые документы, язык которых близок к естественному. Регламентированность заключается в том, что набор управляющих воздействий ограничен, а формы его выражения многообразны. Из регламентированности вытекает возможность стандартизации, унификации, построения стандартных бланков и т.д. Еще одно проявление регламентированности заключается в заданности временных и ситуационных характеристик. Внешняя информация - сведения из организаций, участвующих или активно влияющих на процесс управления. Содержательно она близка внутренней информации, описывает (отражает) ход управляющего воздействия, выступает в виде показателей, сведений, регламентирована в отношении содержания и временных параметров. Этот вид информации не подвержен контролю над источником и формой сообщений, унификация и стандартизация сообщений внешней среды также невозможны и необходим специальный аппарат для предварительной обработки внешней информации, длительного ее хранения и многообразного использования первичных документов. Внешняя информация может быть разделена на подвиды: дескриптивная и прескриптивная (нормативная). Дескриптивная информация отражает сведения о наблюдаемых свойствах социальных управляемых объектов. Прескриптивная информация соответствует нормативному подходу к управлению процессами и явлениями, содержит рекомендации на предмет, каким должен быть объект и какие действия нужно осуществить, чтобы его параметры соответствовали принятой норме (стандарту, традициям, ценностям). Прескриптивная информация жестко регламентирует деятельность организации, являясь для управленцев обязательной. В свою очередь она делится на общую (единообразную для всех организаций) и ограниченного или индивидуального пользования. К общей пре-скриптивной информации относятся законодательные и нормативные документы (кодексы, справочники, официальные печатные издания. При формировании системы информации для управления необходимо прежде всего определить функциональную структуру деятельности учреждения, а именно: какие цели и задачи стоят перед организацией и какие виды управляющего воздействия (деятельности) она осуществляет. Зная это, можно перейти к системе критериев оценки выполнения конкретных функций, а затем и к формированию системы информации, характеризующей деятельность организации, т.е. в этом случае будет осуществлен целевой сбор информации по объекту управления, которая позволит выйти на принятие конкретных управленческих решений. Организация → Цели и задачи → Функциональная структура Деятельности → Критерии оценки → Система показателей. Следует отметить различную информационную потребность в различных видах управленческой деятельности. Стратегическое управление (планирование) предусматривает будущее взаимодействие организации и окружающей среды. Здесь требуется информация из внешних источников, не очень точная и детальная, но имеющая достаточно широкие границы, ясность тенденций. Управленческий контроль, который осуществляют руководители высшего и среднего звена, опирается на иного рода информацию: из внешних и внутренних источников, более детальную, имеющую более узкие границы, более точную, более частную, регламентируемую временными параметрами. Оперативный контроль требует информации о повседневной деятельности - очень точной, узкой и самой новейшей. Она должна поступать почти исключительно из внутренних источников. Кроме того, нужна специфическая информация, относящаяся к области конкретной профессиональной деятельности, отражающая при этом внешние обстоятельства, в которых работает организация. Ключевую роль в обеспечении эффективности контроля играет распространение информации, сведений об установленных стандартах и достигнутых результатах. Существуют различные способы выработки информации: самонаблюдение (собственные источники информации во многом зависят от уровня подготовленности и коммуникативности управленца, его образования, опыта, знаний), взаимодействие, сообщения (письма, файлы и т.д.), аналитический анализ. Информационный поиск, предшествующий принятию решения, это процесс сбора и переработки информации с учетом требований, определенных закономерностей. Информационный цикл охватывает ряд последовательных процессов, в каждом из которых информация, представленная на начальном этапе в виде фактов, цифр, сведений, данных, т.е. сырого информационного материала, обрабатывается и преобразуется в сообщения, значимые (имевшие смысл) для адресата, заказчика - лица, принимающего решение. В этом виде информация становится информацией в полном смысле этого понятия. Таким образом, информация как управленческая категория - это новые сведения, характеризующие управленческую ситуацию, снижающие уровень неопределенности в отношении будущего, воспринятые, понятные и оцененные как полезные для решения тех или иных задач управления. Информация в управлении - это не любые сведения, сообщения, данные, а только используемые в процессе формирования решения. Качество управленческой информации как понятие неотделимо от процедур принятия управленческих решений. Наряду с качественным определением информации возникает проблема ее количественного измерения. Недостаток информации приводит к тому, что центр принятия решения реализует себя в условиях неопределенности или риска, вынужден привлекать, вести поиск дополнительной информации или действует в соответствии с прошлым опытом (по аналогии), по интуиции. Вредным может оказаться и избыток информации, так как способен привести к потере целостности (гора цифр и фактов заслоняет истинную картину). Организационная структура объединяется в целое посредством сети потоков информации. Между системой информационного обеспечения и организационной структурой управления имеется органическая взаимосвязь и взаимозависимость. Система информационного обеспечения выступает по отношению к организационной как внутренняя основа. Если изменяется организационная структура управления, неизбежно меняется распределение информационных потоков. Чрезмерное дробление подразделений, нечеткая координация и связь между ними затрудняют прохождение информационных потоков, так же как частая организационная перестройка разрушает информационную управляющую систему (ИУС), мешает ее гибкости и динамизму. Следовательно, информация в управлении должна удовлетворять ряду требований т.е. быть: - опережающей, т.е. содержать в себе элемент предвидения хода событий, постановку целей, разработку планов и программ, стратегии действий в будущем; - своевременной, оперативной; - надежной (основными параметрами надежности информации принято считать ее достоверность, объективность, полноту); - оптимальной (характеристика меры в соотношении необходимой и достаточной информации); - доступной и простой в восприятии (параметры: краткость, наглядность, выразительность). Необходимо также соблюдать соотношение между звуковой и зрительной информацией, учитывая, что скорость восприятия зрительной информации очень высока; - логичной и лаконичной (максимальная смысловая нагрузка при минимальных размерах носителя информации, краткости временного интервала передачи сообщения); - комплексной, системной; - соответствующей компетенции, полномочиям субъекта управления; - ориентированной (допускающей) на машинную обработку. Основные трудности, которые возникают на пути сбора и распространения информации, связаны с коммуникационными проблемами. Несмотря на то что измерения проводят компьютеры, большая часть информации обрабатывается человеком, что может вызвать искажения информации. Здесь неизбежны субъективные оценки, опасные побуждения сотрудников выдавать непригодную информацию, т.е. заниженные цели, завышенные объемы необходимых ресурсов и т.д. Поэтому информатизация как важное направление повышения эффективности управления должна быть осмыслена не только как технический, а главным образом - социальный процесс. Роль технической базы значительна, но наиболее сложные проблемы на этом пути находятся в сфере социальных (экономических, юридических, культурных) преобразований. Нельзя преуменьшать роль человека в управлении, его интеллекта и информационной культуры, которая отнюдь не сводится к компьютерной грамоте. Это очень широкое понятие, включающее умение ориентироваться в информационном пространстве, обостренное чувство времени, желание повысить кпд своей умственной работы и даже умение говорить по телефону. Итак, оптимальное коммуникативное взаимодействие и информационное обеспечение - необходимые факторы эффективного управления

25) Положение об Управлении государственной службы и кадров (pdf, 358,5 КБ)

Основными задачами Управления являются:

– Обеспечение исполнения требований законодательства о федеральной государственной гражданской службе и трудового законодательства Российской Федерации в центральном аппарате и территориальных органах ФССП России.

– Комплектование специалистами соответствующей квалификации должностей государственной гражданской службы в структурных подразделениях центрального аппарата, должностей номенклатуры ФССП России в территориальных органах.

– Организация работы по профессиональной подготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих в ФССП России.

В соответствии с возложенными задачами Управление государственной службы и кадров осуществляет следующие основные функции:

– Определяет потребности в замещении должностей государственной гражданской службы, источники комплектования, ведет банки данных, учет и отчетность по личному составу в центральном аппарате и территориальных органах.

– Осуществляет контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, трудового законодательства Российской Федерации в структурных подразделениях центрального аппарата и территориальных органах ФССП России.

– Подготовка проектов актов ФССП России, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию по выслуге лет.

– Организация профессиональной подготовки, повышения квалификации стажировки гражданских служащих ФССП России.

– Организация заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением гражданской службы.

– Формирование кадрового резерва, организация работы с кадровым резервом и обеспечение его эффективного использования.

– Обеспечение должностного роста гражданских служащих.

– Подготовка предложений по кандидатурам на должности гражданской службы, назначение на которые осуществляет директор ФССП России, и на должности гражданской службы, назначение на которые осуществляется по представлению директора ФССП России.

– Организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв. Обеспечение деятельности конкурсной комиссии ФССП России.

– Организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих. Обеспечение деятельности Центральной аттестационной комиссии ФССП России.

– Организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих.

– Осуществление контроля за порядком присвоения классных чинов в территориальных органах ФССП России государственным гражданским служащим старшей группы должностей.

– Направление в Минюст России документы к присвоению классных чинов работникам главной и высшей группы должностей.

– Организация и проведение работы по награждению государственными наградами и присвоению почетных званий Российской Федерации.

– Организация и проведение работы по награждению ведомственными наградами Минюста России.

– Подготовка предложений по совершенствованию организационно-штатной структуры центрального аппарата, территориальных органов ФССП России и рациональному использованию выделенной штатной численности.

– Методическое руководство подразделениями территориальных органов ФССП России по вопросам государственной службы и кадров и контроль за соответствующей деятельностью.

– Ведение личных дел и трудовых книжек гражданских служащих, осуществление иной деятельности по обработке персональных данных и учету указанных лиц.

– Подготовка проектов приказов ФССП России по командированию гражданских служащих центрального аппарата, а также учет гражданских служащих и других лиц, выезжающих и приезжающих в служебные командировки.

– Составление графиков отпусков гражданских служащих центрального аппарата, руководителей территориальных органов и их заместителей, контроль их исполнения. Подготовка проектов приказов о предоставлении отпусков.

– Подготовка документов на выплату гражданским служащим центрального аппарата, территориальным органов ФССП России ежемесячных надбавок за выслугу лет на гражданской службе и особые условия гражданской службы.

– Подготовка документов, необходимых для назначения пенсий гражданских служащим, а также представление этих документов в органы, назначающие пенсии.

– Выдача в пределах своей компетенции справок работникам центрального аппарата.

– Подготовка документов для оформления страховых свидетельств государственного пенсионного страхования для работников центрального аппарата, впервые поступающих на работу (гражданскую службу).

– Оформление и выдача служебных удостоверений.

– Составление и предоставление в уполномоченные государственные органы государственной статистической отчетности.

– Ведение ведомственной и оперативной отчетности по вопросам служебной деятельности Управления.

– Участие в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

26) Что такое федерализм

Для любой территориально протяженной страны вопрос о характере взаимоотношений ме-

жду центром и территориальными единицами (регионами) является одним из ключевых. На

практике речь идет о степени политической автономии, которой обладают регионы. Так, на

одном полюсе расположатся унитарные централизованные государства с крайне незначи-

тельной (фактически близкой к нулю) степенью региональной политической автономии, а

на другом — конфедеративные и федеративные децентрализованные государства, где сте-

пень автономии территориальных единиц максимальна. Таких предельных, «полюсных»,

случаев на политической карте мира относительно мало, так что между двумя этими полю-

сами расположится большой массив государств, где степень политической автономии

регионов будет отличаться в большую или меньшую сторону.

3

Российский федерализм Л. В. Смирнягин, И. М. Бусыгина

Для страны такого пространственного масштаба, как Россия (первое место среди стран ми-

ра по площади!), решение т. н. территориальной проблемы (т. е. нахождение эффективного

способа взаимодействия центра и территорий) неизбежно будет одним из основных. Должны

ли территории (регионы) иметь политическую автономию, и если да, то в каком объеме? Долж-

ны ли все территории располагать одинаковым статусом или же асимметричные отношения

отвечают разнородности (по разным измерениям) российских территорий? Стоит ли проводить

эксперименты с сеткой административно-территориального деления, укрупняя регионы, и ес-

ли да, то какие соображения должны лежать в основании реформы? Наконец, есть ли у России

вообще выбор при решении территориальной проблемы, и если да, то чем он ограничен?

С 1993 года — года принятия Конституции Российской Федерации — наша страна явля-

ется федерацией, однако адекватность такого способа решения территориальной проблемы

до сих пор и по различным основаниям вызывает сомнения не только у представителей по-

литического класса, но и у исследователей. Полагаем, что многое в критике и неприятии

федерализма связано с превратным пониманием этой формулы государственного устройст-

ва. А потому стоит начать с краткого объяснения основ и источников федерализма.

В настоящее время в мире насчитывается более 20 федераций, которые в совокупно-

сти насчитывают около 500 субъектов и других территориальных единиц (регионов) с

населением около 2 млрд человек. Еще в середине ХХ века было весьма распространено

восприятие федерализма как некой вынужденной и промежуточной (в направлении уни-

таризма) формы государственного устройства, однако затем теория и практика

федерализма получают, что называется, второе рождение [Миронюк, 2008: 16–18]. Как

писал один из наиболее известных исследователей и энтузиастов федерализма Даниэль

Элазар, федералистская революция входит в число наиболее обширных — хотя и наименее

заметных — революций, изменяющих облик современного мира. В условиях модерна и по-

стмодерна федерализм возникает в качестве основного средства согласования растущего

желания людей сохранить или восстановить преимущества малых сообществ с увеличива-

ющейся потребностью в укрупненных структурах, предназначенных для использования

общих ресурсов [Elazar, 1987].

Федерализм представляет собой сложный комплекс явлений и процессов: это не только

эффективный способ управления государством, но и соответствующее политическое поведе-

ние участников переговорного процесса, способ разрешения конфликтов, важное

«измерение» жизни общества. Одним из основных преимуществ федеративной формы госу-

дарства является то, что разрешение конфликтов и противоречий происходит в открытой

публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных

бюрократических учреждений. В настоящее время актуальность сравнительных исследова-

ний проблем федерализма чрезвычайно высока.

Федерализм — это не только институциональное состояние (особым образом выстро-

енный институциональный дизайн), но и состояние политии. А потому, даже если отменить

федерализм, содержание политических процессов изменяется недостаточно для того, чтобы

снять ту или иную проблему, снять источник угрозы стабильности (если в государстве такие

угрозы объективно присутствуют). Федерализм фокусирует наше внимание на существую-

щих или потенциально вероятных угрозах; федеративный порядок «честно» отображает

существующую объективно подлежащую решению проблему. И в этом смысле федеративная

форма сама по себе уже что-то решает. С исчезновением же механизма, посредством которо-

го артикулируется проблема, сама проблема решения не найдет.

Множественность точек, в которых протекают политические процессы (иными слова-

ми, выигрываются выборы и заседают законодательные органы), и создает пространство

4

Л. В. Смирнягин, И. М. Бусыгина Российский федерализм

для возникновения взаимной заинтересованности между рассредоточенными представите-

лями политического класса. Интересно, что такая множественность точек требует и

федерализма (в его политическом определении), и демократии. Третьего не дано — в отсут-

ствие взаимной заинтересованности между политиками в различных точках неизбежно

будет иметь место ситуация конфликта интересов.

И еще одно существенное замечание. Необходимо понимать, что федеративный поря-

док для демократического государства — это по сути вопрос не выбора, но жесткой

необходимости. Райкер специально предостерегает от ошибочного суждения: «Если люди

работают достаточно хорошо, федерация получится». «Возможно, — пишет он, — негуман-

но разрушать такую наивную веру, однако надежда научного проекта заключается в том, что

чем больше люди знают, тем более эффективно они смогут действовать». Райкер полемизи-

рует с Фридрихом, утверждавшим, что «федерализм — это процесс федерализации, как будто

этот процесс может начаться с помощью магии, без всякого рационального расчета»__

Федерализм как политический принцип

Как политический принцип федерализм фиксирует отношения между центральными и реги-

ональными (или групповыми) органами власти и управления, построенные на основе

разделения властей и наличия права на самоуправление для различных групп и/или терри-

торий в рамках объединенной политической системы. Как пишет Рональд Уоттс,

«сущностью федерализма как нормативного принципа является взаимопроникновение

единства и децентрализации в одно и то же время» [Watts, 1999: 6–9].

Как справедливо пишет Ауэр, существование федеративного государства определяется

наличием и сочетанием трех базовых принципов его функционирования:

1) автономии, которая означает, что субъекты федерации располагают чем-то большим, не-

жели делегированные компетенции. Субъекты автономны во многих отношениях: у них

есть система собственных институтов, собственное законодательство и конституции, фи-

нансовая автономия — право собирать (некоторые) налоги и самостоятельно

распоряжаться распределением средств;

2) суперпозиции, означающей, что федеральные законы и конституция имеют приоритет по

отношению к региональным, т. о. речь идет о верховенстве федерального права;

3) участия, при котором федеральный и региональный правовые порядки тесно связаны

друг с другом. Так, субъекты имеют возможность (и даже обязаны) участвовать в процессе

выработки и реализации федеральных законов и политики федерального центра (это право

осуществляется прежде всего через вторую палату национальных парламентов, представля-

ющую интересы субъектов); выступать инициаторами законопроектов. Федеральный центр

запрашивает мнение субъектов относительно принимаемых законов и при заключении ме-

ждународных договоров. С другой стороны, федеральный центр не только признает

правовую автономию субъектов, но и гарантирует ее реализацию [Auer, 2005: 421–422].

Принципы федерализма в федеративном государстве защищаются прежде всего феде-

ральной конституцией, при этом надо понимать, что эта конституция имеет особый характер.

При всем гигантском разнообразии федеративных государств все они имеют конституции, и

все эти конституции должны содержать следующие, принципиально важные, элементы:

• список (перечисление) субъектов, формирующих федеративный союз. В правовом отно-

шении это перечисление означает, что существование этих субъектов конституционно

гарантированно;

• конституционное распределение государственной власти, т. е. наделение компетенциями

и полномочиями федерального центра и/или субъектов федерации;

• схема разрешения (или институт разрешения) конфликтов между федеральным центром и

субъектами. Институт должен иметь конституционный статус, наиболее часто в таком ка-

честве выступает Конституционный суд [Auer, 2005: 423–425].

Как уже было подчеркнуто выше, институциональный дизайн у федераций отличается

крайним разнообразием, тем не менее выделяют следующие структурные характеристики,

общие для федераций:

• верховенство писаной конституции, поправки в которую могут вноситься с согласия зна-

чительной части составляющих федерацию единиц — субъектов федерации;

6

Л. В. Смирнягин, И. М. Бусыгина Российский федерализм

• две структуры управления (федеральная и региональная), каждая из которых непосредст-

венно связана со своими гражданами; обеспечение баланса власти и управления между

уровнями федерации;

• формальное конституционное распределение законодательных и исполнительных полно-

мочий и государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующие

определенные области подлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как

принцип решения проблем на том уровне, где они возникают;

• обеспечение представительства региональных интересов внутри федеральных институ-

тов, обычно в форме второй палаты парламента;

• посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения конфликтов и споров между

властными уровнями;

• институты и процедуры для облегчения сотрудничества в областях совместной компетен-

ции или пересечения сфер ответственности

27) Особенности федеративного устройства России. Конституционные принципы федеративного устройства РФ.

Форма государственного устройства России определена в Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация является федеративным государством. В настоящее время в мире существует немало различных федераций, включая такие крупные федерации, как США, ФРГ, Бразилия, однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, которые отличают её от других федераций.

Федерация обычно образуется вследствие объединения нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло иным путём. Россия как федерация не является объединением нескольких государств, она была образована путём создания в её составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населявших её территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования были признаны субъектами РФ.

Такой порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта Федерация носила не договорный, а конституционный характер. Конституция РФ1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты РФ изначально находятся в её составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и ч.1 ст.65 Конституции РФ) [2].

В России федерализм – это,прежде всего, государственная организация национальных отношений. Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории Российской Федерации, он означает свободное развитие наций и народностей. Такое развитие выражается в создании различных форм национальной государственности народов РФ– республик, автономной области, автономных округов.

Однако российский федерализм – не только форма разрешения национального вопроса, но и форма демократизации управления государством. Децентрализация государственной власти,распределение её по регионам – существенная гарантия демократизма в управлении государством. Центр в этом случае теряет монополию на власть и потому не может употребить её произвольно. Предоставляется больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам другого.

Федеративное устройство РФ базируется на ряде принципов, которые являются исходными началами территориального устройства не только Федерации, но и её субъектов. Согласно ч.3 ст.5 Конституции РФ таковыми являются: государственная целостность РФ;единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов; равноправие и самоопределение народов в РФ; равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

1. Государственная целостность РФ.

Данный принцип означает, что Российская Федерация —цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования, которые не имеют права выхода из состава Федерации.

В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов; осуществляет территориальное верховенство;обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; единое гражданство. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

2. Единство системы государственной власти.

Этот принцип тесно связан с государственной целостностью и ею обусловлен. Целостная,но в то же время федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственнойвласти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

В РФ государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы – Президент РФ, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации.

Конституция РФ определяет:

1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения.

Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот"остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией,но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

Разграничение компетенции базируется на добровольном признании субъектами приоритета задач и целей Федерации, а, следовательно, и на ограничении субъектов в правах.

4. Равноправие и самоопределение народов РФ.

Все народы в РФ пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культур и других областях.

Народы РФ пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности В настоящее время согласно Конституция РФ (ст.65)

Право народов на самоопределение является общепризнанным принципов международного права,установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. «Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»[3].

В Российской Федерации имеются: 21 республика, одна автономная область и 9автономных округов. Все они являются формой объединения многих народов. Это значит, что десятки народов реализовали на практике своё право на самоопределение.

5. Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Это равноправие прежде всего проявляется:

1. в равенстве их прав и обязанностей как субъектов федерации;

2. в конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации;

3. в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации.

Нынешняя Конституция РФ, закрепив принцип равноправия субъектов, внесла и некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном договоре и в тексте прежнего Основного Закона имелись различия в компетенции субъектов, в частности, там предоставлялись большие права республикам; теперь это устранено.

Принципы государственного устройства РФ тесно взаимосвязаны между собой. Их главная цель и практическое назначение – способствовать успешному государственному строительству в стране.