Тема 18. Избирательная система. Избирательное право. (2 часа)

1. Избирательная система и избирательное право.

- Понятие избирательной системы и избирательного права;

- Понятие и значение выборов;

- Реформирование избирательного законодательства в Республике Беларусь.

2. Конституционные принципы избирательной системы и их взаимосвязь.

3. Избирательный процесс в Республике Беларусь. Этапы проведения выборов.

- Понятие избирательного округа и его значение. Понятие нормы представительства;

- Избирательные участки и их назначение;

- Избирательные комиссии, их роль в организации и проведении выборов, виды, порядок образования, компетенция и формы работы. Компетенция и особенность работы Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов;

- Участие избирателей в организации выборов. Формы участия политических партий в выборах;

- Списки избирателей, порядок их составления и значение;

- Гарантии деятельности кандидатов в депутаты;

- Порядок голосования и подведение итогов первого тура выборов;

- Второй тур голосования;

- Повторные выборы. Итоги выборов;

4. Ответственность за нарушение законодательства о выборах.

1. Избирательная система и избирательное право.

Понятие избирательной системы и избирательного права.

Термин «избирательная система» можно рассматривать в двух значениях – широком и узком. С точки зрения широкого подхода избирательная система – это весь механизм формирования выборных органов, включая организацию и проведение выборов, а также определение результатов голосования и соответствующее распределение депутатских мандатов.

В узком смысле слова избирательная система – это способ распределения мандатов между кандидатами в зависимости от итогов голосования. В данном смысле выделяют две основные разновидности избирательных систем – мажоритарную и пропорциональную.

Мажоритарная избирательная система предполагает, что избранным считается тот кандидат, который получил установленное большинство (абсолютное, относительное) голосов избирателей.

В Республике Беларусь при выборах Президента и депутатов Палаты представителей используется мажоритарная система абсолютного большинства (т.е. для того, чтобы победить необходимо набрать 50%+1 голос), а при выборах депутатов местных советов введена мажоритарная система относительного большинства (т.е. для того, чтобы быть избранным, необходимо набрать больше голосов, чем любой другой кандидат). Следует отметить, что ранее при выборах в местные советы также применялась мажоритарная система абсолютного большинства, однако это часто приводило к тому, что с первого раза ни один кандидат не набирал требуемое число голосов, и приходилось проводить второй тур, на котором в свою очередь была низкая явка избирателей. В дальнейшем, кстати, норму явки избирателей на местные выборы также отменили. Теперь, несмотря на то, сколько избирателей проголосовало, выборы в местные советы всегда будут признаны состоявшимися.

Понятие «избирательное право» также применяется в двух значениях – в объективном и субъективном смысле.

Избирательное право в объективном смысле – это правовой институт, представляющий совокупность правовых норм, определяющих принципы, порядок и гарантии организации и проведения демократических выборов.

Избирательное право в субъективном смысле – это гарантированное государством право конкретного лица на участие в выборах. В данном смысле избирательное право делится на активное – право избирать, и пассивное – право выступать на выборах в качестве кандидата, быть избранным.

Понятие, значение и виды выборов.

Выборы – это способ формирования органов государства и местного самоуправления с помощью голосования. Реализация гражданами своего права выбора является одной из важнейших форм их участия в управлении государством.

Органы государственной власти формируются двумя способами: путем выборов и путем назначения. Посредством выборов формируются различные органы публичной власти – парламенты, главы государств, органы местного самоуправления, иногда правительство, судебные органы. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами.

Назначение выборов:

1) Выборы легитимируют власть. Выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти. В конституционном праве легитимностью (от лат. legitimus – законный) называется признание законности прав и полномочий органа государственной власти или высших должностных лиц, их строгое соответствие конституции и законно выраженной воле народа¹. Посредством выборов народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав.

2) Выборы служат барометром политической жизни. Только во время проведения выборов, а скорее при анализе результатов выборов, можно получить реальную картину динамики изменения политического настроения общества. Результат происшедших перемен отражается на персональном составе выборных органов.

Интересно высказывание В.И. Ленина о назначении выборов: «Избирательная кампания потому представляет выдающийся интерес для всякого сознательного политического деятеля, что она дает объективный материал по вопросу о взглядах, настроениях, а следовательно и интересах различных классов общества».

3) Выборы позволяют народу передавать право на реализацию своего суверенитета тем лицам, кого он считает достойным осуществлять властные полномочия, кто предлагает наиболее убедительные программы своей деятельности.

Проведению любых выборов предшествует предвыборная кампания. Программы, с которыми выходят на выборы те или иные политические партии или кандидаты, в большинстве своем отражают проблемы, решение которых необходимо для общества и реально связано с гражданами государства. Без учета этого невозможна победа на выборах или хотя бы завоевание голосов избирателей, необходимых для обладания депутатскими мандатами.

В подавляющем большинстве стран свободные, честные (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один из важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положили конец военным и авторитарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.).

Но выборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимы иногда практикуют регулярные выборы, обставленные так, что противникам тоталитаризма одержать победу на выборах невозможно.

С точки зрения классического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт не заслуживают высокой оценки, хотя и используются в большинстве мусульманских стран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всем следовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, что использование этого института не может гарантировать избрание самых достойных. Поэтому они предпочитают представительным учреждениям институт аш-шура – совещание особо авторитетных лиц при правительстве государства. Эти лица не избираются, они естественно выделяются среди населения, становятся заметными благодаря их уму, военному опыту, другим качествам и приглашаются правителем в свой совет. Единогласное мнение совета – иджма имеет особую силу, оно становится важнейшим источником права.

В условиях военных режимов принцип выборности не отвергается, военный, революционный совет, его лидер обещают провести выборы, как только они наведут порядок в стране. Намеченные сроки выборов обычно неоднократно отодвигаются, и выборы не проводятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир, Нигерия, Эфиопия), а то и два десятилетия (Бразилия). Правда, иногда военные проводят местные выборы (Алжир, Нигерия), но выборы президента или парламента связываются с переходом к гражданскому правлению (обычно первым гражданским президентом бывает прежний лидер военного режима).

В странах тоталитарного социализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе или при руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают в качестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при 2-3 кандидатах на место, но от одной-единственной партии выборов, по существу, не было.

В некоторых африканских странах (Заир) выборы иногда проходили таким образом, что список кандидатов в парламент зачитывался на собраниях граждан крупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием .

Виды и периодичность выборов.

1) Прямые и непрямые выборы.

Выборы подразделяются на прямые и непрямые. Если закон предусматривает такой порядок волеизъявления, при котором избиратели имеют возможность прямо выразить свое отношение к кандидатам посредством подачи голосов, то выборы являются прямыми.

Так, избиратели Финляндии голосуют за кандидатов в Парламент, отдавая свои голоса тем из них, которых они предпочитают.

В Беларуси на республиканском уровне прямым способом избирается одна палата Национального собрания – Палата представителей и глава государства – Президент Республики Беларусь, на местном уровне так формируются органы местного самоуправления – советы депутатов.

Непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные (многоступенчатые).

При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, только для этого и создаваемой. Выполнив эту задачу, коллегия выборщиков распускается (так избирается Сенат – верхняя палата Парламента во Франции, Президент США).

При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется не особой, только для данного случая создаваемой коллегией, а постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица – лишь одно из полномочий, входящих в его компетенцию. Если воля избирателей опосредуется дважды, то такие выборы будут трехстепенными, трижды – четырехстепенными и т.д.

Например, в состав Сената США входят два сенатора от каждого штата, избираемые на шесть лет законодательными собраниями соответствующих штатов. Президент Италии избирается коллегией, состоящей из членов нижней палаты парламента.

Путем многоступенчатых выборов избирается другая палата белорусского Парламента – Совет Республики. Члены Совета республики избираются областными советами депутатов.

2) Очередные и внеочередные выборы. Дополнительные и частичные выборы.

Выборы проводятся в установленные законом сроки. В странах, не знающих института парламентской ответственности (президентские республики), глава государства обычно не имеет права роспуска парламента. Поэтому парламентские выборы в них проводятся в строго установленные сроки через определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав Палаты представителей и одна треть Сената.

В парламентарных, смешанных республиках и парламентарных монархиях (Англия, Япония, Франция, Италия, Бельгия и т.д.) парламентские выборы в обычных условиях проводятся по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Такие выборы называются очередными. В случае же досрочного роспуска парламента главой государства проводятся внеочередные выборы. Таким образом, в этих странах сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации.

Дополнительные выборы проводятся тогда, когда в результате отстранения, отставки или смерти депутата открывается вакансия в парламенте. В подобных случаях их организуют в соответствующем избирательном округе.

Частичные выборы иногда отождествляют с дополнительными, а иногда используют в собственном значении: это выборы регулярные, обязательные и предусмотренные законодательством в целях частичного обновления (ротации) коллегиального выборного органа (например, в США и Франции соответственно каждые два и три года частично обновляется Сенат).

3) Национальные и региональные (местные) выборы.

4) «Первичные выборы» («праймериз») – выборы, в результате которых проводится отбор кандидатов от той или иной партии. Такой вид выборов существует, например, в США.

Важное значение имеет такой признак как периодичность выборов. Такое требование к выборам предъявляет и Всеобщая Декларация прав человека. Это позволяет обновлять состав выборных органов, сменять высших должностных лиц в соответствии с предпочтениями, желаниями избирательного корпуса.

Периодичность выборов определяется установленным сроком полномочий выборных органов. Этот строк может варьироваться от 2 до 7 лет. Оптимальный срок полномочий определить нелегко. Краткий срок позволяет точнее отражать в составе избранного органа сиюминутные интересы населения, но не дает возможности выборным лицам в полной мере реализовать задуманное. А продолжительный срок может привести к отрыву выборных органов и лиц от избирательного корпуса.

! см. сроки избрания государственных органов в Республике Беларусь.

Реформирование избирательного законодательства в Республике Беларусь.

Идеал демократии и право каждого человека участвовать в работе властных структур своей страны описаны в статье 21 Всеобщей декларации прав человека:

1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредства свободно избранных представителей.

2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.

3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны производиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

В данном определении обозначены важнейшие принципы избирательного права, которые обеспечивают реальное народовластие посредством представительной демократии. Однако каждое из перечисленных правил-требований требует своей конкретизации, правового наполнения посредством конкретных регулятивных и охранительных норм, направленных на достижение главных условий, при котором можно вести речь о подлинной реализации воли народа. Так, недостаточно объявить, что выборы должны быть нефальсифицированными и периодическими. Необходимо предусмотреть на законодательном уровне весь комплекс гарантий, обеспечивающих выполнение данных требований. Данная задача является столь важной для демократических выборов, столь и трудной в своем исполнении. Ведь арсенал средств, используемых для фальсификации выборов, весьма широк. Причем многие из этих средств лишь косвенно ведут к искажению результатов и потому могут быть не всегда сразу распознаны. Так, способ формирования избирательных комиссий изначально говорит лишь о возможности государственных органов влиять на степень представительства и участия различных политических групп в деятельности избирательных органов. Но если посмотреть глубже, то именно данная степень представительства определяет возможность объективно и правильно подсчитывать голоса и определять результаты. Поэтому так важен глубокий и всесторонний анализ избирательного законодательства с целью определения потенциальных рисков, связанных с нарушением принципов избирательного права, субъективных избирательных прав граждан.

В связи с этим важно рассмотреть новшества, введенные с учетом рекомендаций ОБСЕ в Избирательный кодекс Республики Беларусь с целью совершенствования избирательного законодательства и практики его применения.

Можно выделить несколько основных направлений, по которым произошло изменение закона:

1) вводится обязательное представительство в избирательных комиссиях политических партий и других общественных объединений, одновременно устанавливается ограничение на участие в них государственных служащих;

Избирательный кодекс предусматривает, что треть членов избирательных комиссий должны состоять из представителей политических партий и общественных объединений. Государственные служащие не могут составлять более одной трети состава комиссии.

Решения, касающиеся назначения членов избирательных комиссий, кроме Центральной Комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению референдумов могут быть оспорены в суде на соответствующем уровне.

2) упрощаются условия выдвижения кандидатов;

Теперь не обязательно иметь партийную структуру в конкретном округе. Ранее в Кодексе содержалось дополнительное условие, чтобы на территории соответствующего избирательного округа имеется созданная в установленном порядке до назначения выборов организационная структура политической партии.

3) предоставляются большие возможности для агитации, включая проведение дебатов в электронных СМИ;

Кандидатам и партиям больше не требуется разрешение на организацию и проведение агитационных митингов и других мероприятий в общественных местах. Местные власти обязаны по соответствующей просьбе предоставить необходимое место при условии соблюдения установленных уведомительных требований.

Кодексом прямо проведение дебатов (по желанию кандидатов) между кандидатами в рамках эфирного времени на телевидении и радио, предоставляемого государственной вещательной организацией.

4) кандидатам разрешается создавать индивидуальные избирательные фонды;

Вместе с тем, лимиты на пожертвования в предвыборные фонды слишком низки. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 3000 базовых величин при проведении выборов Президента Республики Беларусь, 1000 базовых величин при проведении выборов депутатов Палаты представителей.

При превышении предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидатом в Президенты Республики Беларусь более чем на 50 базовых величин, а кандидатом в депутаты Палаты представителей более чем на 15 базовых величин или использовании кандидатом в этих же размерах денежных средств помимо средств избирательного фонда Центральная комиссия, окружная избирательная комиссия могут без предварительного предупреждения отменить решение о регистрации кандидата.

5) исключен порог явки избирателей, необходимый для признания выборов местных Советов состоявшимися;

6) усиливается контроль при проведении досрочного голосования;

Протокол о результатах голосования должен составляться в конце каждого из 5 дней досрочного голосования.

7) расширяются права наблюдателей;

Добавлено право наблюдателей направлять обращения в соответствующую или вышестоящую комиссию либо прокурору об устранении нарушения Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме, отзыве депутата и члена Совета Республики. Также добавлена норма о том, что кандидаты в Президенты Республики Беларусь, в депутаты вправе присутствовать на участках для голосования при подсчете голосов избирателей. Следует отметить, что в законопроект об изменении избирательного законодательства не вошла поправка об обозримости подсчета голосов для наблюдателей (хотя изначально такую норму планировали ввести).

8) увеличиваются возможности обжалования итогов выборов.

В настоящее время прямо предусмотрена возможность обжалования решений ЦИК в Верховный суд.

Кодекс предусматривает категории заявлений и жалоб, которые должны быть рассмотрены ЦИК коллегиально. К ним относятся все заявления и жалобы, связанные с решениями нижестоящих комиссий. Вместе с тем, остаются и другие категории жалоб, в отношении которых коллегиальное принятие решений не требуется.

Поправки к белорусскому избирательному кодексу вызывали смешанную реакцию у БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии Совета Европы. Об этом было указано в Совместном заявлении двух ведомств, обнародованном 4 июня 2010 г. Было отмечено, что поправки содержат ряд значимых усовершенствований, которые соответствуют рекомендациям, которые ОБСЕ и Совет Европы давали в обзорах предыдущих выборов. Однако указано, что некоторые моменты в поправках требуют дальнейшей доработки. К примеру, возможный позитивный эффект от ряда поправок может быть обнулен недостатками процедуры подсчета голосов, которая осталась прежней и не отличается должной прозрачностью. В заявлении также говорится о том, что наблюдатели могут быть в ряде моментов лишены реальной возможности для осуществления мониторинга за ходом избирательного процесса. Были высказаны и другие рекомендации.

Так, в Совместном заявлении указано, что в поправках не был учтен ряд ключевых рекомендаций и не разрешены вызывающие обеспокоенность вопросы, в том числе:

1) Право голоса не было предоставлено лицам, содержащимся в местах предварительного заключения и осужденных за совершение преступлений меньшей степени тяжести;

2) Роль исполнительной ветви власти и, в частности, Президента Беларуси в назначении ЦИК продолжает оставаться чрезмерной.

3) По-прежнему отсутствуют правила, регламентирующие порядок назначения членов избирательных комиссий соответствующими органами на местах ниже уровня ЦИК.

4) Не было внесено никаких поправок, обеспечивавших бы подсчет бюллетеней членами участковых комиссий прозрачным и позволяющим надлежащим образом вести за ним наблюдение способом.

5) Не было принято существенных поправок, которые бы предоставляли прямые и действенные возможности наблюдателям за выборами следить за ходом голосования, подсчетом голосов и подведением итогов.

6) Отсутствует действенное положение, согласно которому наблюдателям и представителям средств массовой информации обеспечивалась бы возможность получения заверенных копий протоколов, других имеющих важность документов, а также всех протоколов о результатах.

7) Не было принято поправок, обязывающих ЦИК и нижестоящие комиссии подробно опубликовывать предварительные и окончательные результаты голосования с разбивкой по участкам для голосования без неоправданной задержки.

! см. Совместное заключение о поправках в Избирательный кодекс Республики Беларусь в ред. от 17 декабря 2009 г., подготовленного Венецианской комиссией (европейской комиссией за демократию через право) и БДИПЧ ОБСЕ (Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека).