1.2 Нормативно-правовая база и организационная структура системы государственного оборонного заказа
Процесс формирования и реализации правоотношений в сфере государственных заказов (в том числе в сфере государственного оборонного заказа) является сложным и длящимся процессом.
В нем можно выделить стадии определения государственных нужд, формирования заказов, их размещения, заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд. Такой подход является в настоящее время ключевым при решении вопросов, связанных с совершенствованием правового регулирования отношений по государственным заказам в рамках создания контрактной системы.
В состав нормативной правовой базы по государственному оборонному заказу входят общие для всей системы государственных заказов правовые акты, что позволяет рассматривать данную сферу в целом как подчиняющуюся единым для сферы государственных заказов правилам правового регулирования. В то же время существуют специальные акты, регулирующие отношения отдельно в сфере оборонного заказа. Особенности правового регулирования в данной сфере обусловлены прежде всего спецификой предмета (объекта) оборонного заказа. Также необходимо учитывать, что при формировании и реализации рассматриваемых правоотношений применяются как правовые акты, регулирующие данный процесс в целом, так и акты, регламентирующие отношения на отдельных его стадиях. Помимо прочего, регулируются отношения, связанные с ценообразованием, финансированием, осуществлением контроля (надзора) и т.п.
Специальным законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее — Закон об оборонном заказе). Этот федеральный закон содержит базовые нормы, касающиеся порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения оборонного заказа.
Согласно Закону об оборонном заказе круг государственных заказчиков по оборонному заказу значительно уже, чем в других сферах государственных заказов. Определенная специфика правового регулирования рассматриваемых отношений обусловлена также особенностями субъектного состава поставщиков (изготовителей, подрядчиков, исполнителей), в значительной части являющихся субъектами оборонно-промышленного комплекса (ОПК).
При определении государственных нужд в сфере обеспечения обороны и безопасности государства следует исходить из общей дефиниции понятия «государственные нужды», содержащейся в ст. 3 Закона о размещении заказов. Из нее следует, что таковыми являются обеспечиваемые за счет соответствующих источников финансирования потребности государства в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления государственных функций, в том числе связанных с обеспечением обороны и безопасности государства.
В соответствии со ст. 1 Закона об оборонном заказе под государственным оборонным заказом понимается правовой акт, предусматривающий поставки соответствующей продукции, выполнение работ, предоставление услуг для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства. Следует заметить, что в настоящее время в отечественном законодательстве федерального уровня отсутствует понятие «государственный заказ». Единственное определение этого понятия существует, таким образом, лишь применительно к сфере оборонного заказа. Представляется, что более корректным было бы определять оборонный заказ не как сам правовой акт — источник информации, а как содержание данного акта — перечень государственных потребностей в продукции (товарах), работах, услугах применительно к рассматриваемой сфере отношений с привязкой к финансированию в очередном финансовом году (периоде).
Следует также отметить, что в п. 101 Стратегии национальной безопасности государственный оборонный заказ указан в качестве одного из элементов системы документов стратегического планирования, что предполагает его долгосрочный характер. В то же время в соответствии с Законом об оборонном заказе ежегодно принимаются постановления Правительства РФ о государственном оборонном заказе на очередной финансовый год. В соответствии с определением государственного оборонного заказа такого рода постановление и следует понимать как государственный оборонный заказ. При этом его краткосрочный характер (действует один год) не позволяет говорить о данном правовом акте как об акте (документе) стратегического планирования. В этой связи определение данного понятия требует уточнения, в том числе и с позиции оценки оборонного заказа как документа стратегического планирования.
Оборонный заказ формируется на основе положений военной доктрины, государственной программы вооружения, федеральных целевых программ, мобилизационного плана экономики, программ военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, международных договоров Российской Федерации исходя из ресурсных возможностей экономики государства. Детальный порядок формирования государственного оборонного заказа установлен Постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей».
Согласно ст. 1 Закона о размещении заказов особенности размещения государственного оборонного заказа могут устанавливаться иными федеральными законами. Ряд таких особенностей установлен Законом об оборонном заказе.
Особо следует сказать о заключении долгосрочных контрактов в сфере государственного оборонного заказа. Такая возможность предусмотрена Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с п. 3 ст. 72 Кодекса (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 310-ФЗ) в случае, если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, а также выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла выполнения (оказания) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения.
Среди особенностей размещения государственного оборонного заказа следует отметить то, что полномочия по контролю (надзору) за размещением заказов в данной сфере осуществляет Федеральная служба по оборонному заказу (в отличие от иных сфер государственного заказа, где соответствующие полномочия принадлежат Федеральной антимонопольной службе).
Это положение закреплено в Постановлении Правительства РФ от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд». Данный государственный орган руководствуется Положением о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденным Указом Президента РФ от 21.01.2005 № 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу». Анализ данного Положения показывает, что полномочия Рособоронзаказа по осуществлению контроля (надзора) шире, чем полномочия ФАС России, поскольку распространяются не только на отношения по размещению оборонного заказа, но и на отношения, связанные с исполнением контрактных (договорных) обязательств.