ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ ПО РАЗРЕШЕНИЮ ДЕЛ,

ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

(ГЛАВЫ 23 - 26 ГПК РФ)

Под редакцией

заместителя Председателя Верховного Суда

Российской Федерации

П.П. СЕРКОВА

Коллектив авторов:

Зайцев В.Ю., судья Верховного Суда РФ - раздел 3;

Пирожков В.Н., заслуженный юрист РФ, судья Верховного Суда РФ - раздел 4;

Серков П.П., кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, заместитель Председателя Верховного Суда РФ - предисловие, раздел 1;

Федин А.И., заслуженный юрист РФ, судья Верховного Суда РФ - раздел 2.

Предисловие

Органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица призваны прямо или косвенно влиять на все сферы жизни общества. Для исполнения делегированных им полномочий они, в частности, принимают множество актов, в том числе нормативных правовых, различных решений. Целям обеспечения законности в управленческих решениях служит институт производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений. Нормы, содержащиеся в подразд. III разд. II ГПК РФ, развивают конституционное положение о том, что решение и действие (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Возможность такого обжалования служит одним из критериев признания государства правовым, является важной гарантией защиты прав и свобод граждан и организаций. Такой подход соответствует международным правовым принципам и стандартам.

Правила производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, сформулированы с учетом современных политических и экономических реалий и результатов развития теории административного права. Изменения и дополнения, внесенные в 90-е гг. в разд. II ГПК РСФСР 1964 г. "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", хотя и были существенными, однако в полной мере не отвечали новым реалиям. Значительный вклад внес Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Права и свободы граждан и организаций являются мерой дозволенного поведения, обеспечиваемой государством. Препятствия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении разрешенного и гарантированного государством права и являются предметом судебного исследования по нормам производства, вытекающим из публично-правовых отношений.

Институт судебного контроля за законностью актов, решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, предусмотревший процессуальные особенности по этой категории дел, уравнивая процессуальные права заявителей и носителей публично-властных полномочий, является одним из основных условий справедливого судебного разбирательства.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, имеют важное значение для правоприменения.

Пособие подготовлено судьями Верховного Суда РФ и адресовано в основном профессиональным судьям, рассматривающим дела указанной категории, но может быть интересно и специалистам, интересующимся проблемами административной юстиции.

П.П.Серков,

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ

1. Общие положения (глава 23 гпк рф)

В соответствии с ГПК РФ гражданское судопроизводство в судах общей юрисдикции происходит в нескольких видах. В основе такого разделения лежит характер возникающих правоотношений. Однако полной автономии здесь нет, и часть норм, регулирующих одно производство, используется для регулирования других.

Нормами двух видов, в частности, регулируется производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Во-первых, применяются общие правила искового производства. Во-вторых, они действуют с особенностями, установленными специальными нормами, включенными в подразд. III разд. II. Особенности могут быть установлены и другими федеральными законами.

Подраздел III разд. II ГПК РФ содержит нормы по рассмотрению дел:

о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24);

об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25);

о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26).

Названные нормы объединены гл. 23, содержащей общие положения, характеризующие данный вид судопроизводства в целом. Именно эти нормы позволяют отличать производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, от иных производств.

Правильное определение типа производства в каждом конкретном случае имеет большое практическое значение. Чаще всего такая необходимость появляется при разграничении производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и искового производства.

Основное отличие между ними заключается в том, что в исковом производстве рассматриваются гражданско-правовые отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Здесь в полной мере действует принцип диспозитивности и состязательности. Сторонами могут быть и органы государственной власти или органы местного самоуправления, однако это обстоятельство не является принципиальным, так как наличие у них властных полномочий не предопределяет поведение другой стороны.

Для разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, характер этих правоотношений имеет огромное значение. В этих правоотношениях органы государственной власти или органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие обладают властными полномочиями и принимают те или иные решения, порождающие права или обязанности для физических лиц и организаций. О самостоятельности каждой из сторон в своих действиях речь не идет. Так, если орган государственной власти субъекта РФ выступает в качестве ответчика по делу о возмещении ущерба, то это будет исковое производство. В том случае, когда в суде оспаривается решение, действия (бездействие) или нормативный правовой акт данного органа государственной власти субъекта, производство является возникшим из публичных правоотношений.

Названные виды производств различаются и по предмету исследования. По делам, возникающим из публичных правоотношений, проверяется законность актов или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В исковом же производстве исследуется право гражданское (право собственности, обязательство сторон, исполнение госконтрактов и т.п.). Вместе с тем имущественные отношения не всегда защищаются в исковом производстве. Так, согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям.

Суды общей юрисдикции разрешают не все дела, возникающие из публичных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 22 ГПК РФ часть из них федеральным конституционным и федеральным законами могут быть отнесены к ведению арбитражных судов.

АПК РФ в ст. 29 для определения подведомственных арбитражному суду дел, возникающих из публичных правоотношений, установил два критерия:

1) такие правоотношения должны иметь место в предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) в законе должно содержаться прямое указание на то, что данные дела отнесены к компетенции арбитражного суда.

На прямое указание закона как основной критерий определения подведомственных арбитражному суду дел данной категории делаются ссылки и в п. п. 3 и 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря от 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

В случаях, когда речь идет об организациях, не преследующих в качестве основной цели извлечение прибыли, дела подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции (п. 5 названного Постановления ВАС РФ). Данное обстоятельство не всегда учитывается судами.

Так, Определением судьи суда Ненецкого автономного округа было отказано в принятии заявления Комитету по управлению государственным имуществом Ненецкого автономного округа, в котором ставился вопрос о ликвидации внебюджетного государственного фонда поддержки и развития малочисленных народов Севера Ненецкого автономного округа. При этом не было учтено то обстоятельство, что, как усматривается из положения об указанном фонде, извлечение прибыли не являлось основной целью его деятельности. Судебная коллегия Верховного Суда РФ по этому основанию отменила определение судьи и передала заявление на новое рассмотрение в тот же суд (дело N 63-Г04-2 (здесь и далее приведены номера дел из архива Верховного Суда РФ)).

Обращает на себя внимание тот факт, что характеристика субъекта обращения не всегда может свидетельствовать о том, что дело подведомственно суду общей юрисдикции.

Так, Президиум Верховного Суда РФ, несмотря на то что в суд с заявлением о признании недействительным Постановления Региональной энергетической комиссии Вологодской области от 22 января 2003 г. N 26 обратилось физическое лицо - гражданин М., пришел к выводу о подведомственности данного дела арбитражному суду, сославшись на ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", которая прямо предусматривает, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде (дело N 91пв-03).

При обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, а другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции (п. 4 ст. 22 ГПК РФ).

Для разграничения подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ необходимо руководствоваться ст. 125 Конституции РФ, ст. 40 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", а также Постановлениями Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П, от 11 апреля 2000 г. N 6-П, от 18 июля 2003 г. N 13-П и от 27 января 2004 г. N 1-П.

Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" для рассмотрения вопросов о соответствии региональных и муниципальных нормативных актов конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования региональной конституции (устава) в субъектах Федерации могут создаваться конституционные (уставные) суды. В настоящее время они созданы не во всех субъектах РФ. Там, где таких судов нет, дела, в том числе те, по которым ставится вопрос о соответствии местного нормативного правового акта конституции (уставу) субъекта, должны разрешаться в зависимости от характера заявления соответственно судами общей юрисдикции или арбитражными судами, иначе конституционное право на судебную защиту будет нарушено. Сложнее разрешить вопрос о подведомственности дел в тех субъектах Федерации, где такие суды созданы. Представляется, что судом общей юрисдикции могут быть приняты к производству лишь такие заявления, которые не вправе рассматривать конституционные (уставные) суды. Например, если в законе субъекта РФ о конституционном (уставном) суде предусмотрено, что заявление может быть подано лишь при наличии конкретного дела, в котором применен или подлежит применению оспоренный акт, а такое дело отсутствует, то заявление не будет принято конституционным (уставным) судом. Следовательно, это обязан сделать суд общей юрисдикции.

Действующее законодательство, определяя подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, не предусматривает рассмотрения данных дел третейскими судами.

Полномочия судов общей юрисдикции, в том числе и военных, по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, определены ст. 245 ГПК РФ и ст. 7 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации".

Обеспечивая право на судебную защиту, закрепленное ст. 46 Конституции РФ, данные нормы предоставляют возможность обратиться с заявлениями непосредственно гражданам и организациям Российской Федерации, чьи права нарушены, а также их представителям в объеме полномочий, выраженных в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом. Согласно ст. 398 ГПК РФ, правом на подачу заявлений обладают и иностранные граждане или лица без гражданства и иностранные юридические лица. Так, в п. 7 совместного Постановления от 1 июля 1996 г. N 6/8 Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ), заявления указанных лиц о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления должны приниматься судами и рассматриваться в общем порядке.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица могут обращаться с такими заявлениями в интересах неопределенного круга лиц (ч. 1 ст. 46 ГПК РФ). Это могут сделать Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также прокурор (военный прокурор).

В защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ с заявлениями могут обращаться кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные объединения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели.

Каждый из названных субъектов может обратиться в суд при определенных условиях в зависимости от характера правового интереса, статуса и компетенции. Так, гражданин может это сделать только при нарушении непосредственно его субъективных прав. Правомочия на подобные обращения организаций определяются их уставом, положением и т.п. Причем право на обращение в суд с заявлением в пользу нечленов данной организации должно быть специально оговорено. Например, согласно ч. 2 ст. 45 Федерального закона от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 с последующими изменениями "О защите прав потребителей" общественные объединения, потребители (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).

Согласно ст. 12 Федерального закона от 22 марта 1991 г. N 948-1 с последующими изменениями и дополнениями "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или в части противоречащих антимонопольному законодательству актов, соглашений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти, органов или организаций.

Наибольший объем полномочий на обращение в суд с заявлением, вытекающим из публичных правоотношений, принадлежит прокурору. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ он вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Наличие права на обращение в суд с заявлением о возбуждении дела, возникающего из публичных правоотношений, должно проверяться и обсуждаться судом по каждому заявлению.

Согласно ст. 245 ГПК РФ суды рассматривают следующие категории дел, возникающих из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Согласно ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" решение, принятое квалификационной коллегией судей, может быть обжаловано в судебном порядке лицом, в отношении которого оно принято. При этом Законом напрямую не определяется характер такого производства. Однако анализ возникающих правоотношений позволяет отнести их к категории иных дел, возникающих из публичных правоотношений. Это объясняется тем, что Высшая квалификационная коллегия судей и квалификационные коллегии судей субъектов Федерации имеют специальный правовой статус, который возникает из их двойственной правовой природы. С одной стороны, они являются органами судейского сообщества и формально не относятся к органам государственной власти. В то же время с момента создания в соответствии с Федеральными законами от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" и от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" квалификационные коллегии судей приобретают и осуществляют публично-правовые полномочия, имеющие государственно-властную составляющую, в частности, по отбору кандидатов на должности судей, председателей и заместителей председателей судов, по прекращению полномочий тех и других по установленным законом основаниям. Рассмотрение данных дел происходит по процедуре, предусмотренной гл. 25 ГПК РФ.

По нормам, регулирующим производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не могут обжаловаться действия следователя, возбудившего уголовное дело или, наоборот, отказавшего в этом. На это обстоятельство обратил внимание Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", разъяснив в п. 9, что недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, для которых федеральными законами (УПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).

Еще одна правовая позиция содержится в п. 7 данного Постановления о том, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП РФ.

Не относятся к категории дел, возникающих из публичных правоотношений, дела по оспариванию решений и действий органов управления юридическими лицами всех видов, в том числе и государственными и муниципальными унитарными предприятиями, так как здесь отсутствует государственно-властная составляющая.

По этим же основаниям не считаются возникшими из публичных правоотношений дела, по которым обжалуются решения общественных организаций и политических партий.

Подсудность дел, возникающих из публичных правоотношений, определена ст. ст. 24, 26, 27, ч. 4 ст. 251 и ч. 2 ст. 254, ст. 259 ГПК РФ. Мировые судьи дела данной категории не рассматривают. В районный суд подаются заявления, не указанные в ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ.

Территориальная подсудность определяется в зависимости от характера дела, возникшего из публичных правоотношений. Заявления о признании недействительными нормативных правовых актов полностью или в части подаются по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ). Заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих могут быть поданы по месту нахождения этих органов, должностных лиц, служащих или по месту жительства заявителя (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ).

Подсудность заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме зависит от того, решение (уклонение от принятия решения) какой избирательной комиссии обжалуется.

В случае нарушения правил подсудности данного дела заявление возвращается (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).

Дела данной категории должны рассматриваться в двухмесячный срок со дня поступления заявления. Согласно ст. 260 ГПК РФ по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ установлены сокращенные сроки рассмотрения.

В судах первой инстанции дела, возникающие из публичных правоотношений, разрешаются судьей единолично. Однако возможно и коллегиальное рассмотрение в составе трех профессиональных судей, если федеральный закон предусматривает такой порядок. В настоящее время такой состав суда предусматривается, в частности, ст. 31 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав).

По некоторым категориям дел, возникающих из публичных правоотношений, заявление должно быть подано в пределах установленного срока. Так, для оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих он равен трем месяцам со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод (ст. 256 ГПК РФ). По делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ срок подачи заявления зависит от того, о чем в заявлениях идет речь (ст. 260 ГПК РФ, ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Заявления о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части подаются независимо от срока, прошедшего со дня издания актов.

Пропущенный срок подачи заявления может быть восстановлен при наличии уважительных причин. Вместе с тем пропуск срока может послужить основанием для отказа в удовлетворении заявления, если суд признает причины пропуска неуважительными.

Законом может быть предусмотрено, что данный срок восстановлению не подлежит, как, например, это сделано в ч. 2 ст. 260 ГПК РФ и ч. 2 ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, возбуждаются по заявлениям заинтересованных лиц. Данные заявления должны отвечать общим требованиям ст. ст. 131 и 132 ГПК РФ, в частности, в заявлении должно быть точно указано, какие решения, действия (бездействие) нарушают права и свободы и на основании какого закона они должны быть признаны незаконными или недействующими.

Заявление оплачивается государственной пошлиной. Согласно п. п. 6 и 7 ст. 333.19 НК РФ:

при подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц физическими лицами уплачивается госпошлина в размере 100 руб., организациями - в размере 2000 руб.;

при подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан или организаций, - 100 руб.

Размер государственной пошлины может быть уменьшен с учетом имущественного положения заявителя, либо ее уплата может быть отсрочена (рассрочена). Полное освобождение от уплаты государственной пошлины не предусмотрено.

Если при подаче заявления требования закона не были соблюдены, то заявление может быть оставлено без движения по правилам ст. 136 ГПК РФ. Это может быть также сделано, когда будет установлено, что имеет место спор о праве с разъяснением заявителю необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 Кодекса. В частности, в порядке искового производства по правилам ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ должен обсуждаться вопрос о возмещении вреда государственными органами, органами местного самоуправления или должностными лицами этих органов.

В случае неподведомственности дела суду общей юрисдикции в принятии заявления должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Согласно ст. 248 ГПК РФ в принятии заявления должно быть отказано и тогда, когда имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по заявлению о том же предмете. В соответствии со ст. 250 ГПК РФ с такими заявлениями не вправе обращаться не только заявители по первому делу, но и иные лица, не принимавшие участия в рассмотрении дела. При этом доводы заявителей правового значения не имеют. Они могут быть разными, однако их объединяет то, что они направлены на один предмет. В этой связи вопрос о предмете исследования является значимым и должен анализироваться по каждому заявлению. Предмет судебного исследования будет тем же, если все основные его характеристики совпадают (например, обжалуются те же действия (бездействие) должностного лица, ставится вопрос о признании недействующим того же нормативного правового акта, той же правовой нормы или той же ее части). Если полного совпадения нет, то в части, выходящей за пределы предмета исследования по первому делу, второе заявление может быть принято к рассмотрению.

В том случае, когда в рассмотренном деле исследовались одни правовые нормы, а в дальнейшем были приняты другие и в заявлении об этом идет речь, предмет рассмотрения будет другим.

Без учета этого обстоятельства было отказано в принятии заявления ООО "Тимбер СКО", оспаривавшего Закон г. Москвы от 8 мая 1999 г. N 29 "Об административной ответственности за попустительство незаконному обороту или незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ". В обоснование отказа делалась ссылка на то, что вынесенным после отмены решения суда первой инстанции решением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 марта 2002 г. было отказано в признании недействующим данного Закона. Судебная коллегия признала неправильным данный довод, поскольку названное решение Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было принято до введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях, а заявитель ссылался на то, что оспариваемый Закон противоречит именно КоАП РФ (дело N 5-Г06-46).

По основаниям, установленным ст. 135 ГПК РФ, возможен возврат заявления. При этом необходимо иметь в виду, что нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривают досудебного порядка урегулирования споров. Согласно ч. 2 ст. 247 ГПК РФ обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Поэтому вопрос о том, располагал ли заявитель иными средствами защиты и воспользовался ли ими, не должен выясняться и заявление не может быть возвращено по этому основанию. Из изложенного следует, что п. 1 ст. 135 ГПК РФ по делам, возникающим из публичных правоотношений, не применяется.

Отличительной характеристикой дел, возникающих из публичных правоотношений, является невозможность предъявления встречных требований и принятия мер по обеспечению заявления, в частности, путем запрещения совершать какие-либо действия или приостановление действия нормативного правового акта. Исключение составляют дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, когда возможно приостановление их исполнения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ).

Другим отличием дел данной категории от искового производства является отсутствие третьих лиц, как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющих таких требований. В то же время в процесс могут вступать заинтересованные лица (ст. 34 ГПК РФ). Таковыми, например, могут быть признаны органы юстиции, зарегистрировавшие нормативный правовой акт, являющийся предметом обжалования. Данные лица, участвующие в деле, имеют все процессуальные права и несут все процессуальные обязанности. Если дело возбуждается по заявлению нескольких лиц или по заявлению одного, а потом в процесс вступают другие, то все они будут заявителями.

Подготовка дел данной категории к судебному разбирательству имеет свои особенности.

Так, согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Поэтому при проведении подготовки дела к судебному разбирательству, определяя, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает указанные выше органы и лица представить соответствующие доказательства. При вступлении в процесс заинтересованных лиц на них также может быть возложена обязанность представлять доказательства. Должностные лица, не исполняющие требования суда о представлении доказательств, согласно ч. 2 ст. 249 ГПК РФ, могут быть подвергнуты штрафу. Представляя доказательства по своей инициативе, сторона - заинтересованное лицо обязана указать, какие обстоятельства подтверждают каждое из них.

Поскольку данная норма возлагает бремя доказывания на орган публичной власти или должностных лиц, то, соответственно, заявитель освобождается от представления таких доказательств. Вместе с тем он должен привести доводы в обоснование правомерности обращения в суд с таким заявлением, т.е. доказать факт нарушения своих прав. Если такие доводы отсутствуют, то на основании ст. 136 ГПК РФ заявление должно быть оставлено без движения и предложено в разумные сроки устранить имеющиеся недостатки. В случаях, когда факт нарушения субъективных прав заявителя не подтверждается, то в принятии заявления должно быть отказано на основании ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

В случае реорганизации государственного органа, органа местного самоуправления или переименовании должностей государственных и муниципальных служащих суд должен проверить, сохранились ли у них соответствующие полномочия или они переданы другому органу, должностному лицу. В этом случае должны быть приняты меры к установлению правопреемников и привлечению их к участию в деле. Выяснение этого требуется и в случае ликвидации государственного органа, органа местного самоуправления или должностей государственного и муниципального органа.

При подготовке дела, возникшего из публичных правоотношений, возможно проведение предварительного судебного заседания при необходимости процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке дела к судебному разбирательству, определения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, определения достаточности доказательств по делу, исследования фактов пропуска сроков исковой давности.

При отсутствии в судебном заседании представителей органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностных лиц разбирательство откладывается по правилам ст. ст. 167 и 169 ГПК РФ. Согласно ч. 4 ст. 246 ГПК РФ суд может признать явку указанных лиц обязательной, а в случае их неявки возможно наложение штрафа до 10 МРОТ.

Как указывалось выше, рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, проводится по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. В частности, здесь невозможно заочное рассмотрение дела.

Главным отличием дел, возникающих из публичных правоотношений, является то, что суд в ходе рассмотрения занимает более активную позицию, чем при исковом производстве, и в большей степени помогает заявителю для обеспечения процессуального равноправия сторон. По делам данной категории суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и должен всесторонне исследовать конкретную правовую ситуацию. Например, заявитель ссылается на несоответствие нормативного правового акта вышестоящему акту. Суд, в случае необходимости, может по своей инициативе истребовать сведения о процедуре его принятия и, установив ее нарушение, по этому основанию признать нормативный правовой акт недействующим.

Исследования обстоятельств дела в полном объеме не требуется, если будет установлен хотя бы один признак нарушения действующего законодательства. Например, при нарушении должностным лицом своей компетенции проверять обжалуемое решение или действие на соответствие действующему законодательству не нужно.

С учетом того, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, доказательствами, как правило, являются те или иные документы, суд должен каждый раз проверять, имеются ли в них все необходимые реквизиты. Если речь идет о копиях документов, то должна быть гарантирована тождественность копий и оригиналов, а если о документах иностранного государства, то они должны быть легализованы в установленном порядке. Соответствие этим условиям имеет значение для оценки представленных доказательств.

При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не вправе вторгаться в компетенцию органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Если совершение тех или иных действий, принятие актов законом не урегулированы, то суд не вправе обсуждать эти вопросы с точки зрения целесообразности и своих представлений о том, как следовало бы поступить. Поступая таким образом, он невольно будет подменять собой другую ветвь власти и разрешать не правовые, а текущие вопросы.

Судом должен исследоваться также вопрос о том, имеются ли в данной ситуации у органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих пределы усмотрения или есть императивное предписание правовой нормы, имеющей большую юридическую силу. Если речь идет о возможности усмотрения, то необходимо выяснить, не вышли ли те или иные действия или решения за рамки такого усмотрения вопреки закону.

По делам данной категории не предусмотрено заключение мирового соглашения. Это не случайно. Такая позиция объясняется особенностями публичных правоотношений, на которые делается ссылка в ч. 1 ст. 246 ГПК РФ. Выше уже указывалось, что в производстве по делам, вытекающим из публичных правоотношений, между сторонами нет равенства. Одна сторона - заинтересованное лицо является обладателем публичных полномочий и не должна за счет них договариваться с заявителем. Такое желание может, например, иметь место с целью сокрытия действительного положения дел. Кроме того, согласие на заключение мирового соглашения второй стороны - заявителя будет ущемлять права других лиц по тем делам, где речь идет о неопределенном круге лиц. Такое становится возможным потому, что при заключении мирового соглашения производство по делу прекращается и согласно ст. 248 ГПК РФ новое дело возбуждено быть не может. Следует учитывать и требование ч. 2 ст. 46 ГПК РФ о том, что лица, подавшие заявление в защиту других лиц, не могут заключить мировое соглашение. Таким образом, если по делу, возникшему из публичных правоотношений, стороны выскажут намерение заключить мировое соглашение, оно не должно утверждаться на основании ч. 2 ст. 39 ГПК РФ.

Судебное решение по делам данной категории должно отвечать общим требованиям, закрепленным в гл. 16 ГПК РФ. Описательная часть решения должна содержать мотивы заявления, послужившего основанием к возбуждению дела из публичных правоотношений, в том числе дополнения, сделанные в ходе рассмотрения.

В мотивировочной части решения приводится правовой анализ фактических обстоятельств, установленных судом. При этом производится оценка всей совокупности имеющихся доказательств, указывается, почему одни из них суд принимает во внимание, а другие нет. Кроме того, делаются ссылки на законы или иные нормативные правовые акты, положенные в основу решения суда. Резолютивная часть решения содержит исчерпывающие выводы суда об удовлетворении заявления полностью или в части либо об отказе в удовлетворении заявленного требования. Здесь же указывается, как распределяются судебные расходы (по правилам ст. 98 ГПК РФ), а также срок и порядок обжалования этого решения суда.

При кассационном рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, действуют общие правила гл. 40 ГПК РФ. Вместе с тем по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ имеются некоторые особенности. В частности, срок подачи кассационных или частных жалоб составляет не 10 дней, как установлено ст. 338 ГПК РФ. Согласно ч. 3 ст. 261 ГПК РФ такие жалобы могут быть поданы в течение пяти дней со дня принятия судом решения или определения. Из смысла приведенной нормы следует, что в этот срок включается время на составление мотивированного решения судьи и на ознакомление с протоколом судебного заседания сторонами. Кроме того, по-иному регулируются сроки рассмотрения дел в суде кассационной инстанции. Если дело на рассмотрение в суд кассационной инстанции поступило до дня голосования, то оно должно быть рассмотрено в течение пяти дней со дня его поступления (ч. 3 ст. 348 ГПК РФ).

В случае, когда шла речь об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об отмене регистрации кандидатов (списка кандидатов) и дело поступило в суд кассационной инстанции до дня голосования, такое дело должно быть рассмотрено не позднее дня голосования.

Согласно п. 9 ст. 333.19 НК РФ при подаче кассационной жалобы уплачивается государственная пошлина в размере 50% от размера госпошлины, уплаченной при подаче заявления.

Вступившее в законную силу решение суда имеет обязательную силу для всех. Оно, как и любое судебное решение, должно быть своевременно исполнено. Нормы, регламентирующие производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений, не предусматривают возможность отсрочки исполнения судебных решений.

При неисполнении решения без уважительных причин судом, принявшим решение, либо судебным приставом-исполнителем могут быть применены меры, предусмотренные федеральным законом.