Тема 9. Мировой опыт федерализма

Обоснование. Федерализм, бесспорно, давно стал феноменом мирового значения. Как форма государственного устройства и управления он утвердился в крупнейших и стабильных государствах мира. История и практика федерализма в мире развивается как эволюционным, так и революционным методами. Конфедерализм же, как показывает опыт, это лишь переходная форма государственности, в отличие от федерализма, который более жизнеспособен и устойчив. Возникновение классических федеративных государств начинается прежде всего в Нидерландах, Швейцарии, США, Мексике, Канаде. Следует отметить базовое, методологическое значение идеи американских федералистов для теории и практики федерализма. Деколонизация после Второй мировой войны существенно повысила перспективы федерализма. Д. Дж. Элазар исходя из сравнительного анализа мировых федеративных систем выделяет шесть характеристик, принципов федерализма: многообразие особенностей структур и механизмов функционирования государства; обеспечение единства при сохранении многообразия; внутренне гармоничное взаимодействие политических и социальных факторов; соблюдение принципов и их соответствие задачам развития страны, а также тенденциям глобальных процессов; постоянство форм политической организации.

Опыт федерализма составляет предмет федералогии. Еще со времен образования городов-государств Древней Греции различные государственные объединения вступали в союзы, которые, правда, носили временный характер, поскольку были образованы для выполнения определенных задач военно-политического характера. Это союз, скажем, конфедеративного типа. Так, в Швейцарии в 1291 г. стратегически объединились маленькие государства (кантоны): Ура, Швиц, Нидвальден, Обвальден, составившие «союзную грамоту». Постепенно в союз выступили и некоторые другие кантоны, сейчас их стало 26.

Наиболее классический пример — это США. Первоначально существовало 13 английских колоний, каждая из которых имела «свою особую политическую и конституционную историю». В 1787 г. эти штаты-колонии выработали конституции своего союза —

278

федерации. У французов была куплена Луизиана, у России — Аляска, у Мексики отвоеваны «территории», у Испании — Антильские острова. В настоящее время в Америке существует 47 штатов, три «территории» и ряд колоний. В 1871 г. 25 германских независимых государств объединились в «вечную конфедерацию». Точно так же возникает Австрия и т.д. С начала 1970-х гг. до 1993 г. процесс федерализации королевства проходил в Бельгии.

В целом можно отметить, что федеративный союз-государство образуется снизу вверх, от малого — к большему, от множества — к единству. Однако объединение в единое государство не лишает входящие в него образования прав на сохранение своей самобытности и самостоятельности.

Некоторые из федеративных государств становятся унитарными, например Франция, Испания, Италия, Турция, хотя и они сохраняют элементы федеративного управления. Существует и ряд других форм государственных образований: форма договорного объединения в союз, политическое включение. А среди собственно федеративных государств можно выделить децентрализованные федерации (Швейцария), и централизованные (США).

Федеративное государство обладает следующими признаками: верховенство федеральной конституции и законов; наличие исполнительной власти, приводящей в жизнь эти законы; демократические институты; прямое действие федерального законодательства; законы федерации применимы к гражданам страны и т.д.

Таким образом, качествами, которыми обладают все федерации, могут быть: те или иные формы самоопределения народов и даже территорий в составе единого государства; самостоятельность и взаимодействие трех уровней власти: центральной, региональной и местного самоуправления; обеспечение прав человека и прав народов; развитие гражданского общества; воплощение демократических ценностей в государственном устройстве народов и территорий; технология развития многонационального территориально сложного государства.¹

Мы уже отмечали, что федеративная форма государственного устройства утвердилась во всем мире. Поэтому мировой опыт федерализма — это бесценный опыт человечества в государственном строительстве. США, Швейцария, Канада, Аргентина, ОАЭ, Бразилия, Мексиканские Соединенные Штаты, Россия, Индия, Нигерия представляют собой федеративные государства, успешно функционирующие на всех

279

континентах. Во всех странах федерацию составляют, как правило, государственные образования. Мы уже говорили, что для федеративного устройства характерна единая территория, состоящая из территорий субъектов федерации, а каждый субъект федерации обладает учредительной властью, т.е. он принимает конституцию, устав при верховенстве федеральной Конституции. Помимо этого, признаком федерализма является наличие исключительных полномочий сторон, хотя возможны и совместные полномочия. Такой порядок существует не только в России, но и в ФРГ, Австрии и др. В Индии, например, перечень исключительных полномочий союза состоит из 100 пунктов. Система органов власти может регулироваться общей Конституцией (Индия) и государственными образованиями (США, ФРГ, Мексика). Губернаторы, руководители субъектов федерации — это, как правило, главы исполнительной власти, обладающие всеми полномочиями и находящиеся в системе исполнительной власти государства.

Классификация современных федераций зависит от условий их жизнедеятельности, политических режимов, экономических систем и других особенностей. Демократизм определяет всеобщую характеристику федерализма. Значительную роль в образовании и развитии современных федеративных государств (Швейцария, Бельгия, Канада, Югославия и т.д.) играет этнонациональный фактор. Одна из задач федерации — это обустройство народов на единой территории в едином государстве с учетом их своеобразия и с предоставлением гарантий равноправия и перспектив развития. Европейский опыт федеративного устройства государств фактически ведет к формированию европейского сообщества на этих же принципах. Симметричность и асимметричность свойственны, по различным признакам, для всех современных федераций. Двухпалатный парламент и иные механизмы, представительство народов и территорий в федеральных органах власти субъектов федерации также характерны для федеративного устройства. Отдельным территориям и регионам при необходимости предоставляется автономия, которая фактически доводится до уровня государственного образования. Конституционный статус субъектов федерации и подобных автономий гораздо выше административно-территориальных единиц в виде муниципальных образований. Следует, правда, отметить, что проблемы национального и регионального сепаратизма в федеративных государствах — это проблема не только федеративного, но и унитарного государства. Механизмы централизации и децентрализации суверенитета и самостоятельного развития в различных системах федеративных отношений действуют по-разному. В этом плане трудно найти две одинаковые федерации и их не следует искать.

280

Исторический опыт свидетельствует, что федерация формируется там, где имеется многообразие: этнокультурное, историческое, географическое, языковое, социально-экономическое и др. По мнению ведущих федералистов, федерация — это правовой порядок, позволяющий согласовать и обеспечить на практике единство многообразия. В идеале федеративное объединение происходит «снизу» на основании добровольных договоров между суверенными государственными образованиями. Полномочия федеральных органов власти тоже исходят «снизу вверх». Это принцип «разделенного суверенитета» (Флянер). Так, согласно Конституции Швейцарии (ст. 3) кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Например, кантон Фрейбург в соответствии с его Конституцией является суверенным государством в составе Швейцарской конфедерации (ст. 1). Опыт Швейцарии показывает, что такое сочетание вполне возможно. В Конституции ФРГ (ст. 79) изменение полномочий Конституции, которые закрепляют федеративный строй ФРГ, не допускается.

В современных условиях более частым является преобразование унитарных государств в федеративные «сверху». В Российской Федерации, хотя она и раньше называлась федерацией, речь идет все же о внедрении преимуществ федеративной демократии в государственное устройство страны. Принцип большинства является централистским принципом, и его надо учитывать. Но и этого оказывается недостаточно. Как говорит исследователь Токвиль, чистый принцип большинства может вести к тирании большинства. Поэтому кроме коллективного волеизъявления большинства, т.е. народа, важно учесть и волеизъявление части народа, местного сообщества, этнонациональных общностей и групп. Принцип большинства должен быть дополнен принципами равноправия, учета интересов отдельных групп, солидарности. Права и свободы человека дополняются в условиях федерации правами и свободами общностей: местных, этнонациональных и иных.

Предмет ведения и полномочия федерации и федеральных органов власти, субъектов федерации и их органов отличается во всех странах величайшим многообразием. Здесь и должны быть учтены интересы отдельных сообществ внутри государства. Контроль и ответственность в системе федеративных отношений каждого субъекта федерации и федеральных органов власти тоже определяют по-разному.

Сравнительный анализ российского федерализма и международного опыта развития и функционирования федеративных государств можно приводить по различным характеристикам. По бюджетному федерализму такие исследования полезны будут на опыте ФРГ, по этнонациональной составляющей федерализма — на опыте Канады,

281

Бельгии, Швейцарии, Югославии и т.д. Современные государства уже доказали эффективность и жизнеспособность федеративной модели. Каждая федерация в мире имеет свои особенности, но, как уже отмечалось, основные принципы формирования федерализма являются классическими, общими для всех. Сравнительный анализ опыта федерализма в различных странах показывает, что в этом опыте, по сути, больше общего, чем специфического. Главное — это способность федеративного государства адаптироваться к меняющимся реалиям, эволюционировать и обеспечивать единство и безопасность государства, прав и свобод граждан, самостоятельность и ответственность федерального, регионального и местного уровней власти.

История всех федеративных государств и мотив их федерализации могут быть различны.

Правовой фундамент может быть договорным или конституционным. Но при всех условиях в конечном итоге именно Основной закон определяет правовую базу федеративного государства.

Статус территориальных единиц (субъектов федерации). В Австрии и Германии они называются землями, в США и Индии — штатами, в Швейцарии — кантонами и т.д. Субъекты федерации в Германии отвечают требованиям и государственных образований. В Австрии только земля Форальберг именует себя «государством, землей». Большинство других земель закрепляют за собой право осуществлять функции государства (нем. — staat). Австрийские и германские земли равноправны, хотя некоторые имеют название Freistaat, т.е. «республика».

Разграничение полномочий в разных странах различное. Так, в Германии стартовой является норма: «Земли осуществляют властные полномочия и властные функции, если основной закон не предусматривает либо не разрешает иного» (ст. 30). Австрийская конституция определяет предметы ведения федерации, а остальное подпадает под ведение земель.

Федерализм располагает потенциалом моделирования государственного устройства, власти и управления в демократическом русле. Особенно интересен опыт бюджетного федерализма, что требует специального изучения. Каждое федеративное государство выстраивается исходя из специфических особенностей своей истории, традиций, интересов и потребностей тех, кто объединился в едином государстве. Смысл и цель федерации, по мнению ряда ведущих специалистов-федералистов, состоит в усилении правового государства и демократии. И универсальность принципа федерализма в этом плане при всех различиях сохраняется. И если актуален вопрос о возврате России на «столбовую дорогу» цивилизованного человечества, то федерализм

282

следует рассматривать как единственно важный и надежный путь государственного устройства России.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель. Следует рассмотреть федерализм как мировое явление, как демократическую и жизнеспособную форму государственного устройства различных стран состоящих из разнообразных территориальных образований.

Ход занятия. Опровергнуть или обосновать тезис «демократические преобразования государственного строительства и управления закономерно приводят к внедрению принципов федерализма».

По каким качественным характеристикам можно определить, является ли данное государство федеративным или унитарным? Проанализируйте международный опыт федерализма: история, правовые основы, статус субъектов федерации и разграничение полномочий.

Как разграничены предметы ведения и полномочий в различных федерациях? Общее и особенное в различных государствах.

Дать таблицу сравнительной характеристики федеративного устройства различных стран. Каждому слушателю выбрать одну из стран и провести сравнительный анализ ее федеративной системы с Российской Федерацией. К примеру, как шел процесс федерализации в Бельгии с начала 70-х гг. до 1993 г.? Или какова история разделения Индии на Индию и Пакистан? Каковы отличия процесса федерализации в этих странах и в РФ?

Справедлив ли тезис, который приводят наши ученые и политики, что одним из недостатков нашей федерации является наличие в структуре ее образования этнонационального признака? Какие еще страны исходят в своем федеративном устройстве из учета данного признака?

Привести примеры регионального и этнополитического сепаратизма. Каковы его характеристики, перспективы и как он влияет на состояние государства? Уроки трагедии в Чечне.

Опровергнуть или обосновать тезис: «Россия — это исторически централизованное государство, и децентрализация для нас неприемлема». Иными словами, осветить тему централизации и децентрализации в свете мирового опыта федерализма, теории и практики федералогии.

Универсальность принципов федерализма и особенности их проявления в конкретных странах: сравнительный анализ.

283

Материалы по теме 9

Конспекты, записи совместно с А.Д. Карповым

Международный опыт федерализма: история теории и практики

В мировой практике федеральные системы управления представлены такими государствами, как Канада, Австралия, США, Германия, Швейцария, Индия и многие другие страны.

Современная форма германского федерализма обусловлена давними традициями сильной государственной раздробленности и является следствием исторического развития. Германия всегда состояла из более или менее самостоятельных территорий, на рубеже XVIII-XIX вв. их насчитывалось почти 2000 и все они были различны по своим размерам и значимости. Сейчас, после объединения Германии, в государстве насчитывается 16 федеральных земель. Составляющей германского федерализма является разделение задач между федерацией и землями, утвержденное Основным законом, где говорится: государственные функции исполняются землями, если Основной закон не относит их к компетенции федерации.

В США принцип федерализма пронизывает все статьи Конституции. Так, раздел 8 статьи 1 содержит перечень вопросов, делегируемых федерации и находящихся в исключительном ведении Конгресса. Все остальные предметы законодательного регулирования в соответствии с поправкой X Конституции резервируются за штатами. Таким образом, «остаточные» полномочия позволяют штатам принимать решения по широкому кругу вопросов. «Власть, не делегированная Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенная для осуществления в штатах, принадлежит либо каждому штату в отдельности, либо народу» (поправка X). Например, содержание и строительство дорог и некоторые социальные программы находятся в основном в компетенции штатов (хотя они для того и используют федеральный бюджет), в то время как образование, полиция и контроль за землепользованием находятся в сфере местных органов, контролируются администрациями городов, округов или специальных административных единиц.

Основными принципами федерализма во всем мире являются демократия, законность и уважение к правам человека. Изначально в основе федерализма лежат принципы единства и соблюдения федеративного законодательства всеми субъектами, являющимися частью государства.

284

В мире все больше утверждаются федеративные государства с субсидиарными подходами. Практика показывает, что принципы субсидиарности и центробежности будут усиливаться даже в таких государствах, как Франция и Великобритания, где исторически была сильна вертикаль власти.

В основе швейцарского федерализма лежит концепция приведения в единое целое множества составляющих с учетом их разнообразия. Швейцария, состоящая из 25 кантонов и насчитывающая 7 млн человек, — маленькая страна, при этом швейцарцы ни разу не склонялись в пользу решения о некоем «плавильном котле», в котором были бы погребены все национальные различия, своеобразие культуры и языка народов, населяющих страну. Как, например, это сделали в США, где в первых строках Конституции записано: «Мы, народ Соединенных Штатов....» Каждый швейцарец имеет три гражданства: муниципальное, кантональное и федеративное. Кантоны в Швейцарии — государства в полном смысле этого слова, где каждый кантон имеет свою законодательную, исполнительную и судебную власть, свою конституцию. При этом единственным фактором, который объединяет страну, является огромная приверженность одним и тем же политическим ценностям.

Многие черты современного германского или швейцарского федерализма, или испанского автономизма, или французской регионализации могут быть поняты только в контексте истории стран.

Принципы федерализма в России и США: сравнительный аспект

А.С. Автономов, завсектором сравнительного правоведения Института государства и права РАН, доктор юридических наук

Сравнение принципов федерализма требует, очевидно, обращения к сравнительно-правовому методу исследования. Сравнительно-правовой метод довольно хорошо известен и у нас в стране, и за рубежом; обычно, его относят к сугубо юридическим методам изучения действительности. Конечно, речь идет не о сравнительном методе вообще, который может применяться в разных науках для изучения самых разнообразных объектов. В данном случае мы будем пользоваться сравнительно-правовым методом, другими словами, специфическим сравнением правовых явлений, которые налагают существенный отпечаток на сам процесс познания в ходе сравнения. Вместе с тем необходимо рассмотреть основу сравнительно-правового метода, т.е. то, что роднит его с любым другим отраслевым сравнительным методом, иными словами, методологическую базу познавательного сравнения.

285

Итак, как только мы начинаем выяснять, что же такое сравнительный метод вообще, что общего у сравнительных методов, прилагаемых к различным объектам, то оказывается, что речь идет о значении сравнения, об определении сравнения, о критериях сравнимости и т.д. Но это — лишь общий методологический подход к сравнительно-правовому методу, а не сам метод. Как раз таким путем пошли А.А. Тилле и Г.В. Швеков, разбирая в своей монографии «Сравнительный метод в юридических дисциплинах» вопросы, связанные с разработкой и использованием сравнительно-правового метода. Глава I указанной монографии («Сравнительный метод и сравнительные науки») фактически посвящена методологическим основам сравнительно-правового метода¹, а сам метод раскрывается далее.

Сравнительно-правовой метод требует использования специальных приемов исследования, задаваемых характером объекта, например государственно-властным характером отношений, складывающихся в ходе федеративного строительства, или нормативным характером права. Вместе с тем вовсе не ко всем нормативным системам применим сравнительно-правовой метод. Так, еще Иеремия Бентам в первой трети XIX в. выдвигал задачу описания правовых явлений в «этически нейтральных терминах»², т.е. доказывал необходимость отделения морали от законодательства. Действительно, сравнению подвергаются такие вещи, как конституционность, иерархичность правовых актов, имплементация правовых норм и т.п. с применением соответствующих приемов, что совершенно бессмысленно для других нормативных систем (морали, религии и т.д.). При сравнении принципов федерализма в двух странах представляется весьма важным обратить внимание, в первую очередь, на сопоставление правовой регламентации таких принципов в каждом из государств, поскольку именно право представляет собой правила, по которым строятся и развиваются федерации.

В США все современное многонациональное (полиэтническое) население сложилось в результате добровольной или насильственной (негры-рабы) иммиграции. Коренное же население Америки — индейцы — участия в федеративном строительстве не принимало. Индейские племена рассматривались в течение длительного времени как иностранные образования, с ними заключались договоры, которые можно квалифицировать как квазимеждународные. Да и сегодня индейские племена имеют

286

особый статус.¹ Пришлое население перемешивалось (хотя даже в рамках одних поселений разные этнические общины могут жить довольно обособленно), никаких исторических связей у него с той или иной территорией не было, поэтому никакой заинтересованности и практически никакой возможности создать этнотерриториальные образования не было.

По-разному интерпретируются проблемы суверенитета в США и России. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом, и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов, установило пределы полномочий органов власти... И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других — исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы». В России некоторые положения Конституции 1993 г. можно было в течение некоторого времени трактовать таким образом, что республики (они названы государствами) обладают суверенитетом, пока Конституционный Суд не вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, а суверенитет сосредоточен исключительно в Федерации. В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Федерация в современном мире рассматривается как союзное государство, т.е. государство, состоящее из государственных образований: в США, Бразилии, Мексике, Индии и др. субъекты федераций так и именуются «государства» — перевод слова «штаты», в Основном Законе ФРГ земли названы государствами. А раз в состав федераций входят государственные образования (государства), то они должны обладать и всеми признаками государства, в том числе и суверенитетом (определенный, хотя и ограниченный, суверенитет прямо признают конституции Мексики и Швейцарии за штатами и кантонами соответственно). В то же время и федерация в целом обладает суверенитетом. Отметим, что главное различие между конфедерацией и федерацией состоит в том, что конфедерация не имеет суверенитета, а федерация имеет.

287

Как уже отмечалось выше, принципы федерализма не зафиксированы непосредственно в конституциях Российской Федерации и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принципов является исчерпывающим.

К вопросу теории федерализма (государственно-правовой аспект)

Н.Ю. Ильин, адъюнкт Российской таможенной академии

Термин «федерализм», происходящий от латинского foederatio — договор или союз, — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и — в более широком смысле — политическое движение за федеративное устройство.

Прежде чем рассмотреть федерализм в современном понимании и обратиться к актуальным проблемам этого термина, следует сказать несколько слов о конфедеративном устройстве. Исторически конфедерация также была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся государственно-территориальные единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое в своих акциях может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации ее членов не требуется согласия остальных — подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации — Ахейский союз древнегреческих городов (280-146 гг. до н.э.) и Республика объединенных провинций в Голландии (XVI-XVIII вв.). Лучшим примером современной конфедерации, по мнению некоторых теоретиков права, может служить Европейский Союз, хотя этот факт, нам кажется, может быть оспорен.

Американский федерализм: прошлое, настоящее и будущее

Эллис Катц

Американский федерализм возник 200 лет назад. С тех пор он претерпел значительную эволюцию. Органы государственной власти всех уровней — центральные, штатные, местные — сейчас играют большую роль в жизни граждан, чем раньше. Изменились требования людей к правительству и представления о своих правах. Значительно

288

усложнились отношения между органами государственной власти трех указанных уровней. Ниже приводится краткий очерк Эллиса Катца, профессора политологии, научного сотрудника Центра по изучению проблем федерализма Университета Тэмпл, в котором автор рассматривает истоки и развитие американского федерализма, его современное состояние и проблемы, а также новые факторы и тенденции в его развитии.

4 июля 1776 г., когда 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, они осознавали необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом. С этой целью были приняты статьи Конфедерации, которые представляли собой конституцию, создавшую лигу суверенных штатов, в рамках которой штаты обязывались сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях. Эти статьи были едва-едва достаточны для того, чтобы удержать штаты вместе на время войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась из-за того, что каждый штат преследовал свои интересы, а не национальные интересы вновь созданных Соединенных Штатов.

«Independence Hall» — здание, где была подписана Конституция США, Филадельфия, штат Пенсильвания. Фото является копией литографии ручной работы «Birdi & Son», проданной компанией «R. Campbell & Со» в 1799 г.

Возникновение и развитие американского федерализма

Для того чтобы исправить недостатки статей (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз»), Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие патриотические лидеры предложили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов.

Авторы Конституции отказались от конфедерационной и унитарной модели правления. Вместо этого они предложили в качестве основы управления государством совершенно новый принцип: федерализм. Конфедерация является союзом штатов. При этом штаты сохраняют суверенитет, а жители являются гражданами соответствующих штатов, а не страны в целом. Напротив, в унитарной системе суверенитетом обладает национальное государство, а штаты, если они вообще существуют, являются административными филиалами центральной власти. В американской федеральной системе суверенным является народ, который делегирует некоторые полномочия центральной власти и оставляет все остальные полномочия

289

властям штатов. Каждый человек является гражданином одновременно и страны в целом, и соответствующего штата.

Из этого краткого исторического экскурса вытекают два важнейших вывода. Во-первых, американская федеральная система — это не просто децентрализованная иерархия. Штаты не являются административными единицами, существующими исключительно как проводники политики, разрабатываемой центральной властью. Штаты являются полноправными конституционными политическими образованиями, уполномоченными американским народом разрабатывать от его имени политику по широкому кругу вопросов.

Во-вторых, авторы Конституции исходили из того, что в рамках федеральной системы штаты будут принимать важнейшие политические решения. Полномочия федерального правительства сравнительно немногочисленны и связаны в основном с внешнеполитической и военной деятельностью, а также с вопросами национальной экономики, например обеспечением свободы торговли между штатами. Основные вопросы внутренней политики оставлялись на усмотрение штатов, которые решали их в соответствии со своей исторической традицией, конкретными потребностями и культурой.

Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития¹

В. Шило, зав. сектором социально-экономических проблем федерализма Институт США и Канады РАН, кандидат исторических наук

Мероприятия

Конференция 30-31 января 2002 г. 30 января. Сессия 1. Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития

Такие понятия как «федерализм» и целый ряд других хорошо известны и давно фигурируют в отечественной и зарубежной журналистике, научной и популярной литературе. Но их значение объективно еще более возросло и усилилось за последнее десятилетие, когда произошел распад СССР и США остались единственной сверхдержавой в современном мире и новой системе международных отношений. Практика политического и экономического развития США, включая и федеративные отношения, неизбежно стала повсеместно привлекать к себе еще более пристальное внимание.

290

Федерализм как форма государственного устройства в виде сложившегося и исторически утвердившегося политико-административного деления страны является (наряду с хорошо известной системой разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную) одним из двух краеугольных камней организации и функционирования политической системы американского государства и жизни всего американского общества.

К ТЕОРИИ ВОПРОСА

С ускорением поступательного движения и качественным усложнением процессов развития общественных отношений конца XX — начала XXI столетия существенно трансформировались концепция и понятие современного федерализма. Приблизительно за последние два десятилетия их восприятие и понимание вышли далеко за рамки некогда дежурной, привычной схемы чисто государственно-правовых постулатов, ограниченных формой государственного устройства. На текущий момент современный федерализм превратился в совершенно определенную политическую философию существования и эволюции общества и его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная совокупность экономических, политических, правовых, культурных, этических, национальных и другого рода общественных взаимоотношений.

НЕКОТОРЫЕ ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О СОВРЕМЕННОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ

На сегодняшний день в мире насчитывается более 20 федераций, расположенных на пяти континентах, с совокупным населением около 2 млрд человек. Федерализм оказался жизненно стойкой формой государственного устройства. Он сохранился во всех капиталистических странах, где существовал до Второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен. Причем показательно, что из семи экономически наиболее развитых государств в мире (так называемая «Большая семерка») три — США, ФРГ, Канада — являются федерациями.

Конференция «Федерализм на пороге XXI в.: российское и международное измерения»¹

Сигэки Хакамада, профессор университета Аоама Гакуин, Токио, Япония

1. В «ельцинский» период федеральные органы на местах находились в заброшенном состоянии и под сильным влиянием местных руководителей. Вследствие этого центральная власть в регионах потеряла контроль и силу.

291

2. Для того чтобы преодолеть проблему потери контроля на местах, правительство В. Путина стремится сегодня создать вертикальную систему власти. Поэтому создана система федеральных округов и назначения полномочных представителей Президента. Таким образом, центральная власть хочет восстановить первоначальные функции федеральных органов на местах.

3. Одной из главных целей политической реформы В. Путина является установление единого правового пространства и единой политической системы в стране. Но так как отношения между центром и регионами складываются по-разному, в зависимости от соотношения сил центра и региональных лидеров, создание единой формы государственного устройства достаточно сложно.

4. Хотя продекларированные функции полпреда не являются выполнением административных функций центральной власти на местах, на самом деле во многих регионах полпред прямо вмешивается в кадровые вопросы, вопросы бюджета и другие, пытаясь таким образом укрепить свое влияние.

5. Сегодня соотношение частей местных и федеральных налогов увеличивается в пользу центральной власти. Таким образом, во многих регионах центральная власть возвращает контроль и влияние в бюджетной и экономической сферах.

6. Существует мнение, что полпреды не имеют самостоятельной финансовой базы по сравнению с президентами республик и губернаторами. Однако через вмешательство в разделение бюджета, укрепление отношений с местными деловыми людьми во многих регионах полпред имеет возможности укрепить влияние и в экономической сфере.

7. Сильные региональные руководители и сейчас сохраняют относительную самостоятельность от центральной власти. Поэтому нередко Президенту В. Путину приходится идти на компромисс с ними.

8. В настоящее время существует противоречие между федеральными и местными законами. Преодоление этих противоречий является одной из главных задач политической реформы В. Путина. Сегодня центральная власть уже признает взаимный подход к этой проблеме. Необходимо изменять не только местные, но и федеральные законы, если последние являются менее прогрессивными, чем региональные.

9. Центральная власть сегодня иногда применяет лишь силовой подход к решению политических проблем в регионах. Однако не всегда он дает ожидаемый результат, как, например, результат выборов губернатора Курской области.

10. Используя юридические механизмы, силовые структуры, центральная власть довольно часто вмешивается в региональную политику.

292

Это говорит о том, что в России пока не произошло реального разделения трех типов власти (законодательной, исполнительной, судебной).

11. Договоры о разделении полномочий между центральной и региональной властями имеют много противоречий, так как интересы центра и регионов не совпадают и еще не отрегулированы. Преодоление этих противоречий является одним из главных вопросов взаимоотношений между центром и регионами.

12. По сравнению с «ельцинским» периодом, центральная власть на деле укрепляет свой контроль на местах и таким образом устанавливает порядок в стране. Но это происходит, в основном, за счет использования силовых ведомств. Самостоятельной демократической дисциплины и порядка гражданского общества пока не существует.

13. Местные руководители, потеряв места в Федеральном Собрании, стараются сохранять влияние в центре через Государственный Совет. Пока этот процесс идет успешнее, чем многие полагали.

14. Используя юридические органы и силовые ведомства, Президент В. Путин довольно успешно проводит политику ограничения влияния местных руководителей. Путин использует выборный подход: с сильными и умеренными руководителями ведет политику компромиссов, со слабыми и «непослушными» — силовую политику и политику давления. В целом, Президент пока старается не обострять отношения с региональными лидерами и там, где это возможно, идет на компромисс. Таким образом он стремится укрепить президентскую власть и стабилизировать ситуацию в стране.

Модели современных федеративных государств: общие закономерности и особенности¹

А.М. Салмин

В каком именно направлении надо трансформировать нашу государственность, нашу «федерацию»?

Федерация отличается от нефедерации только одним, и это одно — отнюдь не относительный объем полномочий центра и регионов, как иногда считают. Объем полномочий Вашингтона (округ Колумбия) в отношении североамериканских штатов и полномочий Лондона в отношении до недавнего времени Ольстера, а теперь и Шотландии примерно одинаков, что не мешает Соединенным

293

Штатам быть федерацией, а Соединенному Королевству — унитарным государством. Можно даже представить себе унитарное государство, в котором сфера компетенции регионов относительно центра гораздо шире, чем у какой-то федерации, — дело совсем не в этом. В соответствии с преобладающим сегодня словоупотреблением федерация — это такая модель, которая предполагает, что характер отношений между государством в целом и его составными частями не может быть изменен без их обоюдного согласия. Если он может изменяться по решению одного лишь центра, это, как говорят англичане, — деволюция в рамках унитарного государства, то есть дарованная центром децентрализация или регионализация, как ее называют на континенте, в Италии или во Франции, или автономизация, как принято говорить в Испании и др. Если по одностороннему решению регионов — это конфедерация или лига.

Как бы ни обозначался тип нашей государственности в действующей Конституции, на самом деле его реальный смысл далеко не самоочевиден и определяется политическим контекстом не в меньшей степени, чем текстом Основного и связанных с ним законов. Из Конституции 1993 г. с достоверностью следует прежде всего то, что «Российская Федерация» наряду с «Россией» — название государства (п. 2 ст. 1). Краткий и как будто бы ясный текст этой статьи (если кто-то забыл) стал результатом непростого политического компромисса между теми, кто хотел бы видеть Россию «Российской федеративной республикой», и теми, кто готов был определить ее в лучшем случае как «Российский союз суверенных государств». Так все это выглядело десять лет назад. Времена изменились, и мы изменились вместе с ними, а формула, важная для позавчерашних компромиссов вчерашних властителей дум и вершителей судеб, осталась и зажила своей жизнью в новых контекстах. Это вечная семиотическая проблема знака и означаемого, популярно изложенная в любимой нашим скептически настроенным народом мудрости: «У меня на сарае что только ни написано, а внутри — дрова».

Выступление президента Швейцарии Каспара Виллигера на Форуме федераций 27 августа 2002 г.

Я хотел бы от имени бундесрата сердечно приветствовать участников Конференции по федерализму в Швейцарии и Санкт-Галлене. Это большая честь для нашей страны — принимать в качестве гостей в ближайшие дни многочисленных глав государств и правительств,

294

министров, ученых и практиков из 50 стран для проведения диалога по проблемам федерализма.

Считаю федеративное государственное устройство важным структурным принципом современного государства. А для страны с различными языками и культурами — это даже неотъемлемый принцип. Поэтому Швейцария всячески приветствовала три года назад инициативу Канады о проведении первой международной конференции в Монт-Тремблане. Я рад, что мы продолжили начавшийся там процесс, проводя следующую конференцию у нас в Швейцарии.

<...> Хотя Швейцария является небольшой страной, ее государственные структуры являются исключительно федеративными. Входящие в нее кантоны пользуются исключительной автономией. Без федерализма Швейцария была бы, так сказать, «искусственным» государством без общего языка и культуры и не была бы жизнеспособной. Мы достаточно скромны, чтобы понимать, что швейцарская модель не является экспортным образцом федерализма. Это скорее интересный пример и своего рода эксперимент в области политического обустройства. И только на основании опыта можно решить, какая форма политического обустройства является той единственно нужной моделью для политической организации совместного сосуществования. Каждое государство имеет свою собственную историю и само должно выбрать те политические принципы, которые ему подходят. Именно это и сделала Швейцария в 1848 г. Наиболее важные элементы нашей государственной структуры мы взяли, к примеру, из федеративного устройства США и подогнали их к нашим особенностям. Именно оттуда и наша двухпалатная система.

Я уже указывал на центральное значение федерализма для нашей страны. Федерализму присущи четыре основные функции.

Функция идентичности: меньшинства, региональные общины и языковые группы могут сами создать свое узкое политическое жизненное пространство и таким образом лучше сохранять свою идентичность.

Функция эффективности: децентрализованные системы в целом обладают большей способностью к приспособлению. Возникающие проблемы могут решаться на уровне граждан. Это ведет к прозрачным, не сложным и эффективным решениям и предусматривает эффективный же политический контроль, а также лучший контроль над государственными финансами.

Функция соревнования: между субъектами федерации возникает соревнование систем, которое ведет к более творческому и новому

295

подходу решения возникающих задач. Одним из важнейших преимуществ Швейцарии — это низкие, по европейским меркам, налоговые квоты. Это является результатом налогового соревнования между кантонами, а не, к сожалению, следствием политической мудрости.

Функция разделения власти: власть в государстве делится на три уровня.

Швейцарская федеративность является, однако, частью еще более сложной политической системы. Швейцария — одно из немногих многонациональных государств, которое успешно функционирует на протяжении длительного времени. И это, собственно, вызывает удивление. В принципе наша страна располагает немногочисленными природными ресурсами. У нас нет таких признаков идентичности, как бесспорно общая история, общая культура и язык. Мы не являемся естественной природной нацией. Мы — нация, сложившаяся по доброй воле. И мы должны развивать свою политическую культуру, которая обеспечила бы нам сосуществование меньшинств.

Эта политическая культура совершенствуется не только благодаря федерализму, но и за счет укоренившегося чувства солидарности и уважения к меньшинствам (Швейцария, собственно, и состоит из одних меньшинств). Важнейшим краеугольным камнем политической культуры в стране является также прямая демократия. Она обязывает народ к политической ответственности и дает высокую легитимность принимаемым политическим решениям.

Из итогового документа «круглого стола» «Международный опыт федеративной демократии»

Москва, Совет Федерации, 8 апреля 2003 года

Между федерализмом и демократией существует устойчивая связь. Подлинный федерализм невозможен вне демократии. В то же время федерализм является одним из действенных механизмов обеспечения демократии в части реализации многообразия форм осуществления государственной власти на обширных территориях страны. Демократическое содержание федерализма выражается прежде всего в том, что он позволяет сочетать механизмы разделения власти как по горизонтали, так и по вертикали. Таким образом, классическая система сдержек и противовесов подкрепляется дополнительной системой гарантий против неоправданной концентрации государственной власти в одном центре, в одних руках.

296

В ходе обсуждения участники «круглого стола» заострили свое внимание на различных факторах, препятствующих как избыточной централизации полномочий на федеральном уровне, так и неоправданной децентрализации, разрушающей целостность государства, среди которых:

• четкое закрепление за федеральным центром определенных предметов ведения и полномочий, выход за пределы которых недопустим;

• разделение властей по горизонтали и по вертикали, в том числе активная деятельность верхней палаты парламента, призванных сочетать общенациональные и региональные интересы;

• однозначное конституционное закрепление правового статуса субъектов федерации, а также сфер их компетенции;

• наличие действенного механизма участия субъектов федерации в процессе разграничения предметов ведения и полномочий на федеральном уровне;

• наличие независимой судебной власти, выступающей в роли арбитра в спорах участников федеративных отношений.

В ходе обсуждения доминировала точка зрения о том, что рассредоточение публичной власти в федеративном демократическом государстве осуществляется на трех уровнях (общефедеральном, региональном и местном), что объективно увеличивает возможности участия граждан в политической жизни страны, что, в частности, проявляется в следующем:

• увеличивается количество выборных должностей, тем самым расширяется представительный элемент демократии за счет дополнительной возможности участия граждан в управлении государством; положительным фактором в данном случае является и то, что региональные и местные выборные должности более приближены к населению, нежели федеральные;

• увеличивается число выборов и референдумов, в которых может принимать участие население, т.е. расширяются возможности непосредственной демократии;

• увеличивается число инстанций, куда могут обращаться граждане за защитой своих прав;

• посредством активизации политического участия граждан в управлении государством и за счет расширения возможностей непосредственной и представительной демократии формируется политическая культура отдельных граждан и общества в целом.

297

Демократическая направленность федерализма выражается, по мнению участников «круглого стола», также в повышении значимости субъектов федерации в деле защиты прав человека. Как показывает мировая практика, составные части федеративного государства могут в пределах своих полномочий не только осуществлять закрепленные федеральными конституциями права и свободы, но и предоставлять гражданам дополнительные права вне общефедеральных конституционных перечней. Кроме того, федеративное устройство государства содержит потенциальную возможность преодоления противоречия между правом народов на самоопределение и принципом территориальной целостности государства. Международный опыт федерализации в основном свидетельствует о том, что в рамках федеративного государства облегчается практическая реализация идей самостоятельности и мультикультурализма.

Вместе с тем участниками «круглого стола» были отмечены некоторые актуальные проблемы зарубежной практики федеративного строительства. В частности, ими была рассмотрена проблема разного «веса» голосов избирателей при формировании верхней палаты парламента из представителей субъектов федерации. Отмечалось, что численно равное представительство регионов в верхней палате в определенной степени нарушает демократический принцип равенства избирателей в силу различной численности населения в субъектах федерации. Тем самым создается возможность потенциального несоответствия количества членов верхней палаты парламента, голосующих за принятие решений, количеству представляемых избирателей.

Особенно оживленная дискуссия развернулась вокруг перспектив применения в Российской Федерации зарубежного опыта разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти. В ходе дискуссии участники «круглого стола» пришли к выводу о том, что федеральный центр призван играть решающую роль в создании основ демократического правопорядка и задавать тон политическим и социально-экономическим преобразованиям. Субъекты федерации оказывают позитивное влияние на утверждение демократических принципов в общегосударственном масштабе, в частности путем расширения и детализации демократических установок, принятых на общефедеральном уровне.

298

Рис. 11. Государственное устройство США (президентская форма правления)

299

Рис. 12 . Государственное устройство Швейцарии (парламентская форма правления)

300

¹ Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2001. С. 200.

¹ Тилле Л А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1978. С. 6-38.

² См.: Hart H. L. Law in the Perspective of Philosophy: 1776-1976 // New York University Law Review. 1976. V. 51. V. 4. P. 540.

¹ См., например: Автономов А. С. Некоторые аспекты правового статуса индейцев в США // Актуальные проблемы американистики. Горький, 2001. С. 41.

¹ Доклад на конференции «Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития», проходившей 30-31 января 2002 г.

¹ На конференции, проходившей 9-10 февраля 2001 г., состоялась моя длительная беседа с автором данной статьи (Р. Абдулатипов).

¹ Фрагменты из книги А.М. Салмина «Новое президентство и федерализм в России: вызовы, проблемы и противоречия» (выходные данные?)