право ЄС

З 1967 р. Комісія, як і Рада - єдиний орган для ЄЕС, ЕОВС і Євратому - Комісія європейських співтовариств. Дане найменування зберігається в офіційних документах донині, у тому числі в актах, видаваних самою Комісією.

Комісія в західній літературі й засобах масової інформації традиційно характеризується в якості головного виконавчого органа Союзу, а іноді навіть як його "уряд".

Із цією характеристикою в цілому можна погодитися, але з декількома застереженнями:

- по-перше, Комісія має таку якість у рамках Європейських співтовариств, насамперед ЄС - тобто першої опори Союзу (у цьому причина збереження старої назви - Комісія Європейських співтовариств);

- по-друге, виконавчо-розпорядницькими повноваженнями в Союзі володіють також Рада і Європейський центральний банк, вплив яких не слід недооцінювати, особливо в сфері другої й третьої опор і кредитно-грошового регулювання;

- по-третє, Комісія наділяється досить широкими повноваженнями в сфері законодавчої влади, у яких виражається система стримок і противаг на рівні наддержавних інститутів Союзу.

Всі особи призначаються до складу Комісії з урахуванням їхньої загальної компетентності, а їх незалежність не повинна викликати сумнівів.

Важливою гарантією незалежності членів Комісії служить заборона не тільки приймати, але й запитувати інструкції від кого б те не було, у тому числі від країн, громадянами яких вони є. У свою чергу, країнам-членам заборонено вживати будь-які спроби вплинути на членів Комісії при виконанні ними своїх обов'язків. Країни не мають права "відзивати" своїх членів Комісії.

Строк повноважень Комісії в цілому становить нині п'ять років (раніше, до створення Європейського Союзу, він був на рік менше). Дострокове припинення повноважень Комісії (крім випадків добровільної відставки) можливо тільки за рішенням Європейського парламенту, а саме, при винесенні Комісії вотуму недовіри.

Засіб формування Комісії в цей час має деякі подібності з порядком призначення уряду в змішаній (напівпрезидентській республіці), де роль колективного президента виконують спільно уряди країн-членів. Перед тим як дати своя згода, Європарламент заслуховує політичну програму кандидата в Голови ("політичні орієнтири"), по якій парламентарії проводять дебати, а потім виносять свій вердикт. Останній може бути й негативним: у випадку відмови Парламенту в інвеститурі процес формування Комісії вертається до першого етапу. Жодна людина не може стати членом Комісії, якщо проти цього заперечує Голова, затверджений на свій пост Європарламентом.

Єдиними критеріями для призначення на посаду відповідно до Договору про ЄС, служать незалежність і загальна компетентність майбутнього комісара. Вотум довіри Комісії в цілому з боку Європейського парламенту. Після завершення підбора кандидатур уже весь "кабінет" надходить на затвердження Європарламенту. Однак ще раніше, перше ніж винести вотум довіри Комісії або відмовити в такому, парламентські комісії заслуховують кожного кандидата в комісари окремо.

Потім вже затверджений Голова Комісії представляє членів свого майбутнього "кабінету" на пленарному засіданні й оголошує перед Європарламентом програму роботи Комісії.

Парламент має право вирішального голосу не тільки в призначенні Голови, але й окремих комісарів - правом, що мають парламенти далеко не всіх країн, у тому числі й парламентських республіках.

Після того як Комісія в цілому одержала парламентську інвеституру, всі її члени призначаються урядами країн-членів за спільною згодою. Склад Комісії в остаточному підсумку покликаний відбивати волю народів окремих країн ЄС, що виражається через національні уряди, і волю населення всього Європейського Союзу, представником якої виступає Європарламент. Уряди країн-членів більше не можуть самостійно формувати "уряд" ЄС, але й Парламент Союзу сам це зробити не вправі.

Внутрішня організація Комісії як виконавчого органа, являє собою ієрархічну систему на засадах єдиноначальності, що має значні подібності зі структурою національних урядів.

Керує роботою Комісії Голова, якому допомагають його заступники. Наступний рівень утворять комісари, відповідальні за окремі сфери керування. Комісари, а в ряді випадків, безпосередньо Голова і його заступники, направляють роботу генеральних директоратів Комісії, які по своїх завданнях і статусу схожі на урядові міністерства й відомства.

Посада Голови (Президента) Комісії є найбільш високим постом, що можуть займати фізичні особи в організаційному механізмі Європейських співтовариств і Союзу в цілому. Як і Голова Ради (пост, займаний країнами-членами), Голова Комісії здійснює керівні функції не тільки відносно свого інституту, але й стосовно до всього Європейського Союзу.

Якщо Голови Ради в засобах масової інформації іноді порівнюють із президентом Європейського Союзу, то голову Комісії вподібнюють "європейському прем'єр-міністрові".

Серед загальнополітичних повноважень Голови (тобто здійснюваних відносно Співтовариства й усього Союзу) найбільш важливим є офіційне представництво ЄС на міжнародній арені. З питань "коммунітарної" зовнішньої політики Голова від імені Комісії (як інституту, що представляє Європейські співтовариства за рубежем) проводить зустрічі на вищому рівні з керівниками іноземних країн, бере участь у міжнародних конференціях, нарадах "Великої вісімки" і т.д. Він же є одним зі членів "трійки" (поряд з Головою Ради й Високим представником по ОВПБ), що представляє Європейський Союз за кордоном у випадках, коли питання торкається всіх сфер його зовнішньої політики (тобто й "коммунітарну", і ОВПБ).

Голова Комісії разом з Головою Ради приймає довірчі грамоти від глав іноземних дипломатичних представництв, акредитованих при Європейських співтовариствах.

Кожний "рядовий" член Комісії є посадовою особою, що з доручення Голови здійснює загальне керівництво конкретною галуззю або групою галузей. Комісарам підзвітні відповідні генеральні директорати або інші служби Комісії, хоча формально їх очолюють інші особи (генеральний директор або начальник служби).'

У свою чергу, будь-який комісар у своїй роботі підзвітний Комісії в цілому й особисто Голові, що може давати йому провідні вказівки. При необхідності (коли питання стосується компетенції декількох комісарів) Голова створює робочі Групи із двох і більше комісарів.

Підготовку й контроль за виконанням рішень Комісії здійснюють її генеральні директорати. Вони утворяться в структурі Комісії як органи спеціальної (галузевої або міжгалузевий) компетенції.

Особливе місце серед підрозділів Комісії займає її Генеральний секретаріат. Як і в інших інститутах Союзу, Генеральний секретаріат є допоміжним органом Комісії в цілому.

Його керівник - Генеральний секретар Комісії - підзвітний безпосередньо Голові й сприяє останньому в керівництві всією роботою Європейської комісії. На Генерального секретаря також покладений обов'язок підтримки "офіційних відносин" Комісії з іншими інститутами Європейського Союзу.

З погляду змісту повноваження Комісії носять досить різноманітний характер. Найбільш важливими серед них виступають ті, які спрямовані на реалізацію Комісією своїх функцій у системі наддержавної публічної влади Європейського Союзу, а саме:

- забезпечити виконання як країнами так і приватними особами норм права Європейського Союзу (функція "стража" або "хоронителя", як її традиційно називають у західної доктрині);

- самої виконувати правові норми ("адміністративна функція"), наприклад виконання бюджету;

- визначати політичний курс ЄС, насамперед за допомогою розробки законопроектів (функція "мотора" або "двигуна" по термінології західноєвропейських учених).

Повноваження в рамках перших двох функцій по своїй природі відноситься до виконавчої влади, а в рамках третьої - до влади законодавчої, незважаючи на те, що основними носіями останньої виступають Рада і Європарламент. Самостійне значення в системі повноважень Комісії мають її права по формуванню органів і призначенню посадових осіб Союзу, а також повноваження в сфері міжнародних відносин, які будуть розглянуті останніми.

Повноваження по розслідуванню правопорушень і накладенню штрафів. Якщо на підставі отриманої інформації (у тому числі по скаргах приватних осіб) Комісія доходить висновку про ймовірне порушення об'єктивного права ЄС країнами-членами, вона вповноважена порушувати проти відповідної країни офіційне розслідування.

Приводом для порушення справи, відповідно до Договору про ЄС, виступає будь-яке порушення країною-членом своїх зобов'язань з установчого договору, що може полягати й у невиконанні національною владою законодавчих актів наднаціональних інститутів і прецедентого права ЄС.

Таким чином, як родовий об'єкт правопорушення в цьому випадку виступає вся система суспільних відносин, урегульованих коммунітарним правом. Конкретний об'єкт, відповідно, може перебувати в самих різних сферах життя (економіка, утворення, культура й т.д.).

Повноваження по санкціонуванню певних дій. Поряд із проведенням розслідувань по фактах протиправних дій і бездіяльності країн-членів і приватних осіб - формою наступного контролю за дотриманням права ЄС, Комісія здійснює також попередній контроль, що дає можливість припинити ймовірні правопорушення ще до того, як їх спробують зробити.

Виконання бюджету. Подібно конституціям національних країн, установчий договір ЄС повноваження по виконанню бюджету поклав на "уряд" Співтовариства - Європейську комісію.

У відповідності зі ст. 274 Договору про ЄС Комісія виконує загальний бюджет Європейського Союзу під свою власну відповідальність і в межах виділених асигнувань, керуючись засадами сумлінного керування фінансами. При необхідності вона вправі переносити асигнування з одного розділу в інший або з одного підрозділу в інший.

З виконавчими повноваженнями в бюджетній сфері безпосередньо зв'язані повноваження Комісії з керування Європейським соціальним фондом і іншими структурними фондами ЄС, яким виділяється чимала частина фінансових засобів Союзу й країн-членів.

Європейську комісію традиційно розглядають як офіційний представник Європейського співтовариства на міжнародній арені. Даний принцип (як, втім, і "монополія" Комісії на законодавчу ініціативу) спеціально не закріплений в установчому договорі ЄС, але випливає із установленої їм системи повноважень Комісії в сфері зовнішньої політики.

Як орган, покликаний виражати інтереси ЄС за кордоном, Комісія відкриває свої дипломатичні представництва ("делегації") в іноземних країнах, які багато в чому відіграють роль "посольств", Європейського Союзу в цілому.

Європейський Суд без перебільшень можна визнати стрижневим органом у системі інститутів ЄС. Але він би не зміг стати таким, якби не була виявлена необхідна добра воля з боку країн-членів і їхніх суспільств.

Відповідно до Римського Договору, Суд являє собою незалежний правовий орган, необхідний для того, щоб через тлумачення й застосування цього Договору дотримувалося право Європейського Союзу. Справи в суд передаються трьома способами: 1. Національними судами відповідно до процедур ст. 177; 2. Позовами Європейської Комісії проти країн-членів (ст. 169); 3. Позовами, збудженими одною країною-членом проти іншого (ст. 170).

Суд регулює розбіжності між країнами-членами; між країнами-членами й самим Європейським Союзом; між інститутами ЄС; між ЄС і фізичними або юридичними особами, включаючи співробітників його органів. Суд дає висновку по міжнародних угодах; він також виносить попередні постанови по справах, переданим йому національними судами, втім, що не мають юридичної чинності. Зрозуміло, під його юрисдикцію не попадають області, не охоплені договорами ЄС.

Відповідно до Маастрихтського договору, Суду надане право накладати штрафи на країни-члени, що не виконують його постанови (Римський договір такого права суду не давав).

Суд складається з 27 суддів, призначуваних урядами країн-членів за спільною згодою строком на 6 років (по одному судді від кожної країни). Строк повноважень судді може бути продовжений. Кожні три роки обновляється половина складу суддів.

У складі суду є також 8 генеральних адвокатів. Їхнє завдання - допомогти суддям у виробленні рішень. Статус адвоката ідентичний статусу судді. Адвокат бере участь у розгляді справи. Він вивчає документи, слухає аргументи сторін і формулює власну думку щодо можливого рішення. Може виникнути питання: а навіщо взагалі потрібний подібного роду адвокат. Справа в тому, що судді по завершенні розгляду справи повинні прийняти єдине рішення. Хтось із них може мати особливу думку, але воно ніде й ніяк не відбивається. Відповідно підвищується в судовому процесі роль генерального адвоката, що при формальній рівності із суддями ніяк не обмежений ні у формулюванні, ні у вираженні своєї думки. Думка адвоката для суду не є обов'язковою. По завершенні слухання справи разом з вироком оголошується думка адвоката.

Зразкова схема проходження справи в Суді наступна: позовна заява або запит національного суду ставиться на облік і проходження його контролюється реєстратором. Реєстратор також, як судді й генеральні адвокати, входить до складу Європейського Суду.

Ознайомившись із документами, голова Суду передає їх в одну із шести палат і призначає відповідального доповідача. Одночасно перший генеральний адвокат підключає до справи одного зі своїх колег. Роль судді-доповідача складається в ретельному ознайомленні зі справою й складанні по ньому попередньої доповіді. Інші судді також знайомляться з матеріалами справи, але в додатку до нього вони читають і згадану доповідь, і думка генерального адвоката. Якщо мова йде про вирішення суперечки між країнами-членами, то справа буде слухатися Судом у повному складі в головному офісі в Люксембурзі. Там же перед Судом усно викладає свою думку генеральний адвокат і заслухуються аргументи сторін. Суд виносить своє рішення у формі заяви. Власного механізму реалізації рішень у Суду нема, у цьому він покладається на механізми країн-членів.

Юрисдикція Суду складається з декількох самостійних категорій справ. Головні серед них:

- справи позовного виробництва - позови до країн-членам, інститутам Союзу й, рідше, до юридичних і фізичних осіб;

- преюдиціальні запити, які подаються національними судами на предмет тлумачення установчих договорів і нормативних актів ЄС або з метою перевірки відповідності актів інститутів установчому договору Європейського співтовариства.

Переважна більшість справ Суд розглядає на підставі Договору про установу Європейського співтовариства. У рамках другої "опори" Європейського Союзу (загальна зовнішня політика й політика безпеки) юрисдикція в Суду відсутній, а в рамках третьої "опори" (співробітництво поліцій і судових органів у кримінально-правовій сфері) досить обмежена.

В 1986 році Єдиним Європейським Актом був утворений Суд першої інстанції, що почав діяти з 1989 року. Його створення було викликано різким збільшенням обсягу роботи Європейського Суду. Відповідно до формулювання Акту Суд першої інстанції був ''доданий'' Суду, тобто формально він не вважається самостійним інститутом, навіть розташовується він у тім же будинку, що суд, і служби забезпечення, включаючи бібліотеку, у них загальні.

Суд першої інстанції включає 27 суддів - по одному від кожної країни-члена (генеральних адвокатів тут нема, хоча введення їхнього інституту можливо в майбутньому) і розглядає по першій інстанції позови, що подаються до інститутів Союзу фізичними і юридичними особами, справи, пов'язані з порушеннями частками, юридичними особами й союзними країнами рішень і законів Співтовариств, справи, пов'язані з порушенням правил конкуренції й ін. Рішення Трибуналу в касаційному порядку можуть бути оскаржені в Суді протягом двох місяців.

Рішенням Ради ЄС від 2 листопада 2004 року був створений трибунал по справах цивільної адміністрації Європейського Союзу. У його компетенції перебувають службові суперечки за участю осіб, що складаються на цивільній службі в Європейських співтовариств. Справи в Трибуналі розбираються 7 суддями, призначуваними на шість років. У Трибуналу по справах цивільної адміністрації ЄС є свій реєстратор також, що також входить до складу суду. Рішення Трибуналу можуть бути (але не у всіх випадках) оскаржені в Суді першої інстанції. Ніццський договір 2001 року на додаток до двох існуючих на той момент судам дозволив створювати судові органи Європейського Союзу спеціальної юрисдикції - "судові палати". Судові палати будуть засновуватися Радою Європейського Союзу. Кількість судових палат не обмежується. На рішення судових палат можна буде подавати касаційні скарги в Трибунал.

Європейська Рахункова палата була заснована відповідно до положень другого бюджетного договору 1975 р. і стала функціонувати в повному обсязі в жовтні 1977 р.

На момент свого створення Рахункова палата не була включена в число інститутів Співтовариства. Це відбулося тільки після прийняття Маастрихтського договору 1992 р. Включення Рахункової палати в число інститутів Європейського співтовариства було викликано не зміною її повноважень, а бажанням підвищити її статус, дорівнявши цей орган до інших інститутів Співтовариства. [16]

Європейська Рахункова палата виконує контрольну функцію й не належить ні до однієї з галузей влади ЄС. Відзначимо, що таке правове положення поза традиційною системою поділу влади характерно для більшості незалежних рахункових палат миру. Виключення становлять рахункові палати тих деяких країн, у яких прийнято виділяти окрему, контрольну галузь влади (Швеція).

Описуючи місце Європейської Рахункової палати серед інститутів Європейського Союзу, необхідно згадати про досить складних взаєминах, що зложилися між Рахунковою палатою й іншими інститутами Союзу. Як відзначалося деякими дослідниками, тверда позиція Рахункової палати у відносинах з Комісією дає привід обвинуватити неї в тім, що вона займає "некоммунітарну" позицію. Однак взаємини між Комісією й Рахунковою палатою, що досягли найбільш критичні крапки до середини 90- х рр., поступово нормалізуються.

Відповідно до змін, внесеними в ст. 247 Договору Ніццьким договором 2001 р., кожне з країн-членів повинне бути представлене в Рахунковій палаті одним своїм громадянином.

Строк повноважень аудиторів дорівнює шести рокам, що є відносно коротким строком для аудиторів рахункових палат Західної Європи. Строк їхніх повноважень може бути продовжений, що нерідко й відбувається.

Для того, щоб стати аудитором Рахункової палати, кандидати повинні відповідати певним вимогам. Вони закріплені в п. 2 ст. 247 Договору. Насамперед аудитори повинні бути громадянами країн-членів. Крім того, існують досить тверді вимоги до професійної їхньої підготовки. До свого призначення на посаду аудиторів Рахункової палати вони або повинні мати досвід роботи в "органах зовнішнього аудита" у своїх країнах-членах, або "мати достатню кваліфікацію для заняття цієї посади". Крім того, "їхня незалежність не повинна викликати сумнівів".

Після свого призначення на посаду аудитори Рахункової палати зобов'язані дотримувати цілого ряду твердих вимог, що втримуються в п. 4 і 5 ст. 247 Договору про Європейське співтовариство, і загальних з вимогами до вищих посадових осіб Комісії, Суду й ЄЦБ. Так, аудитори Рахункової палати повинні зберігати свою незалежність від органів країн-членів і Співтовариства. Вони не мають права одержувати або просити вказівок у таких органів. Крім того, протягом строку своїх повноважень аудитори не мають права займатися якою-небудь іншою діяльністю, оплачуваної чи ні. Нарешті, вони повинні "утримуватися від будь-яких дій, несумісних з їхніми обов'язками".

Після відходу аудитора зі свого поста на його діяльність як і раніше залишаються досить тверді обмеження, установлені п. 5 ст. 247 Договору про Європейське співтовариство. Зокрема, після відходу зі свого поста аудитори повинні "проявляти педантичність і обережність у тім, що стосується згоди зайняти певні посади або одержати певні вигоди". У випадку порушення колишніми аудиторами цього зобов'язання й здійснення вчинків, що входять у конфлікт інтересів з їхньою діяльністю на пості аудиторів Рахункової палати, порушники на підставі п. 7 ст. 247 Договору про Європейське співтовариство можуть бути позбавлені своєї пенсії рішенням Суду за заявою Рахункової палати.

Розглянемо, яка внутрішня організація Рахункової палати. Цей інститут очолюється головою. Відповідно до п. 3 ст. 247 ЄС голова Рахункової палати обирається самими аудиторами зі свого складу. Строк повноважень голови - три роки, тобто половина від загального строку повноважень аудиторів. Договір дозволяє переобирати голови на новий строк.

До обов'язків голови ставиться координація й контроль за діяльністю Рахункової палати. Крім того, голова контролює роботу юридичної служби Рахункової палати. Голова представляє Рахункову палату при роботі з інститутами ЄС, а також у міжнародних організаціях.

Внутрішня організація палати визначається Договором (відносно голови Рахункової палати) і внутрішнім регламентом палати, прийнятим Рахунковою палатою й затверджуваною Радою. Ніццький договір 2001 р. вніс зміни в ст. 248 Договору про ЄС, що закріпила існування регламенту Рахункової палати й процедуру його прийняття. Він приймається Рахунковою палатою після одержання згоди Ради, що дає його кваліфікованою більшістю голосів.

Внутрішня організація Рахункової палати виходить із того, що вся контрольно-ревізійна діяльність цього інституту здійснюється аудиторами. За кожним з аудиторів закріплене підлегле йому напрямок. Аудитори об'єднані в чотири основних аудиторських групи, очолюваних старшим аудитором групи.

Перша аудиторська група складається із трьох аудиторів і здійснює контроль за витратою засобів Співтовариства із цільового бюджетного Європейського сільськогосподарського фонду орієнтації й гарантій, тобто витрат Співтовариства на здійснення Загальної аграрної політики.

Друга аудиторська група складається із чотирьох аудиторів і здійснює контроль за витратою засобів Співтовариства в рамках структурних фондів. Ця група вивчає витрату грошей з бюджету ЄС у таких сферах, як соціальна політика, внутрішні політики, наукові дослідження, фінансовані Співтовариством, загальна політика в області рибальства, політика по розвитку сільських районів, регіональна політика, а також витрата засобів з фонду зближення.

Третя аудиторська група складається із трьох аудиторів. Вона контролює витрату засобів, виділених на всілякі міжнародні програми Співтовариства по наданню допомоги іншим країнам.

Нарешті, четверта аудиторська група, що складається із трьох аудиторів, контролює дохідну частину бюджету співтовариства, а також витрата засобів на потреби інститутів і органів Європейського Союзу.

Предмети контролю Рахункової палати закріплені в п. 1 і 2 ст. 248 ДЄС, які, по суті, є докладною "розшифровкою" завдання існування Рахункової палати, закріпленої в ст. 246 і, що зводиться до здійснення аудита.

Насамперед, Рахункова палата перевіряє звіти про виконання всіх дохідних і видаткових статей бюджету Співтовариства. Крім того, палата перевіряє звіти про витрати й доходи всіх органів, заснованих Співтовариством, за винятком тих, у чиїх установчих документах прямо зазначено на неможливість такої перевірки. Наприклад, Рахункова палата здійснює тільки часткову аудиторську перевірку ЕЦБ у частині визначення ефективності діяльності по керуванню самим банком. Це викликано тим, що ст. 27.2 Статуту європейської системи центральних банків і Європейського центрального банку виключає можливість інших аудиторських перевірок діяльності ЄЦБ із боку Рахункової палати.

Рахункова палата також перевіряє правильність ведення бухгалтерської звітності Співтовариства, а також законність і правильність операцій, що лежать в, основі такої звітності.

Палата перевіряє законність і правильність доходів, а також здійснених ЄС витрат. Нарешті, Рахункова палата досліджує питання про сумлінність керування фінансами ЄС.

Коло об'єктів контролю з боку Рахункової палати дуже широкий. По суті, у нього попадають будь-які юридичні або фізичні особи, що мають відношення до доходів або витрат Співтовариства. Відповідно до п. 3 ст. 248 ДЄС Рахункова палата має право перевіряти інші інститути Співтовариства, будь-які органи Співтовариства й країн-членів, що розпоряджаються доходами або витратами за Співтовариство, будь-які юридичні або фізичні особи, що одержують виплати з бюджету Співтовариства. Природно, що всі вони підлягають перевірці з боку Рахункової палати лише в частині, що стосується засобів з бюджету ЄС.

Для здійснення своїх контрольних функцій Рахункова палата наділена цілим рядом повноважень, закріплених у п. 3 ст. 248 ДЄС. Так, Рахункова палата має право здійснювати свої контрольно-ревізійні заходи як у власних приміщеннях, так і в приміщеннях організацій, що перевіряються.

Палата також має право одержувати по своїх запитах всю необхідну інформацію від "інших інститутів Співтовариства, будь-яких органів, що розпоряджаються доходами або витратами за Співтовариство, будь-яких юридичних або фізичних осіб, що одержують виплати з бюджету, національних аудиторських установ або, якщо останні не володіють

Такі повноваження Рахункової палати дозволяють їй одержувати необхідну інформацію для здійснення своїх перевірок, включаючи зустрічні.