§ 3. Правовая основа организации и деятельности органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и местного самоуправления в Украине

Правовая основа – это совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов публичной власти, закрепляющие элементы их организации и деятельности.

Нормы, которые представляют правовую основу организации и деятельности органов публичной власти, наполнены единым юридическим содержанием, но могут быть дифференцированы и по другим признакам.

В связи с комплексностью отношений, которые возникают в процессе организации и функционирования органов публичной власти, нормы, направленные на их урегулирование, являются разнообразными и по отраслевой принадлежности могут быть отнесены к конституционным, административным, финансовым, гражданским, трудовым, муниципальным и т.п..

Правовые нормы регламентируют фактически все элементы организации работы органов публичной власти. Они закреплены в нормативных актах разной юридической силы - от Конституции и законов Украины до подзаконных актов.

Правовая основа деятельности органов публичной власти не ограничивается нормами актов национального законодательства, а включает и международно-правовые нормы, количество которых все более увеличивается вместе с усилением интеграции Украины в мировое сообщество.

В процессе детализации правового регулирования организации работы органов публичной власти происходит дальнейшая дифференциация правовых норм по системно-структурным признакам: формируются блоки правовых норм, которые регулируют организацию работы руководства, должностных, служебных лиц, вспомогательного персонала соответствующих органов. С осложнением юридических процедур выделяются блоки норм, которые регулируют отдельные проведения и стадии принятия властных решений.

При определении правовой основы организации и деятельности конкретного органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым, органа местного самоуправления следует учитывать период действия правового акта, поскольку акты, которые потеряли юридическую силу, имеют ценность при характеристике эволюции правовой основы органа публичной власти.

§ 4. Материальная и финансовая основы организации и деятельности органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и местного самоуправления в Украине

Материально-финансовая основа - это имущество и денежные средства, которые используют органы публичной власти в текущей деятельности, при осуществлении своих функций и полномочий.

Материально-финансовая основа органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и местного самоуправления в Украине имеет как общие, так и отличительные особенности. Для материально-финансовой основы всех органов публичной власти в Украине характерны определенные черты.

Первичными субъектами права собственности на объекты, которые представляют материально-финансовую основу любых органов публичной власти в Украине, являются коллективные субъекты - Украинский народ или отдельные территориальные общины. Поэтому органы публичной власти лишь выполняют управление этим имуществом от лица первичных субъектов.

?Материальная основа деятельности всех органов публичной власти состоит из природных ресурсов, а также движимого и недвижимого имущества. Финансовая основа состоит преимущественно из бюджетных средств, т.е. из тех финансовых ресурсов, которые аккумулируются и расходуются согласно установленным нормативам. Главный источник бюджетных поступлений - это налоги и сборы, уплата которых в порядке и размерах, установленных законом, является конституционной обязанностью каждого.

Подавляющее большинство вопросов, связанных с материально-финансовой основой организации и деятельности органов публичной власти, определяется только законами Украины. Так, согласно ст. 92 Конституции, исключительно законами Украины определяются основы использования природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи, правовой режим собственности, основы внешнеэкономической деятельности, таможенного дела.

Кроме того, исключительно законами Украины устанавливается Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины; система налогообложения, налоги и сборы; основы создания и функционирования финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынков; статус национальной валюты; порядок образования и функционирования свободных и других специальных зон, которые имеют экономический режим, отличный от общего.

В Украине применяется исключительно казначейская форма обслуживания всех бюджетов (Государственного бюджета Украины, бюджета Автономной Республики Крым, местных бюджетов), что предусматривает осуществление Государственным казначейством Украины и его территориальными органами:

1) операций с бюджетными средствами;

2) расчетно-кассового обслуживания распорядителей бюджетных средств;

3) контроля бюджетных полномочий при зачислении поступлений, принятии обязательств и проведении платежей;

4) бухгалтерского учета и составление отчетности о выполнении соответствующего бюджета (статьи 48, 78 Бюджетного кодекса Украины).

В Украине существует единая бюджетная классификация (Классификация доходов и расходов Государственного и местных бюджетов Украины, утвержденная приказом Министерства финансов Украины «о бюджетной классификации»№11 от14.01.2011г.).

Вместе с тем, между материально-финансовой основой деятельности органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и местного самоуправления существует ряд отличий.

Прежде всего, отличается правовой статус объектов, которые представляют материально-финансовую основу: для государственных органов - это объекты общегосударственной собственности, для органов власти Автономной Республики Крым - это собственность автономии, а для органов местного самоуправления - коммунальная собственность.

По действующему Гражданскому кодексу Украины в государственной собственности имеется имущество, в том числе денежные средства, которые принадлежит государству Украина; от лица и в интересах государства право собственности осуществляют органы государственной власти; управление имуществом, которое является государственной собственностью, осуществляется государственными органами, а в случаях, предусмотренных законом, может совершаться другими субъектами. (ст.326).

В коммунальной собственности находится имущество, в том числе денежные средства, которые принадлежат территориальной общине, а управление этим имуществом осуществляют непосредственно община и образованные ею органы местного самоуправления (ст. 327).

Согласно ст.324 ГК Украины, земля, ее недра, атмосферное пространство, водные и другие природные ресурсы, которые находятся в границах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны, являются объектами права собственности украинского народа.

Территориальным общинам сел, поселков, городов, районов в городах принадлежит право коммунальной собственности на движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие денежные средства, землю, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации, в том числе банки, страховые общества, а также пенсионные фонды, часть в имуществе предприятий, жилищный фонд, нежилые помещения, заведения культуры, образования, спорта, здравоохранения, науки, социального обслуживания и прочее имущество и имущественные права, движимые и недвижимые объекты, определенные соответственно закону как объекты права коммунальной собственности, а также средства, полученные от их отчуждения. Наследство, признанное судом відумерлою, переходит в собственность территориальной общины по месту открытия наследства.

Имущество, переданное органам публичной власти для обеспечения их деятельности, находится на балансе этих органов и должно использоваться по целевому назначению. К такому имуществу относятся: административные здания, сооружения, мебель, офисная техника, библиотечный фонд, оборудование, инвентарь, транспорт, средства связи и т.п.

Общее количество имущества, которое может быть на балансе определенного органа публичной власти, нормативно не ограничивается, однако суммы затрат на их приобретение, как правило, жестко лимитируются постановлением Кабинета Министров Украины - "О граничных суммах затрат на приобретение автомобилей, мебели, другого оборудования, мобильных телефонов, компьютеров государственными органами, а также учреждениями и организациями, которые содержатся за счет государственного и местных бюджетов" от 4 апреля 2001 года № 332, (со следующими изменениями).

Материальную основу деятельности органов публичной власти может представлять не только собственное (государственное или коммунальное) имущество, но и то, какое переданное им на основаниях и в порядке, предусмотренном Законом Украины "О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности" от 3 марта 1998 года.

По Закону Украины "Об источниках финансирования органов государственной власти" от 30 июня 1999 года финансовая основа этих органов ограничена средствами Государственного бюджета Украины.

Органам государственной власти запрещено создавать любые внебюджетные счета или использовать средства, полученные за осуществление лицензионно-регистрационной деятельности иначе, как путем их зачисления в Государственный бюджет.

По действующему Бюджетному кодексом Украины, бюджет - это план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода. Бюджеты в Украине делятся на два вида: государственный и местные. В свою очередь, местные делятся на бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, а также бюджеты местного самоуправления.

Бюджеты (как государственный, так и местные) используются для регулирования социально-экономических и финансово-правовых задач определенной территории, поэтому их можно рассматривать как правовой акт, согласно которому органы исполнительной власти получают легитимное право на распоряжение определенными фондами денежных ресурсов, а также как план (смету) доходов и расходов соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления.

Государство и органы местного самоуправления принимают соответствующие акты в области бюджета. Тем не менее, если раньше очевидным был централизован порядок решения основных вопросов правовой организации доходов бюджета, то в настоящее время мы можем наблюдать децентрализацию этого порядка, выходя хотя бы из позиций построения иерархической бюджетной системы страны, которая состоит из отдельных самостоятельных звеньев.

Финансовое обеспечение бюджетов в Украине построено по иерархической системе: государственный – областной - районный - бюджеты местного самоуправления (территориальных общин). При этом существует прямо пропорциональная зависимость одного уровня от бюджета другого, как правило, высшего уровня, но уже нет бывшей подчиненности всех местных бюджетов государственному бюджету.

Единое систематизированное группирование доходов, расходов и финансирования бюджета по признаками экономической сущности, функциональной деятельности, организационного устройства и другим признаками соответственно законодательству Украины и международных стандартов называется бюджетной классификацией.

Она применяется для осуществления контроля финансовой деятельности органов публичной власти, других распорядителей бюджетных средств, проведение необходимого анализа в разрезе доходов, организационных, функциональных и экономических категорий расходов, обеспечение общегосударственной и международной сравнимости бюджетных показателей.

Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Украины, бюджетная классификация имеет четыре составные части:

1) классификация доходов бюджета;

2) классификация расходов (в том числе кредитования за вычитанием погашения) бюджета;

3) классификация финансирования бюджета;

4) классификация долга.

Доходы бюджета классифицируются по таким разделам:

1) налоговые поступления - предусмотренные налоговыми законами Украины общегосударственные и местные налоги, сборы и другие обязательные платежи;

2) неналоговые поступления - доходы от собственности и предпринимательской деятельности; административное сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи;

3) поступление от штрафов и финансовых санкций;

4) другие неналоговые поступления;

5) доходы от операций с капиталом;

6) трансферты - средства, полученные от других органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления, других государств или международных организаций на безвозмездной и безвозвратной основе.

Средства Государственного бюджета является государственной собственностью, и принадлежат Украинскому государству.

Средства местных бюджетов являются объектами права коммунальной собственности и принадлежат соответствующим территориальными общинам (ст. 60 Закона "О местном самоуправлении в Украине"). Территориальные общины могут объединять на договорных началах на праве общей собственности средства местных бюджетов для выполнения общих проектов или для общего финансирования (содержания) коммунальных предприятий, учреждений и организаций.

Согласно ст. 29 Бюджетного кодекса Украины, доходы Государственного бюджета Украины включают три группы поступлений:

1) доходы, которые поступают соответственно законодательству о налогах, сборах и обязательных платежах;

2) гранты и дары в ценовом обсчете;

3) межбюджетные трансферты из местных бюджетов.

4) 50 процентов поступлений административных штрафов в сфере обеспечения дорожного движения.

Соответственно ст.63 Закона "О местном самоуправлении в Украине", доходы местных бюджетов формируются за счет собственных, определенных законом источников, а также закрепленных в установленном законом порядке общегосударственных налогов, сборов и других обязательных платежей. Доходы бюджетов районных в городе советов формируются соответственно объему полномочий, которые определяются соответствующими горсоветами. В доходной части бюджета отдельно отличаются доходы, необходимые для выполнения собственных полномочий, и доходы для выполнения делегированных законом полномочий органов исполнительной власти. Из государственного бюджета передаются средства в виде трансфертов, которые распределяются областными советами между районными бюджетами и бюджетами городов областного значения в размерах, необходимых для формирования доходных частей не ниже минимальных размеров местных бюджетов. Эти средства используются и для финансирования из областного бюджета общих проектов территориальных общин.

Местные бюджеты должны быть достаточными для обеспечения выполнения органами местного самоуправления предоставленных им законом полномочий и обеспечения населения услугами не ниже уровня минимальных социальных нужд.

15