Глава 11. Взаимодействие федеральных и региональных

структур управления

Процесс формирования рыночных организационных отношений затруднен по многим причинам. Одной из них является отсутствие форм эффективного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов управления, а также правовых основ для перераспределения управленческих функций между указанными уровнями управления экономикой. Тем самым устоявшиеся в прошлом организационные отношения разрушаются, а новые не создаются. Снижается управляемость экономикой в масштабе всей страны и регионах, а также в местных структурах власти.

Для деятельности региональных органов управления в переходный период характерно неожиданное многообразие выполняемых функций. Действия местной власти, направленные на предотвращение экономического и научно-технического развала региона, поддержку на необходимом уровне управления хозяйственными объектами в то время, когда последние сами находятся на грани остановки производства. Одновременно поддерживаются новые предпринимательские и коммерческие структуры, проводятся сложные организационные преобразования: приватизация, структурная перестройка экономики, создаются собственная налоговая и финансово-кредитная системы.

Новизна и острота региональных проблем управления экономикой для их успешного решения требуют разработки новой концепции государственного управления всей совокупностью социально-экономического комплекса. В ее реализации должны быть задействованы федеральные, региональные и местные органы хозяйствования. Эффективность их работы в настоящее время зависит от нормотворческой деятельности представительных органов власти Федерации. Без законодательных актов, четко разграничивающих уровни государственного влияния по вертикали управления хозяйством, дальнейшее реформирование экономики России будет сильно затруднено.

Вместе с тем, не ожидая затянувшихся решений от органов представительной власти России, можно обобщить накопленный опыт регионов и дать научно-методологические рекомендации функционального разграничения между субъектами власти в стране.

Важнейшим моментом взаимодействия трех уровней управления в стране – федерального, регионального, местного – является признание Российской Федерации в качестве единого и неделимого демократического государства, в котором все региональные структуры должны являться его частью. Регион (область, край, автономная республика) выполняют все функции управления, которые характерны для государственных субъектов управления на местах. Система государственной власти и управления в регионе основывается на разделении компетенции Российской Федерации и территориальных (национальных) образований, а также на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей.

Органы государственной власти и управления на любом указанном уровне действуют независимо друг от друга, взаимодействуя в пределах своих полномочий на основе единой схемы управления федеративным государством и его субъектами. Последние, обладая на своей территории всеми функциями государственной власти, передают на основе договора о разграничении полномочий органам государственной власти Российской Федерации следующие нормативно-правовые функции:

– право на принятие и изменение Конституции Российской Федерации;

– право на устройство федеративного государства, его состав, территориальную целостность Российской Федерации;

– государственная защита прав и свобод человека и гражданина;

– формирование системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;

– формирование федеральных государственных органов, установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти регионов;

– определение основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития в Российской Федерации;

– управление федеральной государственной собственностью;

– установление правовых основ единого рынка: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

– обеспечение федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития;

– создание и поддержание функционирования федеральных энергетических систем, предприятий ядерной энергетики, федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи, деятельность в космосе;

– реализация внешней политики;

– обеспечение внешнеэкономических отношений РФ;

– обеспечение обороноспособности и безопасности;

– сохранность государственной границы;

– создание систем судоустройства, прокуратуры, законодательства;

– формирование единой метеорологической службы, стандартов, эталонов, метрической системы и исчисления времени, официального статистического и бухгалтерского учета;

– создание федеральной государственной службы.

Расширение экономической самостоятельности регионов на основе перераспределения управленческих функций в пользу последних предполагает выделение сферы совместного ведения федеральных и региональных структур управления и сферы деятельности территориальных органов управления, включающих функции, характерные для местного самоуправления.

Отсутствие государственных нормативных актов, четко разделяющих функциональное наполнение деятельности представительных и исполнительных органов, создает серьезные трудности в осуществлении экономической реформы. Следовательно, только накопленный опыт в области разграничения прав позволяет сегодня предложить перечень функций для представительных и исполнительных структур власти. Так, можно выделить общие функции властей в регионе:

– обеспечение общих для области задач социально-экономи­ческого развития;

– исполнение на местах законов РФ;

– осуществление связи между органами государственной власти и управления РФ и органами местного самоуправления;

– привлечение населения, общественных организаций к управлению областью;

– управление собственностью области, земельными и другими природными ресурсами;

– участие в формировании и реализации на территории области государственных программ;

– содействие развитию местного самоуправления;

– контроль над эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным использованием природных ресурсов, охрана окружающей среды, а также социальная защита населения;

– участие во внешнеэкономических связях.

Разграничение функций между представительным органом власти области (Народной собрание, Дума, местный парламент) и областной администрацией на первый взгляд представляется несложным. Первый берет на себя функции стратегического концептуального свойства, формирует программу развития области на перспективу, тогда как областная администрация управляет всей совокупностью элементов социально-экономического комплекса территории. Однако на практике взаимодействие властей наталкивается на дублирование функций исполнительных и представительных органов государственного управления. Попытки их разграничения пока не дали положительных результатов, так как каждый из них претендует на свои приоритеты. По-видимому, бессмысленно продолжать эту работу. Возможно, будет более перспективным искать формы интеграции их деятельности, а в ряде случаев (скажем, в органах местного самоуправления) создавать единые органы управления территорией.

Более благодарной и перспективной для разрешения, с точки зрения развития рыночных отношений, является создание органов местного самоуправления.

Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается система организации деятельности граждан в местных сообществах для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения в соответствии с законами Российской Федерации и собственного устава деятельности.

Мировая практика достаточно широко использует систему местного самоуправления. Уже сложились четкие формы, принципы и методы их работы. Первичными органами местного самоуправления являются муниципалитеты, общины и др. Они составляют основу государства и демократического общества.

К сожалению, в нашей стране такой системы пока не сложилось. Районный совет народных депутатов, как показал опыт прошлых лет, не может считаться действенным самоуправленческим органом, так как, во-первых, его мобильность в решении актуальных проблем социально-экономического развития района зачастую не связана с самостоятельным решением; во-вторых, народные избранники (в советах народных депутатов) не могут заниматься управленческой деятельностью, потому что не освобождены от основной профессиональной деятельности; в-третьих, размер территории района для осуществления самоуправленческой деятельности слишком велик. Указы и постановления исполнительных органов о создании местного самоуправления и развитии демократических форм управления зачастую не соответствуют системе управления в стране и настроению населения. Они конъюнктурны и находят больше поддержку у чиновников.

Очевидно, что в новых условиях хозяйствования требуется новая система самоуправления. Первая попытка применить муниципальное строение местной власти была осуществлена в Москве. Московская мэрия провела существенную реконструкцию органов местного управления. Создана муниципальная система управления, заменившая районные Советы народных депутатов. 117 муниципальных округов объединены 30 префектурами. Новаторская система местного самоуправления в Москве получила признание населения, однако новая система управления еще далека от самоуправления. Она построена на администрировании и совершенно не ориентирована на мнение москвичей и их участие в управлении.

Как ни сложна юридическая подоплека деятельности муниципальной системы власти, следует приветствовать попытку столичных префектур и муниципалитетов организовать систему самоуправления на местах. Можно спорить о ее эффективности. Однако практика муниципалитетов Москвы и других городов России показывает их полезность и высокую результативность.

Слабая эффективность действующей системы управления экономикой России во многом предопределена стихийностью в формировании региональных и муниципальных структур управления. В них практически отсутствуют единые подходы к реформированию управления, нет логической связи между центральными (федеральными), региональными и местными (муниципальными) органами управления. Так, в центральном аппарате исполнительной власти действуют три самостоятельных структуры: Аппарат Президента, в том числе администрация Президента, структура центральных органов федеральной исполнительной власти и структура местного самоуправления Российской Федерации, которая сегодня существует в виде федерального Закона «Об общих основах местного самоуправления в Российской Федерации», нуждающегося в нескольких десятках нормативно-правовых актов, обеспечивающих его реализацию.

Органы регионального уровня управления также включают ряд структур, слабо увязанных между собой. Администрация субъекта Федерации, представитель Президента РФ, федеральные исполнительный органы управления, отраслевые совместные государственно-коммерческие структуры, представительные, судебные, общественные и другие управленческие организации не имеют четко очерченных функциональных и других разграничений в своей деятельности.

Кроме указанных центральных организационных структур исполнительного управления, достаточно многочисленны и также слабо согласованы между собой, а также с исполнительной властью, многочисленные структуры Правительства РФ.

Правительство Российской Федерации в целях выработки согласованных позиций и координации усилий министерств и ведомств и органов исполнительной власти субъектов Федерации образует советы, действующие в качестве совещательных органов во главе с руководителями министерств и ведомств. Структуры управления в субъектах федерации довольно разнообразны. Чаще всего они зависят от позиции Главы администрации, его желания продублировать органы федерального управления. И меньше всего структура управления зависит от объективных условий, в которых развивается регион. К примеру, в администрациях кавказских республик обязательно имеются министерства труда, однако его штатное расписание ограничивается тремя-пятью чиновниками.

Трудно согласиться с такой постановкой вопроса, когда решаются проблемы разграничения предметов ведения различных структур управления в регионе. Каждому региону виднее, какие организационные структуры управления целесообразно создавать в конкретном случае. Регламентируя названия и число министерств и ведомств, имеющих свои структуры в регионах, центр создает благоприятные возможности для дальнейшего раздувания штатов областной, краевой администрации.

Проблемы взаимодействия центральных органов власти с органами власти регионов. Взаимодействие органов управления различных уровней осуществляется в соответствии с разработанной Правительством Российской Федерации государственной региональной политикой, исходящей из факта дискретности пространства, неравнозначности развития регионов.

Региональную политику надо понимать как сферу деятельности государства по регулированию экономического, социального, политического, экологического развития страны в пространственном региональном аспекте.

Объектом государственной региональной политики России является территория страны, разделенная на экономико-географические регионы, в числе которых административно-территориальные образования, субъекты Федерации, местные самоуправленческие структуры, а также механизмы их взаимодействия.

В настоящее время объективно назрела необходимость в специализированной деятельности государства – региональной политике. К сожалению, недостает единства в механизме взаимодействия трех уровней общественного управления – Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Чтобы обеспечить такое взаимодействие, нужно иметь концепцию государственной региональной политики.

Реальные управленческие связи между регионами налаживаются самими субъектами Федерации и зачастую не согласовываются с центральными органами государственного управления. Федеральный договор, ранее регламентирующий эти отношения, перестал активно интегрировать интересы регионов и Федерации. Конституция РФ в свою очередь не имеет для этого необходимых нормативно-правовых положений, что серьезно снижает ее организационно-политическую эффективность.

Ближайшее социальные и экономическое цели развития Российской Федерации в целом не согласованы с целями структур самоуправления в субъектах Федерации. Это проявляется в том, что, во-первых, план мероприятий Правительства РФ ориентируется в основном на действия по реформированию экономики России со стороны администраций республик в составе Федерации, краев, областей, а внутри них – городов, районов и т.д. Тогда как после выборов местных органов власти и создания местных органов самоуправления последние являются проводниками реформистской политики Президента и Правительства Российской Федерации. В этих условиях их необходимо обеспечить нормативно-правовой базой, сформулировать главные функциональные цели и задачи, вооружить экономическим механизмом реализации рыночных отношений в регионе и приоритетами федеральной политики России.

В феврале 2001 года на заседании Президиума Государственного совета РФ Президент В.В. Путин в своем вступительном слове обратил внимание на необходимость поднять престиж местного самоуправления. В частности он выделил три базовых обстоятельства:

1. Укрепить финансово-экономическую базу с\у. Нужно перераспределить налоговые поступления в пользу с\у. Дисбаланс между функциями с\у и объемом его ресурсов – административных, правовых, финансовых. Необходимо создать прозрачную систему контроля за деятельностью органов с\у.

2. Укрепить нормативно-правовую базу деятельности с\у. Региональная администрация к этому не стремится. Более того, зачастую препятствует или сопротивляется расширению сферы его деятельности. Следовательно, федеральный центр должен систему отношений между ними отрегулировать.

3. Нужен контроль за кадрами служащих органов местного самоуправления. Выборы муниципальных руководителей должны иметь регламент. Не допускать к власти людей с криминальным прошлым.

Другим механизмом взаимодействия центра Российской Федерации с региональными органами управления является структурная научно-техническая политика Правительства России:

– содействие местным органам государственного управления в переориентации научно-технического потенциала территорий на решение социально-экономических задач;

- развитие производительных сил в интересах Федерации, республик и конкретных регионов, сохранении основного ядра отечественной науки;

– оказание помощи местным органам управления в формировании региональных фондов научно-технического развития, создании экономических и правовых условий, стимулирующих инициативу и деятельность государственных, коммерческих предприятий и учреждений, предпринимателей, ученых в организации и проведении научных исследований, реализации проектов по освоению и выпуску наукоемкой продукции;

– сохранение и развитие интеллектуального потенциала малочисленных наций и народностей, проживающих на территории Российской Федерации, оказание государственной поддержки в создании условий для формирования уникальных национальных научных школ и направлений исследований;

– интеграция различных региональных и межрегиональных инновационных структур в единое экономическое и научно-техноло­гическое пространство страны, государств СНГ и мирового сообщества, организационное содействие межрегиональной и межотраслевой передаче технологий.

Среди механизмов взаимодействия центра с регионами большое значение имеет экономический. Он предполагает завершить процесс разграничения государственной собственности на всех уровнях; упорядочить землепользование; провести реформу налоговой политики, законодательно закрепить разграничение расходов между республиканским бюджетом и бюджетами субъектов, уточнить расчет трансфертов регионам, разработать единую систему льгот по федеральным налогам и кредитам; поддержать слабо развитые территории; создать специальные фонды для реализации федеральных и региональных программ социально-экономической поддержки регионов и решения межнациональных конфликтов.

Процесс взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в конечном счете направлен на создание механизма социально-культурной поддержки населения субъектов Федерации.

Добиться взаимодействия центральных и региональных органов управления можно в том случае, если точно руководствоваться конституционными нормами права. Для этого Президент Российской Федерации создал семь округов.

Федеральные округа.

Федеральные округа целесообразно трактовать как элемент системы интегрального территориально-экономического деления России, который включает экономические зоны различного типа и функционального назначения. А именно:

• Для координации и контроля регионального развития центральной государственной властью, обеспечения территориального единства и целостности страны (федерального округа)

• Для долгосрочного (10 и более лет) территориального социально-экономического прогнозирования и планирования (зоны – укрупненные экономические районы);

• Для определения тактической и стратегической политики, общих направлений территориального развития: в целом по европейской или азиатской территории РФ, или же по ее частям: дальневосточной, сибирской, уральской и т.д.

• Для оперативного и перспективного регулирования хозяйственной деятельности на территориях особых интересов государства и предпринимательства – с благоприятными и неблагоприятными региональными факторами (например, Северный Кавказ, Крайний Север, Европейский Центр и др.).

Центральный федеральный округ

Центр округа – г. Москва:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область – всего 12 субъектов Федерации.

Территория – 0,5 млн. кв. км.

Население – 29,5 млн. человек.

Основные экономические показатели центрального округа (1998г.)

Показатели % к РФ Показатели % к РФ

Территория 2,9 Инвестиции в основной к-л 26,2

Вал рег продукт 20,1 Денежные доходы на жителя 168

В том числе на

Жителя 121 Налоговые платежи 33,9

Основные ф. Эк-ки 20,8 Распределение занятых по

Секторам экономики

Продукц. Пром. 16,0 государственный 101

Продукция сельского частный 98

Хозяйства 16,3 смешанный 85

Розничный т/о 37,3 Экон оценка земли 100

Пр. труда в пром. 78 Экспорт 34,2

Импорт 47,7

Конкурентные преимущества в развитии Центрального макрорегиона:

• Выгодное транспортно-географическое положение по отношению к основным рынкам сбыта товаров районной специализации, включая восточные и западно-европейский;

• Значительная емкость внутреннего и сопредельных рынков профилирующих базовых и потребительских отраслей;

• Высокий уровень экономического, научно-технического и инфраструктурного развития;

• Широкие возможности развертывания уникального туристско-рекреационного комплекса: Москва, Московская область, «Золотое кольцо»;

• Относительно глубокие институциональные образования, высокий уровень развития рыночной инфраструктуры и накопления капитала. Доминирование в сфере кредитно финансовых, страховых, консалдинговых, информационных, транспортных, образовательных и других услуг.

В процессе рекострукции региона предстоит решить ряд проблем:

• Сохранение и преумножение крупнейшего производственного, научно-технического и инфраструктурного потенциала региона;

• Экологическое оздоровление крупных городов, организация в них (по примеру Москвы) промышленных зон и вывода особо вредных предприятий, более сдержанное развитие промышленности в перенасыщенных ею областях (Московской, Тульской, Владимирской, Ярославской);

• Реконструкция систем расселения и промышленного производства, прежде всего городской агломерации, разгрузка больших городов с организацией филиалов головных предприятий в средних и малых городах, модернизация городской инфраструктуры (и водоснабжения), формирование промышленных узлов;

• Жесткое ограничение развития крупных энерго-водо- землеемких промышленных комплексов – металлургических, химических и др. как противопоказанных для центральных регионов по соображениям дефицита ресурсов многоцелевого назначения (энергия, вода, земля и т.д.) и экологических норм;

• Развитие кооперационных и снабженческо-производственных связей с соседями: Белоруссией и Украиной;

• Размещение на малозаселенных территориях Тверской и Смоленской областей беженцев, мигрантов и переселенцев, а также военнослужащих, выехавших из мест дислокации за пределами России;

• Организация взаимодействия слаборазвитых областей России (Тверская, Рязанская, Ивановская, Владимирская, Брянская и др.) с индустриально и интеллектуально развитыми производственными и научными структурами г. Москвы, Ярославской, Тульской и др. областей;

• Диверсификация хозяйственной структуры моно профильных регионов и центров с целью их устойчивого развития;

• Развитие крупных корпоративных (отраслевых и межотраслевых) организационных производственных структур (концернов, корпораций, холдингов, финансово-промышленных групп) преимущественно смешанной и государственной собственности, наиболее эффективных в современной рыночной экономике.

Северо-Западный федеральный округ, центр – г. Санкт-Петербург.

Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ – 11 субъектов РФ.

Северный макрорегион – республики Карелия, Коми; области – Архангельская, Вологодская, Мурманская.

Территория: 1,5 млн. кв. км.

Население: 5,7 млн. человек.

Европейский Север – это крупная природно-ресурсная кладовая, близкая для индустриальных районов Центра и лучше освоенная, чем Азиатский Север.

Основные экономические показатели Европейского Севера (1998)

Показатели % к РФ показатели % к РФ

Территория	8,6	инвестиции	3,2
Население	3,9	Денеж доходы	104
Осн.фонды	4,9	Налог. платежи	3,5
Продукц. Пром.	5,9	экспорт	5,8

Произв. Труда 133 импорт 1,9

Важнейшим механизмом государственно-территориального регулирования в районах Европейского Севера выступает государственная поддержка индустриальных и инфраструктурных программ в сочетании со стимулированием частных капиталовложений.

Северо-Западный макрорегион – Калининградская, Ленинградская, Новгородская, и Псковская области, г. Санкт-Петербург.

Территория – 0,2 млн. кв. км.

Население – 8,9 млн. человек

В территориальном разделении общественного труда он традиционно выступает с интеллектуальной продукцией сложного машиностроения: в энергетике, проборостроении, электроники, морского судостроения.

Экономический потенциал региона определяется прежде всего промышленностью С.-Петербурга – одного их двух городов федерального значения – его высококвалифицированных рабочим классом, научным и техническим персоналом.

Располагая развитым портовым хозяйством (Калининград, Петербург), регион осуществляет необходимые для России экспортно-импортные функции на Балтийском море.

Наивысший кризисный спад промышленного производства связан с лишением заказов ВПК (особенно машиностроение). Тем не менее регион остается крупной промышленной базой, специализированной на современных (наукоемких) отраслях (электроника, электромашиностроение, судостроение и др.). Северо-Запад, прежде всего, Петербург сохраняет выгодное экономико-географическое положение и мощный индустриальный потенциал.

Основные экономические показатели Северо-Запада (1998)

Показатели % к РФ показатели % к РФ

Территория	1,2	Денежн доходы	90
Население	6,1	Налог. платежи	6,2
Осн.фонды	5,6	экспорт	5,7
Прод. Пром.	5,4	импорт	13,4

Произ. Труда 92 инвестиции 5,9

В структуре промышленности региона выделяются машиностроение, химическая, деревообрабатывающая.

Машиностроение (комплекс) специализация региона. Это производство энергетического оборудования, судостроение, производство оптико-механических изделий, авиастроение, ракетно-космическое производство ВПК.

Южный федеральный округ, центр – Ростов-на-Дону.

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область – 13 СФ.

Северо-Кавказский макрорегион (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия, Чеченская республики. Краснодарский и Ставропольские края, Ростовская область.

Территория – 0,4 млн. кв. км.

Население – 17,7 млн. человек