Лекція 2-3. Інституційна структура Європейського Союзу.
План.
Правовий статус і принципи діяльності інституцій Європейського Союзу.
Інституційна структура Європейського Союзу.
Допоміжні органи Європейського Союзу.
1. Правовий статус і принципи діяльності інституцій Європейського Союзу.
Порядок формування і внутрішня організація інститутів Європейського Союзу, їх місце і роль в системі, круг повноважень і порядок їх здійснення одержали закріплення в засновницьких договорах і спеціальних нормативних актах, виданих в подальшому. Серед останніх особливо важливе місце займають внутрішні регламенти, що структурують і регламентують діяльність кожного з інститутів.
Перший досвід формування інститутів був одержаний з утворенням Європейського об'єднання вугілля і стали. Центральна роль в ЄОВС була відведена наднаціональному за своєю природою інституту в особі Вищого керівного органу. Проте в рамках Європейського економічного співробітництва і Евроатома, утворених на основі Римських договорів 1957 р., структура інститутів зазнала істотних змін. Згідно з цими угодами інститутами Співтовариства проголошувались Рада, Комісія, Парламентська асамблея і Суд. Головним інститутом, наділеним правом ухвалення рішень, стала Рада. З появою трьох Співтовариств зразу ж були об'єднані такі інститути, як Суд і Парламент, а в 1965 р. на основі Договору про злиття і для всіх трьох Співтовариств створені єдина Рада і єдина Комісія.
Єдиний європейський акт 1986 р. додав до числа інститутів Рахункову палату. Цим же актом документально підтверджено існування і діяльність Європейської ради. Маастріхтській договір 1992 р., що закріпив створення Європейського Союзу, передбачив функціонування єдиної інституційної структури Співтовариств і Союзу. Відтепер одні і ті ж інститути могли виступати в двох іпостасях. Залежно від виконуваних функцій вони діють або як інститути Співтовариств, або як інститути Союзу. У цих випадках їх статус і обсяг повноважень неоднакові. Кожен новий засновницький договір — Амстердамський 1997 р. і Ніццький 2001 р. — вносять певні зміни в статус і порядок функціонування інститутів.
Подальшу реформу інституційної структури передбачає Конституція ЄС. Вона включає в число інститутів Європейську раду і уточнює його повноваження. З переліку інститутів виключається Рахункова палата. Змінюється порядок ухвалення рішень в Раді. Переглядаються склад і структура Європейської комісії. Розширяються повноваження Парламенту і вводиться в дію парламентська законодавча процедура. Уточнюється судова система ЄС.
Структура інститутів ЄС ґрунтується на деяких загальних засадах і принципах. Вони визначають їх місце, роль і призначення в реалізації задач і цілей інтеграції. По-перше, європейські інтеграційні об'єднання кваліфікуються засновницькими договорами як правові співтовариства. Вони утворюють в сукупності простір свободи, демократії і законності. Відповідно, інститути ЄС повинні будуватися і функціонувати згідно цим цілям.
Перший найважливіший принцип:
пріоритетність правових розпоряджень і проходження нормам
європейського права.
Засновницькі договори однієї з головних цілей інтеграції і діяльності її інститутів проголошують необхідність зміцнення правового надбання Співтовариств, яке охоплюється (єдиної) загальною формулою acquis communautaire. Опора на це правове надбання повинна служити забезпеченню «ефективності механізмів і інститутів Співтовариств» (ст. 2 Договору про ЄС). Аналогічний підхід характеризує текст Конституції ЄС.
Другий найважливіший принцип:
єдність і цілісність.
Проблема єдності інститутів виникла ще в 50-ті рр., коли на основі засновницьких договорів створювалися самостійні інституційні системи в рамках кожного із Співтовариств. Подальше об'єднання інститутів, здійснене на основі Договору 1965 р., привело до їх злиття і затвердження організаційно єдиної системи для всіх трьох Співтовариств. Проте при номінально єдиних інститутах їх правові підстави і компетенція залишалися різними залежно від того, чи виконували вони функції ЄОВС або Європейських співтовариств. Проблему ускладнило створення Європейського Союзу. Договір про ЄС наділяє інститути Співтовариств статусом інститутів Європейського Союзу. Проте і в цьому випадку правові основи їх діяльності, а відповідно, і повноваження і компетенція вельми істотно відрізняються залежно від того, чи діють вони в рамках Співтовариств або ЄС.
Договори, що заснували Співтовариства, в цілому визначають статус інститутів в рамках Співтовариств, їх конкретну компетенцію, порядок формування і ухвалення рішень. Ті ж інститути, функціонуючи в рамках Європейського Союзу, володіють іншим статусом, іншим об'ємом повноважень Їх рішення приймаються і реалізуються в іншому порядку. Таким чином, передбачені договорами інститути, що мають однакове найменування, розрізняються за своїм статусом і ролі в системі залежно від того, чи є вони інститутами Співтовариств або інститутами Союзу. Проблема можливих колізій розв'язується, в основному, на політичному рівні. Це знаходить свій вираз у тому, що основні орієнтири діяльності всіх інститутів визначає Європейська рада. І хоча акти цього органу не є юридично обов'язковими, на практиці директиви, вказівки і рекомендації Європейської ради стають тим основним політичним стрижнем, який дозволяє об'єднати і направити в єдине русло діяльність інститутів Співтовариств і Союзу. Відповідно, при вивченні конкретних інститутів, їх статусу, порядку діяльності і ухвалення рішень необхідно розрізняти, в якій саме якості діє той або інший інститут.
Ліквідація існуючих правових відмінностей і досягнення реальної єдності пов'язані перш за все з ліквідацією відмінностей в правовому режимі складових частин Європейського Союзу. Воно передбачене Конституцією ЄС, яка ліквідовує систему трьох опор, наділяє Союз статусом юридичної особи, повноваження якого здійснюватиме єдина система інститутів Союзу. Проте всіх відмінностей у порядку функціонування інститутів і процедурі ухвалення рішень Конституція повністю не усуває.
Третій найважливіший принцип:
забезпечення збалансованості інститутів і органів міжнаціонального
(міждержавного) і наднаціонального характеру.
До числа органів міжнаціональної співпраці відносяться Європейська рада і Рада. Вони складаються з офіційних представників держав-членів і діють по їх уповноваженню. Міжнаціональні за своєю природою органи і інститути, з одного боку, забезпечують узгодження національних інтересів в ході європейського будівництва, з іншою — забезпечують ухвалення і реалізацію таких нормативних розпоряджень, які, відповідаючи інтересам європейської інтеграції, не ущемляли б інтереси окремих держав-членів.
Наднаціональними по своїй юридичній природі є такі інститути, як Європейська комісія, Європейський парламент і Суд ЄС. Всі три названі інститути формально незалежні від держав-членів. Навіть в тих випадках, коли національні держави самі висувають осіб, що входять до складу цих органів (Комісія, Суд), незалежність кандидата вважається однією з неодмінних умов призначення. Навіть партійні групи в Європарламенті формуються на політичній, а не на національній основі. У своїй діяльності всі ці органи зобов'язані керуватися інтересами і правовими розпорядженнями інтеграційних утворень. Держави-члени зобов'язані утриматися від надання вказівок і інструкцій своїм громадянам, зайнятим в наднаціональних органах. Регламентарні акти встановлюють низку правил, покликаних гарантувати цю незалежність, починаючи від принесення відповідної присяги і закінчуючи достроковим припиненням повноважень. Звичайно, на практиці незалежність носить значною мірою умовний характер. Достатньо вказати, що можливість повторного заняття посади судді або члена Комісії у вирішальному ступені залежить від рішення національних властей. Проте статус відповідного органу, обсяг і порядок здійснення ним своїх повноважень повинні сприяти затвердженню принципу збалансованості інститутів (наприклад, Рада ухвалює рішення, а його проект розробляється і вноситься Комісією, яка забезпечує його виконання).
Принцип збалансованості припускає, проте, не тільки розподіл повноважень або компетенції між тими або іншими інститутами, створюючи подібність системи стримувань і противаг. Найважливіше значення має співпрацю між ними. Практика підтверджує, що ефективність ухвалення і здійснення рішень багато в чому залежить від взаємодії органів і інститутів наднаціонального і міжнаціонального характеру.
Четвертий принцип:
- пропорційності і субсидіарності.
Він закріплений безпосередньо в засновницьких договорах, а також в спеціальному Протоколі про принцип пропорційності і субсидіарності, який прикладений до Амстердамського договору 1997 р. Показово, що цей Протокол додається також і до тексту Конституції ЄС. Принцип пропорційності має два істотно важливих аспекта. Відповідно до цього принципу Європейські співтовариства і Європейський Союз:
1. Повинні здійснювати свої повноваження у відповідності і для досягнення тих
цілей і задач, які перед ними стоять і які закріплені в засновницьких договорах.
2. Кожний з інститутів ЄС зобов'язаний діяти строго в межах своєї компетенції,
визначеної засновницькими актами і нормами вторинного права.
Порушення компетенції є безумовною підставою для визнання нікчемності прийнятого акту.
Принцип субсидіарності, який нерозривно пов'язаний з принципом пропорційності, дозволяє вирішувати іншу, не менш важливу проблему. Практично його призначення — забезпечити велику гнучкість рішення проблем, що виникають в процесі європейської інтеграції. Принцип субсидіарності застосовується тільки поза сферою виключної компетенції Співтовариств і Союзу. Суть його полягає у тому, що в тих випадках, коли рішення тієї або іншої проблеми з великим успіхом може бути досягнуте на рівні національних держав-членів, інтеграційні об'єднання повинні утриматися від втручання в рішення виниклих проблем. І навпаки, в тих випадках, коли та або інша проблема більш ефективно, з великим успіхом може бути вирішена на рівні ЄС і практично непосильна для окремих держав-членів, її рішення повинне бути передане на рівень європейських інтеграційних утворень. Вживана в цьому випадку процедура залежить від того, про яку саме області діяльності ЄС йде мова.
В ході практичного функціонування інституційного механізму був вироблений і закріплений ще цілий ряд принципів. До них відноситься:
- колегіальність в обговоренні і ухваленні рішень, особливо якщо йдеться про
заходи законодавчого порядку.
Загальна тенденція, спостережувана в цілому ряду сфер компетенції Європейських співтовариств і Союзу, полягає в поступовому переході до ухвалення відповідальних рішень кваліфікованою більшістю голосів.
принцип розподілу влад.
Цей принцип уперше був сформульований французьким філософом-конституціоналістом Монтеск'є у XVIII ст., і створення Французьких післяреволюційних інституцій базувалося саме на цьому принципі. Він полягає в тому, що, здійснюючи свою владу, законодавчі, виконавчі й судові органи мають бути повністю незалежними один від одного. Цей принцип застосовується до інституцій Співтовариства тому, що всі вони є повністю незалежними одна від одної, хоча і виконують змішані функції.
- принципу більшої відвертості і прозорості в ухваленні рішень. Закріплюється вимога мотивування прийнятих рішень. Активізується участь в ухваленні рішень і здійсненні контрольних повноважень з боку представницьких органів. Все це свідчить про деяке розширення демократичних засад у формуванні і функціонуванні інститутів ЄС. Тенденція, що простежується, одержує підтвердження і розвиток в тексті Конституції ЄС. Разом з тим на сьогоднішній день ступінь бюрократизації апарату, що знаходиться у компетенції інститутів ЄС, і перш за все Комісії, залишається надзвичайно високою. У роботі цього апарату ще існує немало збоїв і упущень, а сам апарат нерідко працює в умовах закритості, строга секретність і недопущення представників громадськості до контролю за його діяльністю. Критичне відношення до «евробюрократії» вельми широко поширене в громадській думці країн — членів ЄС. З цим пов'язано часто неприйняття багатьох ініціатив «з боку Брюсселя» і певний скептицизм по відношенню до ЄС.
З огляду на це інституційна структура Співтовариства має такі характерні риси:
Суміщення функцій. Принаймні три найважливіших інституції Співтовариства (Комісія, Рада та Європейський Парламент) наділені функціями різного характеру, які не можуть бути чітко пристосовані до традиційного розмежування між законодавчими, виконавчими, судовими та наглядовими органами. Наприклад, хоча Комісія традиційно розглядається як виконавчий орган Співтовариства, вона суміщує усі ці функції.
Поліцентричність структури. Незважаючи на те, що центр ваги інституцій
Співтовариства незмінно знаходиться у Брюсселі, його структура поширюється принаймні на три міста: Брюссель, Люксембург і Страсбург - не враховуючи виключно функціонального розташування, наприклад, Центру ядерних досліджень Євроатому в Іспрі (Італія) та Калхемі (Сполучене Королівство). Це може спричиняти деякі перешкоди в управлінні, але надає іншим важливим європейським центрам можливість робити свій внесок у розбудову Європи. Поліцентрична структура була затверджена спеціальним Протоколом до Амстердамського договору.
Розподілена лояльність. Теоретично всі інституції Співтовариства задумані й створені в такий спосіб, щоб бути відданими тільки одній справі — інтересам Співтовариства. Однак це виявилось практично неможливим з принципових і прагматичних міркувань. Комісія, безумовно, є органом, який зобов'язаний присвячувати себе інтересам Європейського Союзу — у зв'язку з цим від єврокомісарів вимагається навіть складати присягу. Однак Рада представляє інтереси держав-членів, а від Суду Європейських Співтовариств вимагається, щоб до всіх спорів, які передаються йому на розгляд, він ставився з повною і беззастережною неупередженістю.