- •Содержание статей
- •Совет редакторов
- •XVIII Бедность и средства к существованию
- •Отступление от программ социального обеспечения
- •Влияние политики на социальную работу
- •Сохранение окружающей среды
- •Война и мир
- •Здоровье и здравоохранение
- •Распространение информации и компьютеры
- •Работа и семья
- •Религия
- •Образование
- •Заключение
- •Человек)
- •Демография
- •Кто помогает бездомным?
- •Причины бесплодия
- •Диагностические процедуры
- •Лечение
- •Демографические характеристики
- •Пособия и социальные службы
- •Группы в 1980 г. (в долл.)
- •Недостатки системы оказания помощи детям
- •14,8 Тыс. — досрочно (данные сообщены 45 штатами).
- •Государственная политика и жилищное строительство
- •Особые проблемы в жилищном вопросе
- •Здравоохранение в сша
- •Роль социальной работы
- •Информационные системы в практике социальной работы
- •1. Неадекватное генеральное планирование
Недостатки системы оказания помощи детям
Система оказания материальной помощи детям имеет существенные недостатки. Она проявляет излишнюю мягкость и, следовательно, поощряет родительскую безответственность. Во многом эта система несправедлива, поскольку делает женщин и детей еще более обездоленными и поощряет иждивенчество. Из всего числа матерей, которые могли бы претендовать на материальную помощь, в действительности получают ее лишь 59%. Почти 90% одиноких матерей и женщин, живущих отдельно от мужа, не получают помощи. Хотя статистика в отношении разведенных матерей выглядит благополучной, все же каждая пятая из них лишена помощи. Кроме того, из тех детей, которым полагалась помощь, только 47 % получали ее в полном объеме, а 28% не получали ничего.
Подобно другим социальным проблемам, недостатки и просчеты в системе оказания материальной помощи детям в первую очередь сказываются на наименее обеспеченных слоях населения и национальных меньшинствах. Лишь 40% бедных матерей (и 68%
относительно состоятельных) получают материальную помощь на детей; помощь оказывается только 34% чернокожих и 44% испаноязычных матерей.
Несправедливость системы порождена ее терпимостью к безответственности родителей, которая осложняется нестрогим следованием закону. Многие отцы, оставившие семью, не выплачивают алименты. Для большинства из них это не влечет за собой никаких последствий. В то же время некоторые — хотя и немногие — попадают за это в тюрьму. Размер помощи со стороны родителя, ушедшего из семьи, зависит не только от его платежеспособности, но и от позиции местных судей, судебных исполнителей и чиновников социальных служб. Существенную роль играют также взаимоотношения между родителями и, наконец, опыт их адвокатов. Почти каждый оставивший семью родитель может указать на того, кто зарабатывает больше и платит меньшие алименты. Почти каждая мать-опекун может сказать, что некоторые дети получают большую материальную помощь, чем могли бы позволить доходы их ушедших из семьи отцов. Эта непоследовательность и отсутствие прочной законодательной основы делают вопрос о материальной помощи постоянным камнем преткновения между бывшими супругами. Отметим, что каждый второй ребенок, живущий в неполной семье, является бедным. Поскольку каждый второй ребенок из рождающихся сегодня, если сохранится нынешняя ситуация, будет жить в неполной семье до достижения совершеннолетия, то для него вполне реальна угроза бедности.
В то же время система оказания материальной помощи, решая проблему бедности, поощряет иждивенчество. Почти все бедные семьи, где мать воспитывает детей одна, получают какое-либо социальное пособие. В то время, когда оказывается материальная помощь, подавляющее большинство матерей не работает. Это неудивительно, потому что в рамках программы по оказанию материальной помощи детям и семьям действует жесткий налоговый режим в отношении доходов родителей. Поскольку программа направлена прежде всего на оказание помощи бедным, то с ростом доходов семьи сокращается размер пособия. Выйдя на работу и столкнувшись с тем, что каждый заработанный ею доллар влечет сокращение пособия на 1 долл., мать-одиночка оказывается в ситуации, когда подоходный налог равен 100 % дохода. Таким образом, правительство одной рукой дает, а другой отбирает. Единственный
способ помочь бедным, не поощряя иждивенчество, — это дополнить, а не заменить доходы родителей-опекунов.
Текущие изменения системы оказания помощи
К середине 80-х годов произошли крупные изменения в системе оказания помощи детям. В 1984 г. палата представителей и сенат единодушно одобрили, а президент подписал весьма действенный законодательный акт в отношении материальной помощи детям. Закон предусматривает, что все штаты, получающие средства на эти цели из федерального бюджета, имеют право удерживать материальную помощь на ребенка из зарплаты родителей, оставивших семью, которые задерживают выплату материальной помощи в течение месяца. Закон также предусматривает назначение комиссий, которые должны выработать общие стандарты в отношении материальной помощи детям. Кроме того, впервые созданы предпосылки для того, чтобы штаты могли получать средства для оказания материальной помощи не только по линии федерального бюджета, но и из других источников. Наконец, законопроект узаконил использование штатом Висконсин средств федерального бюджета для того, чтобы финансировать опытную программу страхования материальной помощи детям.
В рамках программы, гарантирующей помощь детям, все родители, живущие отдельно от детей, обязаны делить с ними свой доход. Размер отчислений зависит от их общего дохода и делится пропорционально количеству детей, нуждающихся в помощи. Все дети при установлении личности не живущего с ними родителя (если он/она живы) имеют право на получение пособия, равного по размеру или материальной помощи, выплачиваемой родителем, оставившим семью, или минимальному размеру гарантированной социальной помощи, причем из двух этих возможных сумм берется большая. Если родитель, оставивший семью, платит меньше, чем это предусматривает размер минимальных гарантированных социальных выплат, разница доплачивается государством, а родитель-опекун платит небольшой дополнительный налог в объеме предоставленной общественной субсидии. Летом 1987 г. все округа санкционировали немедленное удержание выплат на материальную помощь детям из доходов родителей. Государственный департамент здравоохранения и социального обеспечения, по указанию законодательных органов штата, опубликовал данные о реко-
ДЕТИ, ПОЛУЧАЮЩИЕ МАТЕРИАЛЬНУЮ ПОМОЩЬ
190
191
ДЕТИ, ПОЛЬЗУЮЩИЕСЯ СЛУЖБАМИ СОЦИАЛЬНОЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
мендуемых размерах отчислений с дохода, которыми судьям следует руководствоваться при определении обязательств по выплате материальной помощи. В соответствии с этим руководством размер помощи, выплачиваемой на одного ребенка, составляет 17% общего дохода, 25% — на двух детей, 297» — на трех, 31 % — на четырех, 34% — на пятерых и более детей. Начиная с июля 1987 г. судьям предписывается руководствоваться этими рекомендациями, а в случае отхода от них представлять письменное обоснование.
Спорные вопросы
Одна из основных проблем в проведении политики оказания материальной помощи детям состоит в том, как определить, какую долю необходимых на содержание ребенка средств следует взыскивать с родителя-опекуна, родителя, проживающего отдельно от семьи, и какую с государства. Основной посылкой как принятого в 1984 г. федерального законодательства об оказании материальной помощи детям, так и предложения о введении страховки на оказание материальной помощи было то, что правительство должно играть более заметную роль в принуждении родителей выполнять свои обязательства по отношению к детям.
Часть работников социальной сферы, которые высказываются за увеличение доли государственных расходов на содержание детей, считают, что необходимо предоставлять пособие при рождении всех детей без исключения. США — единственная про-мышленно развитая страна в мире, где нет системы выплат при рождении ребенка. Однако если размер такого пособия будет достаточно большим, чтобы покрыть все затраты на содержание и воспитание ребенка (т. е. заменит материальную помощь), то расходы на ребенка, которые несет родитель, живущий отдельно от семьи, как бы погашаются, и он не принимает в содержании ребенка никакого участия. Содержание ребенка в таком случае целиком перекладывается на плечи семьи, родителя-опекуна и бюджета.
В целом пособия и материальную помощь детям, выплачиваемые правительством, целесообразно считать дополнительным источником материальной поддержки, но никак не основным.
Есть и другие важные проблемы, возникающие в связи с оказанием материальной помощи детям. Как следует определять обязательства по оказанию такой помощи: рассматривать ли каждый случай отдельно или пользоваться общими рекомендациями? Дол-
жна ли материальная помощь, подлежащая выплате по обязательствам, удерживаться из зарплаты или из других доходов? Насколько следует увеличивать отчисления на материальную помощь? Будет ли означать автоматическое удержание денег из зарплаты широкомасштабное вторжение в частную жизнь родителей, живущих отдельно от ребенка? Каковы будут обязанности работодателей? Наконец, в какой степени гарантированная правительством материальная помощь будет способствовать борьбе с бедностью, а в какой — росту иждивенческих настроений? Эти вопросы наряду с вопросом о распределении всех расходов по содержанию и воспитанию ребенка, вероятно, будут определять политику оказания материальной помощи детям в ближайшие 10—20 лет.
Влияние на практику социальной работы
Вопросы материальной помощи детям имеют большое значение для социальных работников. Ярким примером их участия в решении этой проблемы является их роль в деятельности семейных судов и служб по оказанию помощи семьям. Материальная помощь детям — это проблема, которая всесторонне обсуждается ими с теми супружескими парами, которые собираются разводиться. В то же время в ведении работников социальной сферы, несомненно, должно находиться оказание материальной помощи одиноким матерям. Знакомство с законодательной стороной этого вопроса, а также с существующей практикой позволяет работникам социальных служб давать матерям рекомендации относительно прав, которые они имеют в соответствии с законом, и их реальных перспектив. В некоторых случаях социальным работникам помогает их профессиональное умение быть посредниками, адвокатами и консультантами для того, чтобы помочь женщинам получить причитающееся им по закону пособие.
Вопросы оказания материальной помощи детям в равной степени затрагивают и тех работников, которые так или иначе взаимодействуют с мужской частью населения. Сотрудники социальной службы должны быть готовы к тому, чтобы помочь отцам разобраться в вопросах, связанных с оказанием материальной помощи своим детям, осознать свою ответственность за их будущее. Кроме того, социальные работники обязаны давать отцам рекомендации относительно их прав, например о возможности видеться с детьми. Все эти проблемы должны постоянно находиться в
сфере деятельности социальных служб и занятых в них работников, что в определенной мере будет способствовать улучшению положения детей, попавших в неблагоприятную ситуацию.
Ирвин Гарфинкел
См. также: Дети; Дети, пользующиеся службами социального обеспечения; Помощь семьям с зависимыми детьми; Развод и раздельное проживание; Семья: современные тенденции.
• Garfinkel /., Melli M. (1982). Child Support: Weaknesses of the Old and Features of a Proposed New System (Vol. 1). Madison: Institute for Research on Poverty, University of Wisconsin. • Garfinkell., UhrE. (1984). ANew Approach to Child Support.— The Public Interest, (75), 111 — 122. • Krause H. D. (1981). Child Support in America: The Legal Perspective. Charlottesville, Va.: Miche Co. • Moynihan D. P. (1981). Welfare Reform's 1971—72 Defeat: A Historic Loss.— Journal of the Institute for Socioeconomic Studies, 6(1), 1 —20. • Oellerich D.T.(\984). The Effects of Potential Child Support Transfers on Wisconsin AFDC Costs, Caseloads and Recipient Weil-Being. Madison: Institute for Research on Poverty, University of Wisconsin.
ДЕТИ, ПОЛЬЗУЮЩИЕСЯ СЛУЖБАМИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
В самом широком смысле термин "социальное обеспечение детей" охватывает все относящееся к политике, программам, деятельности и ответственности общества, от которых зависит благополучие детей. Законодательство по охране детей включает широкий спектр предписаний, начиная от обязательного обучения и законов о детском труде и кончая обязательными вакцинациями, требованиями к упаковочным материалам с точки зрения их токсичности, к детским ремням безопасности в автомобиле и к стандартам пожарной безопасности детской одежды.
Определение
Проблемы, с которыми постоянно сталкиваются службы социального обеспечения детей, вызываются нарушениями в системе
взаимоотношений родителей и ребенка. Они возникают в тех ситуациях, когда:
роль отца никем не выполняется (по причине смерти, развода, ухода из семьи, разъезда, тюремного заключения или незаконного рождения ребенка);
родительские обязанности исполняются не на должном уровне из-за психического заболевания, физических недостатков, пристрастия к наркотикам или просто по небрежности, например в случае плохого отношения к детям или их игнорирования;
определенные психические, физические или эмоциональные характеристики ребенка не отвечают норме, родительским и социальным ожиданиям;
массовая безработица или плохие жилищные условия часто затрудняют нормальное выполнение родительских обязанностей.
Альтернативный подход к проблеме социального обеспечения детей заключается в том, чтобы расписать по категориям необходимость в специфических услугах в следующих ситуациях:
"отсутствие" — родитель отсутствует (например, оставил семью) или отсутствует ребенок (потому что убежал из дома);
"условия" — характеристики родителя, которые делают его неспособным должным образом воспитывать ребенка, или же характеристики ребенка, которые препятствуют его эффективному обучению;
"образ действий" — поведение родителя, наносящее вред ребенку (например, плохое обращение или пренебрежение), или поведение ребенка, препятствующее выполнению родительских обязанностей.
Службы социального обеспечения обнаружили, что очень часто именно родители являются источником проблем для детей. Второе место занимают проблемы и трудности, вытекающие из поведения детей. И наконец, источником детских проблем может быть величина дохода семьи, условия жизни и т. п. Соответствующие данные показывают, что в 70—80% случаев причинами проблем являлись родители, в 10—15% — дети и в 5— 10% — условия жизни родителей.
Службы социального обеспечения считаются вспомогательным институтом. Первичным институтом социального обеспечения для детей является семья. Социальные службы имеют право на вмешательство только тогда, когда семья потерпела неудачу или если она близка к этому и ребенок нуждается в удовлетворении жизненно важных биопсихологических потребностей или же в том случае, если родители или ребенок испытывают затруднения в выполнении своих ролей.
ДЕТИ, ПОЛЬЗУЮЩИЕСЯ СЛУЖБАМИ СОЦИАЛЬНОЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
192
193
ДЕТИ, ПОЛЬЗУЮЩИЕСЯ СЛУЖБАМИ СОЦИАЛЬНОЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Относительно концепции социальной помощи как строго ограниченной деятельности, направленной на решение уже возникших проблем ребенка, существуют весьма противоречивые мнения. Сторонники более универсального институционального предупреждающего подхода считают, что назначение этих служб — оказание социальных услуг всем детям. И хотя этот подход может со временем оказаться предпочтительным, ныне преобладает ориентация на социальные службы как вспомогательные. Таковыми они были в прошлом, таковыми, вероятно, пока и останутся.
Закон о социальном обеспечении (1935) и поправки к нему (1962), а также Закон о содействии усыновлению и социальном обеспечении детей (1980) касаются конкретных групп детей и их специфических проблем. Среди нуждающихся детей наиболее часто упоминаются "бездомные", "лишенные средств к существованию", "зависимые", "игнорируемые родителями", а среди проблем, которые требуют особого внимания, — "пренебрежение родительскими обязанностями", "отсутствие средств к существованию", "плохое обращение", "эксплуатация".
Предложенная федеральным Управлением по делам детей, молодежи и семьи система служб социальной помощи детям и семьям также основывается на представлении о вспомогательном характере служб. В проекте отмечается, что клиентами служб являются "дети, молодежь и их семьи — все, для кого традиционные меры поддержки со стороны общества, школы, церкви и семьи оказались недоступны, непригодны или неадекватны".
Подход, основывающийся на концепции вспомогательного минимального обслуживания, во многом является и результатом идеологических ограничений. В американской системе ценностей неприкосновенность и независимость семьи занимают немаловажное место. Даже очень осторожные программы помощи семье встречают сопротивление, поскольку расцениваются как вторжение в частную жизнь.
Прежде чем установить разумные параметры системы социального обеспечения детей, необходимо осознать, что ее границы весьма расплывчаты и проницаемы. Отдельные ответвления системы могут функционировать как части общей, взаимосвязанной сети, каждая из которых предоставляет услуги детям и их семьям, — система школ, медицинская система, система организации отдыха, правовая система и т. д. В гораздо
большей степени, чем какие-либо другие социальные органы, службы для детей укомплектованы и управляются профессиональными социальными работниками.
Дж. О'Коннор и М. Веаринг называют социальное обеспечение детей одной из немногих областей, "в которой социальная работа традиционно играет доминирующую и определяющую роль", где профессия социального работника "остается жизнеспособной и влиятельной" и "куда, по существу, вся социальная сфера направляет свою энергию и ресурсы".
Таким образом, социальное обеспечение детей считается одним из бастионов социальной работы.
Службы
Службы социального обеспечения детей ориентированы на конкретные группы населения и на решение специфических проблем, являются специализированными подразделениями внутри всей системы социального обеспечения.
Лига социального обеспечения детей Америки представляет собой совокупность детских социальных служб, члены которой — государственные и добровольческие организации, занимающиеся указанными проблемами. Лига взяла на себя ответственность за выработку и публикацию норм и положений для каждой из указанных организаций, которые она характеризует как "уникальные и специфические". Организации, представленные единой авторитетной службой, выступающей от лица всей сферы социального обеспечения детей, обретают тем самым необходимую степень легитимности.
При недавнем пересмотре норм и положений, одобренных Советом директоров Лиги социального обеспечения детей, определены следующие девять "специфических и уникальных" составных частей социальной службы: услуги для детей и семей на дому, дневной присмотр за детьми, оказание помощи домохозяйкам, помощь семьям с приемными детьми, проблемы усыновления, присмотр за группой детей в доме, создание центров присмотра за детьми по месту жительства, защита детей и, наконец, оказание помощи родителям, не состоящим в браке.
Справочник профессий, изданный Министерством труда США в 1984 г., определяет социальную работу с детьми следующим образом: "Социальные работники, занятые в сфере социального обеспечения детей, призваны улучшать благосостояние детей и мо-
лодежи. Они могут давать рекомендации родителям о том, как лучше заботиться и воспитывать детей, консультировать детей и молодежь, когда те сталкиваются с проблемами социальной адаптации, организовывать службы помощи родителям в случае их заболевания. Социальные работники имеют право обратиться в суд в тех случаях, когда детьми пренебрегают или плохо с ними обращаются; они могут оказывать помощь родителям, не состоящим в браке, и давать рекомендации семейным парам относительно усыновления. Посетив семью и оценив ее ситуацию, они могут определить ребенка в приют или рекомендовать усыновление".
Все эти услуги могут быть сгруппирован-ны по ряду разнообразных признаков. Так, службы поддержки детей и семей включают патронажные услуги, семейную терапию и просветительство в области семейной жизни. Услуги, предоставляемые на дому, весьма неопределенны и варьируются от несистематической неформальной патронажной работы до систематического официального патронажа и проведения программ, ориентированных на семью и дом (всеохватывающее интенсивное профилактическое вмешательство в жизнь семьи). Добровольческие службы помощи семье и районные центры психической коррекции оказывают помощь семьям, сталкивающимся с трудностями во взаимоотношениях между родителями и детьми, проводят консультации и занимаются просветительской деятельностью.
Вспомогательные службы берут на себя ответственность за выполнение некоторых родительских функций. Сюда входит присмотр за детьми днем и оказание помощи по дому, т. е. оказание помощи родителям при пребывании ребенка дома. Службы, занимающиеся семейным воспитанием, призваны временно или постоянно заменять родителей. Речь идет об усыновлении детей, функционировании детских учреждений и домашних групп. Вместе с тем, например, социальная работа с несовершеннолетними правонарушителями и детьми-инвалидами специально исключена из перечня Лиги социального обеспечения детей, так как об этих детях обычно заботятся другие службы, например медицинские и исправительные заведения на уровне штата. Следует обратить внимание и на то, что здесь не упомянут ряд программ, затрагивающих интересы детей, в том числе по обеспечению прожиточного минимума и социальному страхованию, которые поддерживают миллионы детей, испытывающих финансовые затруднения. Они не включены
в сферу социального обеспечения, поскольку программа по обеспечению прожиточного минимума осуществляется не социальными работниками, а специальным ведомством; то же относится и к программе социального страхования.
В то же время, как считает Лига, помимо обеспечения и оказания упомянутых услуг, социальные службы для детей должны также изучать потребности детской части населения в своем районе, следить, чтобы создавались и были доступными необходимые службы, и, наконец, активно бороться за разработку назревших, но отсутствующих пока социальных программ. В более общем плане можно сказать, что социальные службы разделяют также ответственность за социальные перемены, которые могут помочь сохранить семью.
Существует классификация этих служб по источникам финансирования и спонсорства: 1) государственные органы, спонсорами которых выступает федеральное правительство, штат или округ; они финансируются за счет государственных налогов; 2) добровольческие некоммерческие организации, финансируемые местными фондами, включая и конфессиональные — католические, протестантские, иудейские, и неконфессиональные; 3) частные коммерческие организации, где спонсорами выступают частные лица и финансирование идет за счет взносов; 4) организации, объединенные на профессиональной основе, например по местоположению детских садов или по оказанию помощи детям и семьям сотрудников одной организации.
Проведенное общенациональное исследование труда социальных работников (900 человек) выявило, что 41 % из них занимаются многими видами социальной работы, а 47% — специализированными услугами. Среди специализированных услуг чаще всего отмечались: поддержка детей и семей (22 %), приемные дети (10%), приюты (6%), усыновление (5%). Очень незначительное число работников присматривали за детьми или оказывали помощь по дому, при этом наиболее часто упоминались консультации и патронаж, а не присмотр за детьми днем или оказание помощи по дому (они занимают менее 10% общего объема услуг).
В целом патронаж — самый распространенный вид услуг, от которого во многом зависит эффективность деятельности социальных служб. Социальный работник активно оказывает помощь и поддержку, дает советы и рекомендации, помогает прояснить
ДЕТИ, ПОЛЬЗУЮЩИЕСЯ СЛУЖБАМИ СОЦИАЛЬНОЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
194
195
ДЕТИ, ПОЛЬЗУЮЩИЕСЯ СЛУЖБАМИ СОЦИАЛЬНОЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
многие вопросы и снабжает информацией. Все это призвано помочь клиенту осознать потребность в патронажных услугах.
В последнее время службы социального обеспечения пересмотрели приоритеты в своей деятельности. Услугам по дому, теоретически признанным наиважнейшими, отдан теперь и практический приоритет. Сейчас, как никогда ранее, в центре внимания социальных служб находятся вопросы нормальной жизни ребенка в семье, обеспечение ему надлежащей заботы. Все более высоко оценивается значение усыновления, а также домашних детских групп, хотя количество охваченных ими детей пока невелико. В связи с тенденцией к деинституциолизации и созданию "естественных условий" воспитания значение институциальных детских учреждений (детдомов, приютов) продолжает снижаться.
Некоторые специфические проблемы, относящиеся г. компетенции социальных служб (например, пренебрежение детьми, плохое обращение с ними, особенно сексуальное насилие), находятся в центре общественного внимания. Для решения этих проблем выделяются средства, направляющиеся на исследования, разработку и апробирование программ и рекомендаций, подбор персонала.
Социальная работа, связанная с проблемами внебрачной подростковой беременности и воспитания подростками своих детей, также признается обществом крайне значимой, однако средства, выделенные на эту деятельность, пока весьма незначительны.
Для представления об объеме услуг, оказываемых службами помощи детям и семьям, отметим, что в 1982 г. только Американская служба семьи насчитывала среди своих членов 280 местных добровольческих некоммерческих служб. В том же году они оказали услуги 1,1 млн семей, или приблизительно 3 млн человек; во многих случаях речь шла о помощи в улучшении отношений между родителями и детьми.
Тенденции и проблемы
За последние два-три десятилетия про-, изошли определенные изменения в направлениях работы служб помощи детям, что было вызвано ростом численности нуждающихся в помощи социальных служб групп детей. Это дети, растущие в бедности, воспитываемые одним родителем, внебрачные дети подростков и дети молодых работающих матерей. Постепенно повышается средний возраст детей, охватываемых заботами социальных
служб. Большая их часть приближается к подростковому возрасту или уже достигла его, поэтому социальная помощь этой группе пользуется особым вниманием.
Еще одна проблема заключается в том, что по сравнению с другими областями социальной работы службы социального обеспечения детей имеют дело с очень большим процентом так называемых недобровольных клиентов — детей, страдающих от плохого обращения или запущенных своими родителями.
Основная цель всех действующих в настоящее время программ — избежать изъятия ребенка из семьи. Только в том случае, если нахождение его дома невозможно, рассматривается вопрос 6 помещении ребенка в другие условия. Службы поддержки и вспомогательные службы, оказывающие помощь ребенку на дому, имеют приоритет перед службами, заменяющими семейное воспитание. Предпринимаются значительные усилия по организации новых услуг на дому и расширению их применения.
Деятельность в защиту детей, целью которой является создание стабильных благоприятных условий для детей, сопровождается все возрастающим признанием прав ребенка наряду с правами родителей и распространением на детей права судебной защиты. Появилось много специализированных социальных служб, которые оказывают помощь подросткам-наркоманам, остающимся без присмотра детям работающих родителей, тем, кто подвергся сексуальному насилию. Осуществляются программы предупреждения беременности у подростков, обеспечивается присмотр за детьми днем. Создание подобных специализированных, выполняющих лишь одну функцию служб позволило органам социального обеспечения детей перейти от непосредственного оказания социальной помощи к управлению социальной работой, оплачивая от имени клиентов услуги целого ряда специализированных, часто добровольческих организаций.
Сейчас превалирует более широкий подход в отношении факторов, которые следует учитывать при решении проблем, попадающих в сферу деятельности социальных служб для детей. В качестве основного клиента социальных служб для детей рассматривают скорее семью, чем ребенка. Поэтому основной упор делается на работу с семьей.
В связи с тем что в 60-е годы "вдруг" обнаружились случаи насилия над детьми, после чего были приняты федеральные законы, обязывающие сообщать о подобных случаях, на-
грузка на службы поддержки резко возросла. Деинституциолизация несовершеннолетних правонарушителей и политика, призванная оградить их от судебного преследования, привели к тому, что ответственность за подобных молодых людей переместилась от исправительных учреждений к социальным службам.
Социальные службы для детей всегда несли ответственность за обеспечение детской безопасности, создание приемлемых условий проживания и хорошей обстановки в семье. В настоящее время на социальную службу возложена ответственность за поддержание цельности и стабильности хороших отношений между родителями и ребенком, причем не только применительно к вполне благополучным детям, но и к имеющим серьезные социальные и эмоциональные отклонения и физические недостатки.
Все больше внимания уделяется группам детей, которые до сих пор выпадали из поля зрения работников социальных служб. Постоянно пополняются семейные детские дома с усыновленными и приемными детьми. Чтобы удовлетворить потребности детей нацменьшинств, предпринимаются попытки подбирать персонал из представителей тех же национальностей, создавать этнически однородные социальные службы в местах проживания нацменьшинств и готовить кадры со специальными знаниями. Закон о социальном обеспечении детей индейцев (1978), который предоставляет представителям племени право непосредственного контроля за социальной работой среди детей индейцев, — пример такого подхода.
Службы социального обеспечения детей все более обретают правовой статус и подлежат судебной ответственности. Возросло количество судебных исков против социальных работников, причем наблюдается тенденция привлекать последних к уголовной и гражданской ответственности. И хотя подобные случаи редки и большинство исков отклоняется, тем не менее важна сама возможность судебного преследования. Как правило, обвинения предъявляются службам поддержки и касаются ответственности либо за неадекватную защиту детей, либо за нарушение родительских прав на конфиденциальность и тайну. Очень небольшое число судебных исков предъявлялось службам, призванным заменить семейное воспитание. В основном речь шла о неудовлетворительном обслуживании приемных детей и неспособности найти семьи для усыновления детей "из тюрьмы" и т. п.
Очень часто социальным работникам приходится выступать в суде в качестве свидетелей. При этом строго соблюдаются правила сбора и регистрации доказательств в соответствии с судебными требованиями. Увеличилось количество сторон, чьи права юридически узаконены. Права предполагаемых отцов на воспитание детей, права приемных родителей в отношении приемных детей, права усыновленных детей на "поиски настоящих родителей" — все это свидетельствует о расширении прав на судебное рассмотрение в сфере социальной работы.
В последнее время наблюдается "вторжение" в данную сферу представителей других профессий, в частности медиков и юристов, первых — в связи со случаями физического и сексуального насилия над детьми, вторых — для решения таких вопросов, как усыновление, изъятие ребенка из семьи, права родителей и детей.
По мере усиления внешнего контроля за деятельностью социальных служб полномочия самих социальных работников уменьшались. И хотя разработка точных и детальных законодательных норм ограничила гибкость деятельности социальных служб, осуществляется периодический контроль со стороны судов или гражданских комитетов за решениями социальных органов, касающихся жизни ребенка.
Социальные службы сталкиваются с проблемами коммерциализации и приватизации. Повсюду созданы частные детские сады и службы оказания помощи по дому. Увеличение числа случаев усыновления без содействия государственных социальных органов — еще одно свидетельство данной тенденции.
Службы социального обеспечения детей поощряют перераспределение ответственности за проблемы, ранее находившиеся главным образом, если не исключительно, в их компетенции. Создано большое число групп по оказанию самопомощи, которые представляют интересы родителей (включая приемных) , родителей, чьи дети помещены в приют или усыновлены, самих усыновленных детей, родителей детей, подвергшихся насилию, и т. д.
Очень часто инициаторами создания групп самопомощи выступают социальные работники, которые обеспечивают их необходимыми ресурсами и проводят консультации. Многие из групп самопомощи имеют свои издания, организуют конференции, берут на себя функции защиты, дают советы, консуль-
ДКТИ, ПОЛЬЗУЮЩИЕСЯ СЛУЖБАМИ СОЦИАЛЬНОЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
196
797
ДЕТИ, СТРАДАЮЩИЕ ОТ ПЛОХОГО ОБРАЩЕНИЯ
тации, занимаются просветительской деятельностью.
В 50-е и 60-е годы социальное обеспечение детей было административно и концептуально определено как специализированная служба государственных социальных органов и получило признание и статус высокопрофессиональной области социальной работы. Однако в последнее время, по мере того как происходило дробление органов, перераспределение ресурсов, слияние и исчезновение некоторых служб, этот вид социального обеспечения не сумел сохранить свою уникальность и специфику, его элитный статус несколько упал.
Как и все другие организации, призванные служить людям, службы социального обеспечения детей пострадали от суровых мер в области социальной политики, принятых администрацией Рейгана. Неуклонное движение к государству всеобщего благосостояния на основе расширения социальных программ, увеличения их финансирования со стороны федеральных органов, что было характерно для политики ряда президентов — "Нового курса" Рузвельта, "Справедливого курса" Трумэна, политики "Новых горизонтов" Кеннеди и курса на "Великое общество" Джонсона, — было приостановлено и повернуто вспять. От служб социального обеспечения детей теперь требуют больших результатов при выделении меньших ресурсов, работать "искуснее", а не "напряженнее" — путем внедрения компьютеризации, стандартизованных процедур и унификации деятельности.
Сегодня федеральное правительство не финансирует масштабные программы, а возлагает ответственность за их осуществление на власти штатов и муниципальные органы власти. В результате многие специальные детские программы оказались под угрозой прекращения финансирования. Между тем есть основания и для оптимизма. Хотя федеральное финансирование сокращается, в конгрессе наблюдаются признаки обеспокоенности положением детей. Закон о содействии усыновлению и социальном обеспечении детей 1980 г. явно стоит на страже сохранения программ. В 1982 г. создана специальная комиссия конгресса по делам детей, молодежи и семьи для выявления специфических потребностей этих категорий, кроме того, конгресс принял Закон о предотвращении плохого обращения и уходе за детьми.
Персонал служб социального обеспечения детей
Рассматривая кадровый состав служб социального обеспечения детей, следует отметить высокий процент работников, имеющих специальную подготовку. По данным Национальной ассоциации социальных работников, в этих службах занято15,5% всех членов НАСР, кроме того, в службах помощи семье работает еще 11,2% членов указанной ассоциации. Среди социальных работников, имеющих степень бакалавра, самая высокая доля (35,8%) приходится на службы социального обеспечения детей. Для исполнения Закона о содействии усыновлению и социальном обеспечении детей директивы федерального правительства рекомендовали степень бакалавра в качестве минимального квалификационного ценза для практических социальных работников и степень магистра — для руководящих должностей. Однако лишь незначительное число штатов фактически установили такие требования.
В справочнике профессий, изданном Министерством труда США, отмечается, что "спрос на социальных работников в середине 90-х годов будет расти в среднем так же, как спрос на другие профессии, а основным источником рабочих мест будет замещение работников, выходящих на пенсию или переходящих на работу в другие сферы".
В 1979 г. Управление по делам детей, молодежи и семьи в ответ на требования детских служб начало финансирование центров подготовки как на национальном, так и на региональном уровнях с целью разработки и распространения учебных материалов и оказания технической помощи в их использовании. Были выделены специальные средства для разработки учебных программ по подготовке специалистов по вопросам усыновления, для работы с детьми по месту жительства и с детьми — представителями этнических меньшинств.
В последние годы стали изучаться факторы, приводящие к стрессовым ситуациям работников социальных детских служб. Действительно, они испытывают сильнейшую эмоциональную нагрузку. Улаживание труднейших обстоятельств, ограниченные ресурсы, часто не желающие сотрудничать, но вместе с тем требовательные клиенты — все это может свести на нет идеализм и энтузиазм работника. Несмотря на эти факторы, а также довольно низкую зарплату, большую
нагрузку и постоянно меняющиеся внешние условия, большинство работников социальных детских служб удовлетворены своей деятельностью. Однако не вызывает удивления и тот факт, что, говоря о своих потребностях в области профессиональной подготовки, они на одно из первых мест ставят необходимость обучения приемам снятия стрессовых нагрузок.
Таким образом, необходимость детских социальных служб не вызывает сомнений. Социальные работники этих служб выполняют функции, способствующие решению проблем, с которыми сталкиваются многие дети и семьи. Общественность, безусловно, поддерживает эти службы и программы.
Альфред Кадушин
См. также: Дети: социальные услуги по уходу; Несовершеннолетние: альтернативы судебного преследования; Приемные дети; Профессиональная ответственность; Усыновление.
• Besharov D.J. (1985). The Vulnerable Social Worker. Silver Spring, Md.: National Association of Social Workers. • Jones M., Moore A. (1983). Annual Salary Study and Survey of Selected Personnel Issues. N. Y.: Child Welfare League of America. • O'Connor G. C, Waring M.L. (1981). Toward Identifying the Domain of Social Work.— Arete, 6 (4), 1 — 12. • Shyne A. W., SchroederA. G. (1978). National Study of Social Services to Children and Their Families. Rockville, Md.: Westat, Inc. • Tatara T. (1983). Characteristics of Children in Substitute and Adoptive Care—A Statistical Summary of the UCIS Natural Child Welfare Data Base. Wash., D. C: American Public Welfare Association.
ДЕТИ, СТРАДАЮЩИЕ ОТ ПЛОХОГО ОБРАЩЕНИЯ
Всплеск внимания к случаям плохого обращения и плохого ухода за детьми в последние годы порожден тем, что эту проблему вновь открыли для себя профессиональные медики. Благодаря достижениям рентгенологии как диагностического средства было признано, что казавшиеся ранее необъяснимыми детские травмы (переломы или внутренние кровоизлияния) являются результатом причиненной травмы. В 1962 г. С. Кемп и его коллеги для описания этого феномена пред-
ложили термин "синдром избитого ребенка". Их сообщение, вобрав в себя результаты изучения целого ряда отраслей медицины, послужило толчком к тому, что этой проблемой стали заниматься многие специалисты, и на ее исследование были выделены соответствующие средства. К концу 60-х годов во всех штатах было принято законодательство, обязывающее сообщать властям о каждом случае подозрения на плохое обращение с детьми. В 1974 г. принят Закон о предотвращении плохого обращения с детьми и ликвидации его последствий. Создан Национальный центр по проблемам жестокого обращения с детьми и запущенных детей, имеющий задачей координировать действия федеральных властей для решения этой сложной социальной проблемы. Очевидно, для улучшения общей ситуации в указанной области необходимо привлечь широкий круг специалистов в самых различных областях медицины, психологии, психиатрии, образования, работников правоохранительных органов и социальной службы. Однако все же именно социальная работа остается главной организаторской и исполнительной силой в деле защиты пострадавших детей и их семей.
Определения
Определения плохого обращения и ухода за детьми неясны и нечетки. Достаточно сказать, что в законах штатов, обязывающих сообщать об указанных случаях, отсутствует какое бы то ни было единство формулировок. Хотя соответствующие критерии с течением времени совершенствовались, они по-прежнему поражают своим многообразием. В большинстве определений проводится разграничение между плохим обращением и плохим уходом, причем в их физических и эмоциональных аспектах.
В некоторых определениях делается упор на последствия плохого обращения и ухода, отразившиеся на состоянии ребенка или выразившиеся в нанесении ему повреждений. В других — обращается внимание на намерения нарушителя. Разница между плохим обращением и плохим уходом зачастую определяется так же, как между преступным действием и преступным бездействием. Наиболее очевидны критерии плохого обращения, выразившиеся в применении физического насилия, поскольку они проявляются в видимых повреждениях на теле ребенка. Критерии для распознания плохого ухода значительно менее конкретны, хотя сообщения о таких фактах поступают гораздо чаще, чем о плохом обращении. Критерии же уста-
ДЕТИ, СТРАДАЮЩИЕ ОТ ПЛОХОГО ОБРАЩЕНИЯ
198
199
ДЕТИ, СТРАДАЮЩИЕ ОТ ПЛОХОГО ОБРАЩЕНИЯ
новления психологической формы плохого обращения и плохого ухода настолько расплывчаты, что практически не существуют. Этим объясняется резкость соответствующих сообщений. '
В результате если составление сообщения поручить профессионалу, то определения, которые он использует, будут варьироваться в зависимости от его специальности — социальная работа, медицина, психиатрия, психология, социология, право или образование. Также весьма субъективны и определения плохого обращения или ухода за детьми. Но и здесь многое зависит от сообщений сотрудников, производящих расследования. Таким образом, сфера социальной работы играет первостепенную роль в официальной классификации каждого случая и тем самым в вынесении решения о необходимости обратиться в службу защиты детства.
Инциденты
Распространенность случаев плохого обращения и плохого ухода за детьми определяется по-разному, начиная от расчетов, основанных на различных обследованиях, и кончая официальной статистикой. Как бы то ни было, по сравнению с истинным положением дел имеющиеся цифры по меньшей мере занижены.
Основываясь на зарегистрированных и подтвержденных фактах плохого обращения с детьми в десяти самых крупных штатах, А. Суссман и С. Коэн в 1975 г. пришли к выводу, что в целом по стране их число в 1972 г. составило 35 267 и в 1973 г. — 38 779. В 19ЁЭ г. М. Страус, Р. Джеллес и С. Стейнмец проанализировали результаты общенационального репрезентативного опроса семей с двумя родителями и с детьми в возрасте от 3 до 17 лет. Сообщения респондентов о применении ими насилия по отношению к собственным детям позволили сделать вывод, что в 1975 г. 3,8% всех детей в возрасте от 3 до 17 лет (от 1,5 до 2 млн человек) подвергались телесному воздействию со стороны своих родителей.
Под эгидой Национального центра по проблемам жестокого обращения с детьми проводилось исследование с целью установить в целом по стране число случаев и степень плохого обращения и ухода в течение года — с мая 1979 г. по конец апреля 1980 г. По материалам выборочного обследования, осуществленного организациями по охране детства в школах, больницах, судах и полиции, было подсчитано, что число детей, страдающих от плохого обращения или ухода, в
течение года составляло 652 тыс. (10,5 на 1000 детей). При этом о значительной части (79%) случаев не было официально сообщено органам по охране детства. Исходя из этого, исследователи предположили, что действительное число страдающих детей в стране составляет по крайней мере миллион.
Наиболее полную информационную базу для подсчета зарегистрированных случаев плохого обращения (причем с динамикой во времени) дает проводимый Американской гуманитарной ассоциацией ежегодный анализ докладов о состоянии дел в этой области в целом по стране. Собраны и проанализированы данные за семилетний период — с 1976 по 1982 г. Всего число сообщений о всех формах плохого обращения и ухода за детьми возросло с 416 тыс. в 1976 г. (10,1 на 1000 детей) до 929 тыс. в 1982г. (20,1 на 1000), или почти в два раза. Однако увеличение числа сообщений вовсе не обязательно отражает действительный рост числа самих случаев. Можно, скорее, говорить об усилении внимания к проблеме, в результате чего вскрывается и регистрируется больше фактов. Соотношение сообщений о плохом обращении и плохом уходе в физической форме в течение всего периода оставалось более или менее постоянным. Сводные данные за семь лет показывают, что в 25% сообщенных случаев дело касалось плохого физического обращения (от 19,4 до 27,6%), а 64% включали в себя плохой уход (от 59,4 до 70,6%). Сексуальные, эмоциональные и другие проявления плохого обращения и ухода здесь не учитывались.
Целесообразно проанализировать структуру случаев плохого обращения и ухода за детьми с различных точек зрения: источников информации, возраста и пола детей, их расовой и этнической принадлежности, социально-экономического статуса, виновности родителей.
Классификации случаев плохого обращения с детьми
ИСТОЧНИКИ данных. Данные об официальных сообщениях показывают, что на протяжении всего времени их структура с точки зрения источников получения информации оставалась постоянной — 47 % от специалистов и 53% от неспециалистов. Среди специалистов число сообщений довольно равномерно распределялось между представителями различных профессий (медицина, педагогика, социальные услуги, правоохранительные органы). Свыше половины всех сообщений (56%) касаются инцидентов в школах, хотя в ведомства охраны детства
школы сообщают только о 13% установленных фактов. В рамках упомянутого исследования школы были источником самой большой части рассматривавшихся случаев плохого обращения и ухода (по 46%). Казалось бы, больницы скорее, чем любое другое учреждение, должны служить источниками подобных сообщений в ведомства по охране детства. На деле же они информируют лишь о немногим более половины проходящих через них случаев.
Возраст детей. За семь лет, в течение которых поступали официальные сообщения о всех формах плохого обращения и ухода, сообщения о физических проявлениях плохого обращения составляли от 15 до 20 % в каждой возрастной группе, но самым высоким был процент среди детей от 12 до 17 лет. Судя по данным общенационального исследования, частота случаев плохого обращения и ухода с возрастом детей увеличивается, достигая пика для юношей 15 — 17лет(14,2на 1000 человек). Низший уровень отмечается для дошкольников, от рождения до пяти лет (6,3 на 1000). В сравнении с их удельным весом в общей численности детей дошкольники менее других представлены среди жертв плохого обращения и ухода (17% при их удельном весе 29%). Доля пострадавших детей в возрасте от 6 до 11 лет почти соответствует их удельному весу (36 и 39%), а доля подростков 12 — 17 лет несколько превышает его (47% против 38%). Цифры, касающиеся только физических форм плохого обращения, наиболее высоки в подростково-юношеской группе (19%для12 — 14-летних и 20 % для 15 — 17-летних). Физические проявления плохого ухода были, напротив, самыми высокими в младшей возрастной группе (23% случаев касались детей от рождения до двух лет). При этом анализ официальных сообщений и результатов общенационального исследования показал, что в количественном отношении доли мальчиков и девочек равны.
Этнические группы детей. Белые, как правило, составляют около двух третей всех зарегистрированных случаев по всем формам плохого обращения и ухода, черные — около одной пятой. Однако в сравнении с той долей,"которую белые составляют во всем населении, они представлены в меньшей степени, чем черные. По данным общенационального исследования, доля черных (11,5 на 1000) и белых (10,5 на 1000) сохраняется во всех формах плохого обращения и ухода.
Социальный статус, в официальной информации связь между плохим обращением и социальным статусом семьи проявлялась
в относительно высокой доле случаев, где фигурировали семьи без отца (40,8%, тогда как в целом по стране удельный вес таких семей составляет 17 %), и в постоянно значительном удельном весе семей, получающих государственную помощь (45% случаев, в то время как всего такие семьи составляют 11,9%). Общенациональное исследование выявило также наиболее высокую долю семей с доходом менее 7 тыс. долл. в год (27,3 на 1000). Для сравнения: в семьях с доходом 25 тыс. долл. в год и выше соответствующая цифра составит на 2,7. Среди фактов физических форм плохого обращения 35 % приходилось на семьи с доходом менее 7 тыс. долл. и 79% — на семьи с доходом менее 15 тыс. долл. Больше половины (57%) случаев физических проявлений плохого ухода имели место в семьях с доходом менее 7 тыс. долл. и 91 % — с доходом менее 15 тыс. долл.
Виновники плохого обращения. В подавляющем большинстве случаев виновными в плохом обращении и плохом уходе за детьми были родители (94,2%), в том числе родные родители (85%). В целом плохое обращение и плохой уход чаще допускают женщины (60,8%), чем мужчины (39,2%). По данным общенационального исследования, родители или замещающие их лица виновны в большинстве случаев всех видов плохого обращения и ухода (88%), физических форм плохого обращения (87%) и плохого ухода (87 %). Родные матери виновны в 66% случаев физического проявления плохого обращения и 83% плохого ухода, родные отцы — соответственно в 45 и 46%. В целом родные матери виновны в плохом обращении и уходе почти в два раза чаще, чем родные отцы (75 % против 41%).
Современное состояние
Причины явления. К числу современных проблем в первую очередь относится тот факт, что ни одна из множества теорий, пытающихся объяснить причины плохого обращения с детьми, так и не стала общепризнанной. Подобно тому как определения в этой сфере зависят от личных и профессиональных воззрений и ценностей авторов, теории причин дурного обращения отражают в основном убеждения и профессиональный опыт исследователя.
Первоначально во всех работах по этой проблематике делалась попытка найти медицинскую модель плохого обращения и плохого ухода, давалось психиатрическое объяснение этих явлений. Психиатрическая модель относит плохое обращение и уход за
ДЕТИ, СТРАДАЮЩИЕ ОТ ПЛОХОГО ОБРАЩЕНИЯ
200
201
ДЕТИ, СТРАДАЮЩИЕ ОТ ПЛОХОГО ОБРАЩЕНИЯ
счет патологических изменений в психике виновного, начиная с тяжелых психических заболеваний и кончая отдельными отклонениями от нормы. Хотя в исследованиях плохое обращение и плохой уход связываются с рядом определенных черт личности родителей, цельного комплекса характеристик не было создано. Более того, эмпирические наблюдения не подтвердили, что психические заболевания являются главным фактором в этиологии плохого ухода и плохого обращения с детьми.
Социологическая модель в определении причин плохого обращения и ухода смещает акцент с личных качеств родителей на социальный контекст, в котором происходит нарушение. В частности, в качестве основного возбудителя стресса, ведущего к дурному обращению, рассматривались факторы социальной среды: социально-экономическое положение семьи, безработица, финансовые затруднения, плохие жилищные условия, размеры и состав семьи, юный возраст родителей, социальная изоляция. В качестве важного фактора, влияющего на обращение с детьми, рассматриваются также принятые социокультурные нормы и воззрения соответствующих групп населения. Но, хотя многие исследования указывали на связь между факторами социальной среды и случаями плохого обращения и ухода, тем не менее ни один из этих факторов не был налицо во всех семьях. Поэтому социологическая модель не может дать всеобъемлющего объяснения причин анализируемого явления.
Еще одна теория подчеркивает роль самого ребенка, который побуждает к плохому обращению и плохому уходу. Исследования сосредоточивались на специфических характеристиках ребенка, особенно врожденных, которые мешают развитию позитивных отношений между ним и родителями, — низкий вес при рождении, недоношенность, физические или психические недостатки и болезни, особенности поведения. Независимо от того, имеются ли эти особенности у ребенка или нет, если родители воспринимают его как имеющего отклонения или трудного, то это может увеличивать риск плохого обращения или ухода. Представление, согласно которому ребенок участвует в создании предпосылок для плохого обращения, вылилось в концепцию плохого обращения и ухода как конечного результата взаимодействия родителей и ребенка. Хотя это представление скорее относится к плохому обращению, чем к плохому уходу, последний тоже может быть
объясним влиянием поведения и особенностей ребенка.
По мере того как с течением времени эволюционировал концептуальный подход к этиологии плохого обращения и плохого ухода, было признано, что ни один из факторов не может рассматриваться в качестве единственной причины. Это привело к интеграции указанных подходов в комплексную модель. Она трактует плохое обращение и плохой уход за ребенком как многомерный феномен, порождаемый взаимодействием нескольких элементов: особенностями родителей и ребенка, внутрисемейными процессами, стрессами, вызванными социально-экономической средой, в которой живет семья, и общественными условиями в более широком смысле слова. В известной мере даже при комплексном подходе упор делается на тот или иной элемент модели, но эмпирическим исследованиям еще предстоит выяснить сравнительную роль каждого из компонентов.
Вмешательство. Подходы к проблеме вмешательства в случаях плохого обращения и ухода за детьми так же многочисленны, как и теории. Методы исцеления, как правило, выводятся из конкретных концептуальных подходов. Психиатрическая модель отстаивает традиционную психотерапию с целью изменить личностные характеристики нарушителя. Социологическая модель призывает устранить порождаемые социальной средой стрессы, связываемые с плохим обращением и уходом. Модель, признающая роль ребенка в побуждении к дурному обращению с ним, указывает на необходимость менять его поведение. Комплексные модели предлагают столь же комплексные, многогранные подходы к искоренению этого явления.
Попытки выделить наиболее эффективную модель борьбы против плохого обращения и ухода показали, что возможен лишь частичный успех. Значительный уровень рецидивов в ходе или после внешнего вмешательства свидетельствует о том, как трудно добиться даже минимального успеха — уберечь ребенка от причинения ему нового вреда. Даже если признается виновность родителей, вместе с тем растет понимание того, что необходимо помочь ребенку самостоятельно преодолеть вредные последствия плохого обращения и ухода. Несмотря на то что многочисленные исследования зарегистрировали такие последствия в неврологическом, поведенческом и эмоциональном отношениях, лечение детей, подвергшихся плохому обращению и уходу, все еще не стало предметом постоянного внимания.
Допустимость изоляции ребенка от семьи в качестве метода вмешательства остается спорной. Принять подобное решение — значит положить на одну чашу весов право семьи на невмешательство в ее частную жизнь, а на другую — право ребенка на защиту его интересов. Отсутствие эффективных критериев, позволяющих определить необходимость изоляции ребенка от семьи, привело не только к неоправданной изоляции, но и к тому, что она не проводилась там, где это было необходимо. Нежелание изолировать ребенка от семьи отчасти мотивируется недостатками системы интернатов, однако имеются аргументы, показывающие, что помещение ребенка в интернат не влечет за собой вредных последствий для него. Отсутствуют также принципиальные установки по принятию решений о лишении родительских прав и помещению детей в воспитательные учреждения.
Предотвращение. Хотя вмешательство и устранение последствий остаются важнейшими элементами борьбы против плохого обращения и ухода за детьми, все большее внимание уделяется ранней профилактике. Предлагаемые профилактические меры включают отказ от культурологического оправдания насилия и физических наказаний, смягчение бедности и других стрессов, порождаемых внешней средой, воспитание родителей. Степень эффективности таких программ еще предстоит определить.
Противоречивые отклики вызывает один из подходов к ранней профилактике — использование методики проверок родителей с точки зрения их предрасположенности к плохому обращению с детьми. Изучение этой методики привело к выводу, что она сопряжена с известной дискриминацией по отношению к родителям. Как бы то ни было, широкое использование подобных проверок среди населения порождает неразрешимые пока этические проблемы, в частности проблему возможности необоснованных прогнозов.
Цикличность. Через большинство исследований, посвященных рассматриваемой проблеме, проходит мысль о цикличности явления: считается, что родители, виновные в плохом обращении и плохом уходе, в детстве сами страдали от такого обращения. Но этот постулат оспаривается. Тщательное исследование эмпирического материала показывает, что это справедливо лишь применительно к небольшой части родителей, виновных в плохом обращении и уходе. Многие же из них не испытывали дурного обращения в детстве, и, напротив, нередко те, с кем плохо обраща-
лись, не допускают подобного отношения к своим детям.
Роль социальной работы
Хотя и нет такой профессии, которая могла бы претендовать на исключительные прерогативы в решении проблемы плохого обращения и плохого ухода, социальная работа играет доминирующую роль в деле защиты детей. Соответствующие государственные ведомства уполномочены получать сообщения о случаях плохого обращения и ухода. Социальные работники в этих ведомствах отвечают за проверку и подтверждение достоверности сообщений. Вмешательство в семейные дела в случаях жестокого обращения с детьми и нейтрализация их последствий разрабатываются и осуществляются преимущественно социальными работниками в государственных и частных организациях. Даже если подготавливаемые планы предполагают сотрудничество ряда служб и специалистов, социальным работникам часто поручаются координирующие функции. Таким образом, они исполняют уникальную роль стражей детства и способны воздействовать на проводимую политику и практические действия в этой сфере.
Предполагается, что вклад социальных работников в общее дело в значительной мере определяется их опытом работы с семьями, где допускается плохое обращение и плохой уход за детьми. Однако ситуация осложнена тем, что их практический опыт слабо подкреплен теоретическими знаниями, которые зачастую почерпнуты из литературы, имеющей отдаленное отношение к теории или научным исследованиям. Анализ содержательной стороны появляющихся в специальных журналах для социальных работников статей по рассматриваемой проблеме показывает, что большинство материалов посвящено программам или практическим вопросам и лишь в немногих анализируются теоретические проблемы или результаты научных изысканий. Л. Кэйн (1983) призвал социальных работников не только использовать результаты исследований специалистов в других областях в своей практической работе, но и самим не чуждаться научно-аналитической деятельности, чтобы определить, насколько эффективна их помощь неблагополучным семьям.
Хотя описанию и оценке различных методов ликвидации последствий плохого обращения уделяется серьезное внимание, до сих пор нет согласия относительно критериев их эффективности. Терапевтическая помощь,
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
202
203
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
консультации у юристов или психиатров — вот перечень наиболее распространенных услуг, рекомендуемых в подобных случаях. Но есть основания полагать, что именно они наименее приемлемы для семей. Если исходить из того, что плохое обращение с детьми связано с проблемами бедности, безработицы, низкого уровня жилищных условий и здравоохранения, то и приоритет должен отдаваться соответствующим услугам. Однако мало вероятно, чтобы кто-нибудь порекомендовал эти услуги, хотя именно в них нуждаются семьи и именно их они готовы принять. Многомерная природа проблемы плохого обращения с детьми и плохого ухода за ними побуждает к такой же многомерности в подходе к вмешательству и профилактике. Ключ к эффективности комплексной помощи заключается в координации, которая в целом возлагается на сотрудников учреждений по охране детства. Ведущая роль социальных работников при оказании помощи ставит их в положение, позволяющее воздействовать на общую линию и осуществление практических программ по этой весьма актуальной в настоящее время проблеме.
Э. Миллинг Кинард
См. также: Сексуальное насилие над детьми; Социальная защита детей.
• Cain L. Р. (1983). The Social Worker as Researcher: Adding to the Knowledge Base of Protective Services. In: N. B. Ebeling, D. A. Hill (Eds.). Child Abuse and Neglect: A Guide With Case Studies for Treating the Child and Family (p. 259—274). Boston: John Wright-PSG. • Ebeling N. В., Hill D. A. (Eds.) (1983). Child Abuse and Neglect: A Guide With Case Studies for Treating the Child and Family. Boston: John Wright-PSG. • Hampton R. L., Newberger E. H. (1984, August). Child Abuse Incidence and Reporting by Hospitals: Significance of Severity, Class, and Race. Paper presented at the Family Violence Research Conference, Durham, N. H.
Кетре С H., Silverman F. N., Steele В. К, Droegemueller W., Silver H. K. (1962). The Battered Child Syndrome.— Journal of the American Medical Association, 181(1), 17—24.
Straus M. A., Gelles R. J., Steinmetz S. K. (1980). Behind Closed Doors: Violence in the American Family. Garden City. N. Y.: Anchor Press. • Sussman A, Cohen S. J. (1975). Reporting Child Abuse and Neglect: Guidelines for Legislation. Cambridge, Mass.: Ballinger Publishing Co.
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
В реальной жизни зачастую складываются ситуации, в которых родители не в состоянии осуществить весь комплекс забот о ребенке и вынуждены прибегать к помощи других лиц. Перед родителями в таком случае открываются две возможности: обратиться в детское учреждение или использовать различные формы ухода за ребенком на дому.
Когда речь идет о детском учреждении, то имеется в виду уход за детьми вне дома — в центре, находящемся под государственным или частным контролем, или в семьях, которые берут на себя заботу о нескольких детях и которые получили название "семейные детские учреждения". Уход за детьми на дому включает разнообразные методы: например, оставление ребенка под опекой других взрослых членов семьи, использование приходящих лиц для наблюдения за детьми на дому, присмотр старших братьев и сестер за младшими, взаимная забота детей друг о друге.
История
Социальная работа по уходу за детьми имеет как бы две истории. Одна из них — история законодательных актов и публичных дискуссий, которая привела в конечном итоге к выработке основных программ, обеспечивающих лицензированные услуги детских учреждений для семей с низким уровнем доходов, к субсидированию ухода за детьми и к разработке регулирующих деятельность социальных служб нормативов. Другая история связана с демографическими процессами, точнее, с изменением степени занятости матерей работой по найму, что влекло за собой рост объема услуг по уходу за детьми, организованных семьями у себя дома. Частично эти услуги осуществлялись в кооперации с семьями соседей, частично с помощью людей, которые приходили по вызову на дом из специально созданных частных агентств услуг по уходу за детьми. Указанные две истории тесно переплетаются, поскольку государственные программы в итоге ответили на порожденные демографическими процессами проблемы системой субсидий семьям с детьми, снижением для них подоходного налога, а частные корпорации стали принимать во внимание проблемы их сотрудников по воспитанию детей и предоставлять служащим льготы, позволяющие сочетать работу с семейными заботами.
XIX век. В конце XIX в. была основана Национальная федерация работников дневного ухода. При этом предполагалось, что детям лучше находиться в яслях, чем в перенаселенных домах, что ясельный уход предпочтительнее помещения ребенка в приют. Однако групповая форма ухода за детьми попала под усиливающийся огонь критики со стороны священнослужителей, работников благотворительных организаций и нарождающихся профессиональных агентств социальной работы. На протяжении всей американской истории социальная поддержка нуждающихся в ней детей руководствовалась идеологией, в соответствии с которой забота о детях со стороны общества — это забота об их семьях, это помощь беднякам в решении их проблем.
XX век. В этом столетии федеральные законодатели уделяли то большее, то меньшее внимание развитию детских учреждений. Так, в 1935 г. Управление по совершенствованию программ помощи создало сеть яслей для детей безработных учителей, нянь и лиц других специальностей, выброшенных с работы "великой депрессией". Впервые федеральные средства и фонды штатов использовались для создания детских учреждений. С началом второй мировой войны, когда нация оказалась в критической ситуации, смягчить которую можно было, лишь вовлекая женщин в трудовую деятельность, сеть детских учреждений расширилась еще больше. Правительством были выделены средства для 50-процентного субсидирования детских учреждений, и к концу войны в них находилось более 1,5 млн детей. Однако, когда война кончилась, федеральное субсидирование было прекращено, и лишь в немногих штатах подобные учреждения смогли выжить (например, детские центры в Калифорнии).
1960-е ГОДЫ. В 60-х годах началось новое расширение системы детских учреждений. Было решено предоставлять федеральные субсидии (на основе отчислений из центрального бюджета в местные бюджеты) штатам для развития системы детских учреждений. При этом штаты получали право вырабатывать нормативы, которым должны отвечать детские учреждения.
В результате этих процессов из государственного бюджета стали выделять почти четверть миллиарда долларов в год на детские учреждения полного дня, которые посещали около 440 тыс. детей. Программа стимулирования занятости, принятая в 1967 г., предусматривала предоставление мест в них детям
студентов. Наличие детских учреждений помогло сократить число людей, получающих пособия по бедности, и восполнить пробелы в образовании и воспитании детей, вызванные недостатком доходов семьи.
Программа "Война с бедностью", объявленная Законом о равных экономических возможностях, выделила дополнительные средства на развитие детских программ, в частности программы "Большое начало". К концу десятилетия существовало уже более 200 программ, связанных с охраной детства, в том числе центры "Родители—дети", Помощь мигрантам и сезонным сельскохозяйственным рабочим, Помощь детям с физическими недостатками, Содействие бабушкам и дедушкам, Снабжение продуктами питания, Медицинские услуги, Помощь семьям с зависимыми детьми и т. д. В целом в эти годы усиливалось движение за развитие детских учреждений. К концу 60-х годов ежегодные расходы на детские учреждения, программу "Большое начало" и программы дошкольного воспитания вышли за пределы 500 млн долл. и продолжали расти. Те же процессы, получившие одобрение общественности, продолжались и в 70-е годы.
1970-е ГОДЫ. Участницы женского движения отстаивали право на пользование субсидируемыми государством детскими учреждениями. Они утверждали, что это предоставит женщинам равные с мужчинами возможности для получения образования и работы. Широко распространенная концепция комплексного характера детских учреждений подразумевала,, что там не только присматривают за детьми, но и занимаются их развитием. Например, в рамках программы "Большое начало" детские учреждения осуществляли охрану здоровья детей, следили за их правильным питанием, давали образование, оказывали социальные услуги семьям, обеспечивали участие родителей в воспитании. Предполагалось, что услуги такого рода должны предоставляться всем детям страны, а не только детям из бедных семей. Однако федеральное правительство отказалось субсидировать столь масштабное расширение программы, сославшись на нежелание поддерживать "коллективистские методы воспитания детей". Тем не менее к концу десятилетия программа "Большое начало" охватывала уже 400 тыс. детей и стоила 900 млн долл. в год, а основные федеральные программы по уходу за детьми (Программа детского питания, Помощь семьям с зависимыми детьми и др.) обошлись примерно в 3 млрд долл.
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
204
205
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
В 70-е годы росло внимание к качеству услуг детских учреждений. Федеральные межведомственные требования, предъявляемые к детским учреждениям, были составлены в 1968 г., в них впервые устанавливалась норма соотношения персонала и детей, которая была определена на уровне 1:5. Однако эта пропорция была чрезмерно занижена для четырехлетних детей, но неоправданно высока для младенцев. И уже в 1970 г. конференция экспертов выработала новые нормативы. Были установлены основы оптимального развития детей, что нашло отражение в федеральных межведомственных требованиях, где соотношение для младенцев и начинающих ходить детей устанавливалось как 1:3.
Однако федеральные власти не ставили перед собой задачи внедрения официальных нормативов для детских учреждений по всей стране. Исключением была программа "Большое начало", в рамках которой качеству обслуживания всегда уделялось самое серьезное внимание. Проведенная в 1973 г. проверка установила, что из 552 учреждений четыре пятых не отвечают элементарным требованиям гигиены и безопасности. После этого законодательно были установлены нормативы, на основании которых проводилось лицензирование. Серия сравнительных обследований учреждений, работающих по лицензиям штатов, вскрыла большие различия в соотношениях между численностью персонала и детей, недостаточное внимание к величине групп и нарушения пересмотренных федеральными межведомственными правилами нормативов. Несмотря на это, уровень контроля федеральных органов к концу десятилетия стал снижаться, и теперь контроль за качеством услуг лежит в основном на властях штатов.
1980-е ГОДЫ. В результате проводимой в 80-е годы политики сокращения бюджетных ассигнований и децентрализации консервативный индивидуалистический подход затронул и сферу ухода за детьми. При сокращении бюджетных ассигнований резко возросло количество финансируемых частным капиталом программ, роль же правительства свелась к предоставлению налоговых льгот для развития системы ухода за детьми. Частные компании осознали, что их сотрудники не в состоянии самостоятельно разрешить весь комплекс проблем "уход за ребенком — работа — семья", и стали развивать собственные программы социальной помощи своим работникам.
Частные коммерческие центры социальной работы, имевшие широкую сеть в масш-
табах страны, захватили большую часть рынка услуг по уходу за детьми. Растет коммерциализация этой сферы.
Финансирование ухода за детьми
До 80-х годов федеральные власти по преимуществу прибегали к прямому финансированию услуг по уходу за детьми для семей с низким уровнем доходов, пользующихся лицензированными учреждениями и участвующих в целенаправленных программах. Эти программы, едва устоявшие под натиском инфляции 70-х годов, затем попали под бюджетный пресс администрации Рейгана. В этих условиях более привлекательным могло оказаться косвенное федеральное субсидирование через льготное подоходное налогообложение, дающее семьям большую свободу выбора и использования лицензированных и нелицензированных форм ухода.
Налоговая скидка может составлять до 30% при сумме скорректированного валового дохода до 10 тыс. долл., дальше применяется скользящая шкала, при которой скидка уменьшается на 1 % при росте дохода на каждые 2 тыс. долл. и достигает 20 % при доходах свыше 28 тыс. долл. Средняя скидка в 1982 г. равнялась 300 долл., а для семей с доходами 10—15 тыс. долл. — 362 долл. В 1983 г. налоговые скидки в связи с уходом за детьми возросли на 37% после того, как еще 1,4 млн налогоплательщиков потребовали льготного обложения, и превысили 2 млрд долл. Все больше налогоплательщиков пользуются этой льготой, и такая тенденция, видимо, останется устойчивой.
Кроме того, все большее число работодателей в той или иной мере возмещают расходы по уходу за детьми своим сотрудникам. Эта система была впервые введена в 70-е годы, когда правительство предоставило налоговые скидки компаниям на расходы на социальные нужды, и стала широко применяться в 80-е годы. Гибкая система льгот дает служащим возможность более широкого выбора в зависимости от потребностей семьи в разные периоды жизни. Работники могут оплачивать уход за детьми из не облагаемых налогами сумм, получаемых от работодателей и образовавшихся за счет определенных удержаний из фонда заработной платы, а также через систему пособий на иждивенцев, которая позволяет предпринимателям оплачивать уход за детьми из не облагаемых налогами средств. Предприниматели могут помочь своим сотрудникам сэкономить деньги, договорившись с детскими учреждениями о снижении цен на услуги по уходу за детьми.
Другие работодатели финансируют местные детские центры, выдают оплаченные талоны, по которым сотрудники имеют право на необходимые им услуги по уходу за детьми. Число финансируемых компаниями детских центров возросло с 1978 по 1982 г. примерно в 4 раза — со 105 до 415. Из 385 работодателей, предоставляющих своим служащим льготные услуги по уходу за детьми, 40% создали свои детские центры, 35% финансировали уход в центрах вне предприятия, 13 % заключили контракт на информационные и справочные услуги и 4% возмещали расходы по частному уходу за детьми.
Финансирование ухода за детьми — дело сложное. Хотя большую часть расходов несут семьи, государство, общественные организации, предприниматели различными способами помогают им: правительство через программы и услуги, налоговые скидки на федеральном уровне и в штатах; работодатели и профсоюзы — через льготы, предоставляемые служащим; церковь, организация "Общий путь Америки" тратят на услуги по уходу за детьми примерно 5 % своих ресурсов и т. д. Большинство случаев финансирования ухода за детьми вовсе не предполагает обмен "деньги — услуги". Это скорее обмен услугами или просто совместное участие в уходе за детьми, являющееся проявлением чувств любви, долга, человеческого взаимопонимания.
Услуги по уходу за детьми
Помимо получения денежной помощи и финансовых льгот для ухода за ребенком семья может воспользоваться еще тремя формами социальных услуг: во-первых, уходом в детских центрах и учреждениях семейного типа; во-вторых, различными видами ухода за детьми с проведением специализированного лечения, в том числе психических отклонений; в-третьих, получить информацию, позволяющую выбрать наиболее подходящий вариант ухода за детьми через программы помощи.
Среди тех проблем по уходу за ребенком, которые приходится решать семьям, в которых работают и отец, и мать, финансовая проблема зачастую не самая сложная. Родители вынуждены изобретать сложнейшие комбинации, составлять краткосрочные и долгосрочные графики дежурств с разбивкой по дням, с привлечением старших братьев и сестер, бабушек и дедушек, других родственников и домочадцев.
Однако все чаще семьи прибегают к услугам по уходу за детьми вне дома. Уменьшение
числа детей в семье и рост числа работающих матерей идут рука об руку — большинство семей, пользующихся такими услугами, имеют одного ребенка.
Детские учреждения семейного типа. Устройство детей в семьи родственников менее распространено, чем было когда-то. Чаще речь идет о семьях соседей. Детское учреждение семейного типа организуется неработающими женщинами, имеющими на попечении собственных детей (как правило, это многодетные семьи) и берущимися присматривать за детьми соседей в дневные часы. Чаще всего группа состоит из трех-четырех детей, что меньше численности, официально установленной для государственных детских учреждений. Семейные учреждения — важнейший резерв по уходу вне дома за младенцами, а также для присмотра за школьниками. Домашние условия и малая численность группы детей позволяют обеспечивать гибкий подход к ребенку с учетом его индивидуальных особенностей. Высказывалось беспокойство по поводу того, что такие группы создаются в домах, ситуацию в которых никто не контролирует, что их руководители никак не связаны с социальными службами и не прошли необходимой подготовки, не имеют доступа к информационно-справочным программам. Тем не менее семейные группы оказались чрезвычайно жизнеспособны, и к данной форме соседской взаимопомощи прибегает несколько миллионов американских семей.
Детские центры. Хотя некоммерческие детские центры продолжают оказывать значительные услуги семьям с низким доходом и церкви стали шире использовать свои возможности для создания детских учреждений, тем не менее рост сети детских учреждений, созданных коммерческими компаниями, был куда более впечатляющим. Самая крупная из таких коммерческих сетей — "Киндер кэр" — имеет более 950 центров в США и Канаде, в которых обслуживаются около 100 тыс. детей. Эта компания увеличила свои доходы в 5 раз за пять лет и контролирует большую часть рынка в этом виде бизнеса. Вторая по значению компания "Пти академи" имеет более 400 центров в 24 штатах, а "Чилдренз уорлд" обслуживает более 20 тыс. детей в 160 центрах. Эти предприятия стали доходными отчасти благодаря большому числу детей в каждом центре и незначительным затратам на оплату персонала, отчасти за счет продажи предпринимателям своих услуг, дающих право на налоговые льготы.
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
206
207
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
Лечение в детских учреждениях.
В любом обществе уход за больными детьми признается важной частью системы специализированных услуг семьям. Система, которая предполагает лечение детей в детских учреждениях, а не в специализированных клиниках, в наибольшей степени учитывает интересы семьи и ребенка. Она способна помочь сохранению целостности семьи, выполнить программу лечения ребенка и помочь избежать помещения ребенка в стационарные заведения или интернаты.
Помощь служащим. Программа помощи сотрудникам начиналась как поиски корпорациями решения проблем, связанных с чрезмерным потреблением спиртных напитков. Затем эта программа была расширена и включила в себя потребности служащих по уходу за детьми. Масштабы подобных программ росли по мере того, как росло внимание к устройству сотрудниками своих детей, к тому, как это отражается на их работе, и, в свою очередь, какое влияние, положительное или отрицательное, политика компании оказывает на способность сотрудников плодотворно сочетать работу с семейными делами. Компании вырабатывают гибкую линию в вопросах, связанных с освобождением по болезни, отпуском по беременности и родам и по уходу за больным ребенком, скользящим графиком работы и т. д. Компании все чаще дают своим служащим возможность более свободно сочетать работу с уходом за детьми. Так, два обследования, проведенные в Портленде (штат Орегон), показали, что число компаний, предоставляющих отпуск по уходу за больным ребенком, возросло с 43% в 1984 г. до 57% в 1985 г.
Услуги по уходу за больным ребенком. Организация ухода за больным ребенком отличается от ухода за ребенком в обычном состоянии. Обследование в Портленде показало, что только 20% матерей при болезни детей идут на работу, оставляя их на попечении детских учреждений. Если служащие остаются дома, им обычно приходится или уходить в отпуск без сохранения содержания, или использовать часть полагающегося очередного отпуска. Когда родители не могут остаться дома, возникает потребность в обеспечении ухода за больным, которая породила систему соответствующих услуг. Некоторые из созданных в этой связи служб посылают сиделок на дом (например, "Мама в аренду" в Портленде), другие организуют лазареты в детских центрах (вроде лазарета "Чихаю и кашляю" в Метэйре, штат Луизиа-
на, или "Куриный суп" в деловой части города Миннеаполиса) или семейные отделения детских центров (например, "Сопим и хрипим" в Беркли и "Бабушкин дом" во Фремонте, штат Нью-Йорк).
Информационно-справочные услуги. В ходе целого ряда обследований было выявлено, что большинство работающих родителей жалуются на трудности в поисках услуг по уходу за детьми, что отрицательно сказывается на их служебных и домашних делах. Поэтому информационно-справочные услуги (их еще часто называют ресурсно-справочными услугами) представляют собой очень важную систему помощи родителям, желающим устроить своих детей в какое-нибудь детское учреждение. Есть достаточно много общих многоцелевых справочных программ, распространяющих сведения о детских учреждениях наряду с информацией о том, куда следует обращаться по любому другому вопросу. Однако наиболее эффективными являются специализированные информационные службы, связанные с уходом за детьми. Они помогают родителям выбрать тот тип ухода, который они хотят для своих детей, подобрать наиболее удобно расположенное учреждение. Микрокомпьютеры позволили многим подобным службам автоматизировать свою работу.
Информационно-справочные службы финансируются местными властями, правительствами штатов, организацией "Общий путь Америки" и корпорациями. Усилиями фирмы Ай-Би-Эм создана общенациональная программа по предоставлению справочных услуг, однако услугами этой информационной сети могут пользоваться только сотрудники Ай-Би-Эм. В Портленде (штат Орегон) финансирование информационно-справочной службы исключено из государственного сектора и осуществляется за счет контрактов с 18 компаниями. В 1984 г. 36 компаний поддерживали в материальном отношении информационно-справочные службы по уходу за детьми. Самая обширная программа подобного рода действует в штате Калифорния, где справочная служба по уходу за детьми поддерживается за счет средств штата. Система учета и информации по детским учреждениям изучает потребности, существующую политику, формирует потребительский спрос, координирует справочную систему в масштабах штатов, курирует техническую помощь и подготовку кадров, помогает расширять сеть учреждений по уходу за детьми на местах.
Тенденции и проблемы
Воздействие демографических факторов. Увеличение спроса на услуги по уходу за детьми происходит в значительной степени в результате роста уровня занятости матерей и изменения состава семей. Как известно, в масштабах страны велико количество разводов, и оказавшиеся главами семей и имеющие детей-школьников в возрасте между 6 и 17 годами разведенные матери все чаще вливаются в ряды рабочей силы. В 80-е годы работали три четверти женщин этой группы. Среди замужних женщин работали 62% матерей с детьми от 6 до 17 лет (против 49% в начале 70-х годов). Однако самый резкий рост занятости наблюдается среди матерей с маленькими детьми. В семьях с детьми до шести лет число работающих замужних матерей с 1970 по 1980 г. возросло с 30 до 45%. Занятость "ранее бывших замужем" матерей, которая была и прежде велика, продолжает расти. Эти тенденции в занятости матерей повышают спрос на услуга по уходу за детьми и в то же время снижают предложение со стороны тех, кто мог бы эти услуги предоставить. Например, детские учреждения семейного типа всегда создавались как раз неработающими матерями. Поэтому если обществу не удастся найти радикальное решение, то все больше детей будут оставаться дома одни.
Налоговые льготы или прямые услуги. Две главные политические линии продолжают соперничать между собой в подходе к финансированию ухода за детьми — действовать через налоговую систему или субсидировать предоставление прямых услуг. Между тем обе они имеют взаимодополняющие преимущества. Налоговая система представляет собой простой и эффективный способ поддержки системы ухода за детьми, не предполагающий излишней зависимости от бюрократии. Налоговые льготы могут применяться почти везде по скользящей шкале, причем материальное положение семьи проверке при этом не подвергается. Вместе с тем маловероятно, что налоговые льготы помогут удовлетворить те специфические потребности в уходе за детьми, которые существуют у населения с низким уровнем доходов. Это особенно касается семей, которые борются за выживание и чей маргинальный образ жизни ставит под угрозу безопасность и развитие их детей.
Растущая занятость матерей в семьях с двумя родителями во многих случаях существенно повысила их доходы в отличие от не-
полных семей, большинство которых опустились за черту бедности. В 1980 г. в семьях без отца 65% детей в возрасте до шести лет жили в бедности (против 12% в семьях, где главой является отец). Существование этих двух экономических уровней создает тревожное различие в способности семей воспользоваться услугами по уходу за детьми. Это различие становится в особенности разительным, когда дело касается чернокожих американцев и других меньшинств, страдающих от высокого уровня безработицы и экономического неравенства.
Образовательные программы. Спрос на уход за детьми частично был удовлетворен расширением государственной системы обучения, в которую включены также детские сады различных уровней. Между 1967 и 1980 гг. число посещающих детские сады детей старше четырех лет возросло с 65 до 85 %, а число посещающих детские сады детей трех-четырех лет достигло 39 %. Вместе с теми, кто находится в детских центрах, процент дошкольников, охваченных групповой формой ухода, достигает 54%.
Качество ухода. С середины 60-х годов качество ухода было основным предметом озабоченности общественности, хотя вряд ли ему уделялось приоритетное внимание в рамках государственной политики в отношении детских учреждений. Специалисты в области охраны детства и развития детей занимались теми направлениями работы, которые призваны были способствовать оптимальному развитию ребенка: лицензированием детских учреждений, гарантиями защиты детей от плохого обращения, переполненности детских учреждений, от антисанитарных или небезопасных условий в них.
Когда федеральное правительство начало оплачивать основную часть услуг в сфере ухода за детьми для семей с низким уровнем дохода, оно стало уделять особое внимание качеству ухода и его стоимости. Было проведено обширное исследование того, как различные параметры ухода влияют на развитие детей и какие требуются затраты государственных средств для совершенствования работы детских центров. Численность групп, число детей, приходящихся на одного воспитателя, и квалификация персонала — вот три поддающиеся регулированию характеристики для сравнения и выявления различий в качестве ухода. Численность групп имеет особенно большое значение для детей в возрасте от трех до пяти лет. В группах малой численности воспитатель более активно занимается детьми, а они в свою очередь бо-
ДЕТИ: СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ ПО УХОДУ
208
209
ДЕТСКИЕ ДОМА И ПРИЮТЫ
лее контактны, чаще вступают в диалог по собственной инициативе, проявляют большую готовность к инновациям и рефлексии, меньше враждебности, склонности к конфликтам или к бесцельным, немотивированным поступкам. Дети из таких групп достигали более значительных успехов в ходе тестирования по различным методикам.
Эти и другие наблюдения давали веские аргументы для того, чтобы ввести государственные нормативы, ограничивающие численность групп в детских учреждениях, но в этом вопросе все же возобладал дух невмешательства. Вместо прямого регулирования были применены альтернативные подходы к повышению качества ухода за детьми: широкая публикация результатов исследований, обучение персонала, аттестация лиц и учреждений, предоставляющих услуги по уходу, и образовательная работа с ними, курсы для родителей, развитие информационно-справочной службы и других вспомогательных служб для родителей и персонала детских учреждений. Если родители испытывают трудности при поисках услуг по уходу за детьми, они могут предпринять ошибочные шаги, которые отрицательно отразятся на детях, на их работе и на домашней жизни. Поэтому необходимо комплексно подходить к вопросу о качестве ухода, вовлекая новые ресурсы для того, чтобы уход соответствовал запросам родителей.
Юридические вопросы, с развитием услуг в сфере ухода за детьми появилось много проблем, которые могут быть решены только законодательным путем. Это такие проблемы, как условия лицензирования, районирование, заработная плата персонала, налоговые льготы, условия труда, медицинское обслуживание, охрана, страхование детей и информирование о случаях плохого обращения с детьми. В Сан-Франциско был создан Юридический центр по вопросам ухода за детьми для решения возникающих в этой области спорных вопросов. Проблемы ответственности и страхового риска приобрели важное значение в связи со случаями плохого обращения с детьми в детских центрах. Лица, занявшиеся организацией домашних детских учреждений и информационно-справочных служб, столкнулись также с резким повышением страховых ставок. Уход за детьми в неформальных учреждениях стал одним из первых примеров того, что социум готов взять на себя часть ответственности за развитие детей. Однако коммерческий характер этой деятельности порождает большие сомнения относительно того, насколько этот
вид социальных услуг нуждается в налоговых льготах и льготном страховании.
Роль социальной работы
Детские учреждения, уход за детьми, программы охраны младенчества не подпадают ни под одну из существующих институциональных категорий в сферах здравоохранения, образования или благосостояния. Социальная работа имеет давние традиции программ ухода за детьми наряду с программами дошкольного образования, ведения домашнего хозяйства и др. Но ни социальные учреждения, ни школа до сих пор не сумели создать модель, которая охватывала бы все формы ухода за детьми и защиты детей или помогала бы всем семьям выполнять свои обязанности в этой области.
Сегодня социальная работа призвана сыграть многоплановую роль в осуществлении тех мероприятий и услуг, которые помогли бы взрослым лучше сочетать работу с заботой о детях и другими семейными делами. Социальные работники должны оказывать помощь семьям, прорабатывать необходимые усовершенствования в системе льгот по уходу за детьми, помогать неблагополучным семьям пользоваться существующими в социальной сфере возможностями по уходу за детьми для стабилизации обстановки в семье, проводить в жизнь существующие программы, так же как и информационно-справочное обслуживание, выявлять общественные потребности, касающиеся ухода за детьми, организовывать взаимодействие между теми общественными группами, которые должны нести совместную ответственность за создание нормально функционирующей, доступной для всех семей системы ухода за детьми.
Артур Эмлер
См. также: Дети; Дети, пользующиеся службами социального обеспечения; Детские дома и приюты; Приемныедети; Психическое здоровье и болезни у детей; Социальная защита детей.
• Blank H. (1985). Fact Sheet. Wash., D. С: Children's Defense Fund. • Burud S., Aschbacner P., McCroskey J. (1984). Employer-Supported Child Care: Investing in Human Resources. Dover, Mass.: Auburn House. • Emlen A., Koren P. (1984). Hard to Find and Difficult to Manage: The Effects of Child Care on the Workplace. A Report to Employers. Portland, Oregon: Portland State University. • Frieman D. (1985). Corporate Financial Assistance for Child Care. N. Y.: Conference Board. • Galinsky E. (1986). Family Life and Corporate Policies. In:
M. Yogman, Т. В. Brazelton (Eds.). Stresses and Supports for Families. Boston: Harvard University Press.
Д ЕТСКИЕ ДОМА И ПРИЮТЫ
Для детей, имеющих поведенческие или эмоциональные проблемы, существуют учреждения нескольких типов: лечебные центры с круглосуточным пребыванием, семейные детские дома, кризисные и детские психиатрические центры, профилактории, спецшколы для детей и подростков, программы по лечению наркомании и алкоголизма. Групповой уход обеспечивают: организации по социальному обеспечению детей; учреждения для физически неполноценных; детские исправительные заведения; психиатрические лечебницы. Хотя в различных учреждениях подходы к лечению и организации пребывания детей и подростков различны, практически все они используют круглосуточное проживание как средство изменения неадекватного поведения. Часто такое лечение, определяемое как особым образом организованное окружение, в котором события повседневной жизни используются как образцы для привития основных, необходимых в жизни навыков, называют "лечением обстановкой''. Окружение становится и средством, и средой роста и изменения. Этот метод основывается на идее обучения через жизненный опыт. Обычно непосредственные обязанности по воспитанию (а иногда основные обязанности по лечению и обучению) выполняются социальными работниками, специализирующимися на работе с детьми и молодежью, воспитателями, воспитателями-педагогами, психологами-консультантами по групповой работе и т. п. Часто в качестве дополнительных и вспомогательных форм воздействия выступают оздоровительная и трудовая терапия, психиатрия и клиническая психология.
В соответствии с реформой в государственной политике социального обеспечения детей, а именно с принятым в 1980 г. Законом о содействии усыновлению и социальном обеспечении детей помещение ребенка в детское учреждение должно производиться только после того, как были предприняты "все возможные усилия" для предотвращения распада семьи. Это положение соответствует ут-
верждению специалистов Лиги социального обеспечения детей (1982) о нежелательности "длительного или неопределенно долгого пребывания ребенка в детском учреждении".
История вопроса
Вековой спор между сторонниками детских учреждений и сторонниками жизни ребенка в семье продолжается и сегодня. С самого начала этот спор породил противоречия, критику и контркритику, получившую наиболее яркое и эмоциональное выражение в высказываниях лидеров — приверженцев этих двух подходов. Например, Р. Ридер (1925) утверждал: "Детские приюты должны вообще прекратить свое существование в качестве постоянного дома для трудных детей раннего возраста". С. Лэнгер (1925) отвечал ему: "Семья не является панацеей от всех социальных зол, и не надо ее рекламировать как "успокоительный сироп" социальной работы". Как бы то ни было, в конце XIX в. от крупных детских учреждений отказались и стали создавать учреждения типа частных домов, чтобы достичь более "домашней" атмосферы. В первой четверти XX в. зародилось и окрепло движение за психическое здоровье. В 30 — 50-х годах во многих детских учреждениях перешли к воспитанию и лечению эмоционально неуравновешенных детей. Недавние "открытия" злоупотреблений и плохого обращения с детьми в учреждениях для детей с нарушениями развития и правонарушителей послужили причиной создания программ деинституциализации услуг в области психического здоровья, исправления несовершеннолетних правонарушителей, социального обеспечения детей и умственно отсталых. Историю группового воспитания детей можно разбить на четыре этапа.
Первый этап — период физического разделения, имевший целью извлечь "дефективных" детей из дискриминирующей среды благотворительных приютов, работных домов, тюрем и т. п. и создать учреждения, предназначенные специально для них.
Второй этап — движение от крупных к небольшим частным учреждениям, приведшее к замене громадных старых учреждений меньшими домами семейного типа, работники которых являются как бы приемным» родителями. Такого вида "коттеджи" были достаточно большими по современным стандартам, но в них поддерживалась по крайней мере видимость семейной атмосферы.
На третьем этапе, с начала XX в., концепцию организации и лечения, используемую в возникающей тогда психологии развития де-
ДЕТСКИЕ ДОМА И ПРИЮТЫ
210
211
ДЕТСКИЕ ДОМА И ПРИЮТЫ
Дети, живущие: |
Дети моложе 18 лет |
|
численность (млн) |
в% |
|
с биологическими отцом и матерью только с матерью только с отцом с матерью и отчимом или с отцом и мачехой с отчимом и мачехой с бабушкой (дедушкой) или другими родственниками с воспитателями, другими заботящимися о них неродственниками или в детских учреждениях |
39,3 12,5 1,2 6,2 1.2 1,6 0,4 |
63 20 2 10 2 2 1 |
Всего... |
62,4 |
100 |
Таблица
Семейное положение детей в США
тей, пытались применить в институциональной сфере. Речь шла об использовании психологических тестов, лечении с помощью команды психиатрических работников и разграничении функций ухода за детьми и их лечения. Позже, в конце 40— начале 50-х годов, получили развитие различные психоаналитически обоснованные виды "терапевтической" среды, где уделялось больше внимания такому фактору, как групповая динамика, и привлекался штат специалистов, осуществляющих лечение.
Наконец, на четвертом этапе, который можно было бы назвать экологическим или этапом внимательного отношения к окружению, стало ясно, что различия в эффективности лечения связаны больше с такими факторами, как наличие или отсутствие поддержки в окружении ребенка после его пребывания в детском учреждении, чем с оценкой социального работника, степенью успешности программы лечения, типом лечения или сложностью проблем ребенка. Эти открытия наряду с тенденциями более общей политики, направленной на деинституцио-лизацию и нормализацию услуг, переместили фокус внимания с того, что происходит в учреждении, на внешние факторы — связи в непосредственном окружении (в общине), взаимоотношения с семьей, последующее за выпиской внимание, уход и заботу.
Демография групп детей, нуждающихся в заботе
Самая последняя и наиболее полная перепись детей и подростков, находящихся в детских учреждениях, была осуществлена Школой управления социальной работой при Чикагском университете. Исследование, проведенное в 1981 г., охватывало детские учреждения практически всех типов — лечебно-психиатрические, исправительные и просто воспитательные — и выявило следующие тенденции: хотя количество детских учреждений с 1966 г. заметно возросло, число детей и подростков, находящихся в них, уменьшилось; в основном росло количество учреждений для детей и подростков-правонарушителей и лечебно-психиатрических учреждений; за последние 16 лет учреждения всех типов уменьшились в размерах. Если в 1965 г. лишь в каждом втором из обследованных учреждений находилось менее 26 детей и подростков, то в 1981 г. детские учреждения в большинстве своем были небольшими; в 1981 г. дети почти поровну распределялись между государственными и частными учреждениями. Немного более од-
ной трети всех детей находилось в детских исправительных учреждениях, одна четверть — в лечебно-психиатрических и около одной пятой — в учреждениях социального обеспечения детей (воспитательных). Остальные дети находились в детских учреждениях кратковременного пребывания.
В целом в 1981 г. в более чем 3,9 тыс. учреждений содержалось свыше 125 тыс. детей по сравнению со 155 тыс. детей в 2,3 тыс. учреждений в 1965 г. Эти цифры отражают снижение и абсолютного и относительного показателей пребывания детей в детских учреждениях: с 19,9 на 10 тыс. детей и подростков в 1965 г. до 17,3 на 10 тыс. в 1981 г.
В учреждениях некоторых видов главную роль играет неправительственный сектор. Например, 92% детей и подростков в учреждениях для эмоционально неуравновешенных получают помощь от добровольческих и частных агентств социальной помощи.
Некоторые исследователи озабочены тем, что в результате смягчения уголовного законодательства и вывода части несовершеннолетних правонарушителей из пенатен-циарной системы, т. е. из традиционных исправительных учреждений, произошло перемещение этих подростков в частные психиатрические центры и центры по реабилитации наркоманов. В последние годы несколько исследовательских отчетов документально подтвердили злоупотребления в добровольческих учреждениях, финансируемых религиозными организациями и не лицензируемых государством. Другие исследователи изучили частоту злоупотреблений и случаев плохого обращения с детьми в частных детских учреждениях, факт которых признается многими экспертами все более серьезной проблемой. Эти две категории учреждений — частные добровольческие религиозные учреждения и частные психиатрические центры, нередко финансируемые третьими организациями, составляют так называемый скрытый сектор детских учреждений.
Фактором, серьезно влияющим на современную политику в отношении детских учреждений, является то, что во всех типах этих учреждений находится менее 1 % всех детей в стране в возрасте от рождения до 17 лет. Это отчасти объясняет, почему замещающим семьям, где детей официально не усыновляют, и учреждениям для детей и подростков не уделяется должного внимания в национальной социальной политике. Подавляющее большинство американских детей живут со своими биологическими отцом и ма-
терью или усыновлены, что наглядно видно из таблицы.
И все же, в силу того что довольно значительное число детей нуждается в уходе, в повестке дня национальной политики оказалась реформа внесемейного воспитания. Одним из этапов этой реформы стал закон о содействии в усыновлении и социальном обеспечении детей (1980). Цель закона — обеспечить постоянный дом детям, выброшенным системой замещающего ухода, либо вернув их родителям, либо обеспечив возможность их усыновления. Для детей, подвергающихся риску насильственного разделения с семьей, закон предусматривает "разумные усилия" по предотвращению помещения в детское учреждение и обязывает осуществлять судебный надзор до того, как ребенок помещается в учреждение. Другие статьи закона предусматривают проведение переписи всех детей, находящихся в системе замещающего воспитания (включая детские учреждения), и предоставление специальных субсидий для людей, усыновляющих детей с "особыми потребностями". Для достижения этих целей создаются в общегосударственном масштабе информационные системы, методики наблюдения за каждым случаем, юридический контроль за помещением ребенка в учреждение, ориентированная на семью профилактическая служба и общегосударственные планы развития службы по социальному обеспечению детей.
Детское бюро США недавно подсчитало, что общее число детей как в замещающих семьях, так и в детских учреждениях равно и средняя длительность пребывания в них детей заметно снизились со времени последних об-
следований (1977). Несколько исследований, проведенных после принятия закона, дали следующие выводы:
в замещающих семьях и в детских уч реждениях находится приблизительно рав ное число мальчиков и девочек;
около 70% детей, нуждающихся в спе циальном уходе, проживают в замещающих семьях, 30% — в детских учреждениях;
возвращение к родителям и родствен никам является целью для 40% детей, поме щаемых во внесемейные условия, и почти половина (49%) детей фактически возвра щаются домой;
— три четверти детей оказываются в условиях внесемейного воспитания по причи нам, связанным с семейными обстоятельстьа- ми, и более трех четвертей таких детей — по причинам плохого обращения и злоупотреб лений со стороны родителей.
Эти данные и общее направление политики закона 1980 г. позволяют считать, что будет сокращаться помещение детей в детские учреждения любого типа, поскольку предпринимаются все возможные усилия, чтобы оставить ребенка в его родной семье.
Выводы из исследований проблемы детей, выписанных из детских учреждений
Исследования группового воспитания детей в детских учреждениях сталкиваются со множеством методологических проблем, включая внутреннюю и внешнюю достоверность и надежность. Как правило, к этим проблемам относятся отсутствие контрольных групп, нечеткое определение предоставляющих услуги учреждений, ограниченный или
ДЕТСКИЕ ДОМА И ПРИЮТЫ
212
213
ДЕТСКИЕ ДОМА И ПРИЮТЫ
неадекватный отбор критериев эффективности, отклонения в выборке или предвзятость наблюдателя.
Обобщение результатов многих исследований дает возможность выявить ряд проблем, связанных с оценкой данных. Если ограничиться анализом таких твердых индикаторов адаптации, как поведение в школе, контакты с судом и т. д., то результаты группового воспитания в детских учреждениях будут выглядеть неважно. Однако если пользоваться более субъективными индикаторами, такими, как мнение терапевта или различными оценками воспитанников, то детские учреждения представляются эффективными. То же самое можно сказать, наблюдая за поведением на фоне терапевтического окружения во время пребывания ребенка в детском учреждении или сразу после выхода из него. Однако если наблюдать поведение со все растущими интервалами в школе, общине или семье после выхода из детского учреждения, то все заметнее становится снижение эффекта лечения.
Несмотря на потенциальные слабости в программах исследований и трудности интерпретации результатов, исследования эффективности детских учреждений все же позволяют сделать общий вывод о том, что окружение, в которое попадает ребенок после выхода из детского учреждения, является сильнейшим фактором в определении успешности адаптации, независимо от того, какие успехи были достигнуты во время лечения. Этот вывод подтверждают исследования М. Аллерханда и др. (1966), наблюдавших за 50 выписанными из лечебного центра в Огайо (Белфэр) детьми: "Возможно, наиболее поразительным результатом нашего исследования явилось то, что ни одна из характеристик поведения ребенка внутри учреждения не являлась сама по себе значимой для прогнозирования его адаптационных возможностей после выхода из учреждения. В неблагоприятном окружении все положительные качества, приобретенные воспитанниками, быстро терялись, тогда как благоприятная обстановка усиливала их".
Р. Нелсон, М. Синглер и Л. Джонсен (1978) обнаружили, что дети, покинувшие лечебное учреждение и попавшие в благоприятное окружение, где они получали поддержку семьи, друзей, соседей, школы и т. д., в большей степени сохраняли достигнутое во время лечения, чем дети, попавшие в неблагоприятное окружение, — первые сохраняют более 70% достижений, а вторые— только 50%. Их исследование примечательно тем,
что оно измеряет поведение в четырех временных точках, причем в первый раз — до помещения ребенка в воспитательное учреждение.
Эти и подобные результаты неудивительны для тех, кто занимается предоставлением услуг или оценкой программ для детей и подростков. Сохранение результатов лечения, их анализ, а в конечном счете и воспроизводство моделей программ остаются самыми важными вопросами для тех, кто занимается планированием деятельности детских учреждений.
Тенденции развития системы детских учреждений
Экологические факторы. Сохранение результатов пребывания в детском учреждении в значительно большей степени зависит от поддержки, получаемой ребенком от непосредственного окружения после выхода из учреждения, нежели от типа проблемы и лечения. Следовательно, та методика, что получила название "экологический подход", имеет большое значение для детских учреждений. В соответствии с этим подходом детское учреждение рассматривается как сложное переплетение множества разнообразных внутренних и внешних элементов. Особое внимание нужно обратить на связь между программой, реализуемой в учреждении, и семьей, соседями, группой ровесников и другими потенциальными источниками поддержки в обществе, где ребенку предстоит жить. Значение экологического подхода подтвердил массачусетский эксперимент по де-институционализации. Важным следствием указанного подхода для профессионалов, работающих в данной области, является то, что им следует тратить меньше времени на непосредственный контакт с детьми, а больше — на подготовку их окружения, в частности на создание сети социальной поддержки для детей и их семей. При этом возникают следующие задачи: 1) обучение детей и их семей практическим навыкам эффективного взаимодействия со своим окружением; 2) помощь в развитии действующей сети поддержки и создание ее там, где она отсутствует; 3) признание того, что "помощь окружения" относится не только к тому, что будет "после лечения" — она начинается до помещения ребенка в учреждение, продолжается во время его пребывания там и длится после выхода оттуда.
Родители как партнеры в ситуации замещающего воспитания. Если рассматривать детское учреждение как временную поддержку для семьи, находящейся в кризисе, а не как ее заменитель, тогда семья
должна быть полноправным партнером в процессе оказания помощи. Традиционные детские учреждения не поддерживали тесных контактов с родителями. Между тем настоятельно необходимы различные способы участия родителей в воспитании ребенка во время его нахождения в детском учреждении или в замещающей семье. Без интенсивной работы с семьей программа, осуществляемая в детском учреждении или в замещающей семье, вряд ли может быть эффективной.
Непрерывность заботы. Деятельность детских учреждений должна быть вписана в общий комплекс служб помощи трудным детям, который включает: осуществляемые дома, ориентированные на семью программы, имеющие целью предотвращение направления ребенка в детское учреждение; службы, предназначенные для воссоединения детей с их семьями; специальные службы по усыновлению; программы поддержки семей и семейного воспитания; специальные виды замещающего воспитания. Все эти формы лучше всего рассматривать как дополняющие друг друга, хотя отношения между ними и критерии, в соответствии с которыми ребенок должен оказаться на попечении той или другой из них, неясны.
Вовлеченность социальных работников
Что касается социальных работников, то они, по всей видимости, будут продолжать играть важную роль в создании, осуществлении деятельности детских учреждений и ее оценке. Вновь возникший интерес к семье потребует знаний и умений в таких сферах, как семейная терапия, подготовка к жизни в семье и поддержка родителей. Озабоченность поддержанием результатов лечения приведет к еще большему вниманию к работе после выхода из учреждения, включающей установление связей с окружением и консультации с сетью естественной помощи. В детских учреждениях существует достаточно возможностей для создания партнерских отношений ребенка и воспитателя, например, при работе с семьей. И наконец, в области исследований социальные работники будут по-прежнему играть ведущую роль в развитии специальных структур детских учреждений и в проведении оценки существующих лечебно-воспитательных программ.
Джеймс К. Уиттэйкер
См. также: Дети; Дети: социальные услуги по уходу; Приемные дети; Психическое
здоровье и болезни у детей; Семья и социальная работа; Социальная :шщита детей.
• Alkrhand M.E., Weber R., llaug M. (1966). Adaptation and Adaptability: The Bellefaire Follow-up Study. N. Y.: Child Welfare League of America. • Child Welfare I-cague of America. (1984). Directory of Member Agencies. N. Y.: Author. • DonleyK, Haimes R. (1984). New Dimensions in Child Placement: Residential Group Care/Adoption Collaboration.— Unpublished manuscript. • Hawkins J. D., Catalano R. (1985). Project Adapt. Seattle: University of Washington, Center for Social Welfare Research. • Langer, S. (1925). Reply.— Survey, 54(5), 624. • Nelson R. H., Singer M.J., Johnsen L. O. (1978). The Application of a Residential Treatment Evaluation Model.— Child Care Quarterly, 7(2), 164—175. • Reeder R.R. (1925). Our Orphaned Asylums.— Survey, 54, 283—287.
Д ЕТСТВО И ЮНОСТЬ
По данной общей теме см. статьи:
Дети
Дети-беглецы
Дети, получающие материальную помощь
Дети, пользующиеся службами социального обеспечения
Дети, страдающие от плохого обращения
Дети: социальные услуги по уходу
Детские дома и приюты
Исправительные учреждения для несовершеннолетних
Молодежь и социальные службы
Несовершеннолетние: альтернативы судебного преследования
Несовершеннолетние преступники и правонарушители
Несовершеннолетние преступники и правосудие
Подростки
Подростковая беременность
Приемные дети
Сексуальное насилие над детьми
Социальная защита детей
Усыновление
Ш кола и социальная работа
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
214
215
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
ДИСКРИМИНАЦИЯ. См. Расовая дискриминация и неравенство; Социальная дискриминация женщин.
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА 11ЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
Управление финансирования здравоохранения, в ведении которого находится большинство программ долговременного ухода за не трудоспособными, правительства штатов, издающие законодательные акты по этому вопросу, и исследователи в области социальной политики сходятся на следующем определении: "Под долговременным уходом за нетрудоспособными понимается медицинский и личный уход, а также личные услуги, окапываемые в течение длительного времени лицам, утратившим или никогда не имевшим способность самостоятельно обслужить себя. Такой уход может быть постоянным или периодическим, его цель заключается в том, чтобы обеспечить потребности человека в обстановке, которая в наименьшей степени ограничивала бы его свободу. Потребность в услугах, их интенсивность и виды определяются степенью функциональной неполноценности". Под функциональной неполноценностью в данном случае имеют в виду неспособность самостоятельно выполнить простые повседневные действия, включая личную гигиену, одевание, прием пищи и лекарств, пользование туалетом, перемещение но комнате, или же более сложные процедуры — приготовление пищи, уборку, стирку, покупки, решение финансовых вопросов, ремонт жилья.
Функциональная неполноценность может быть результатом любой комбинации физических, умственных, эмоциональных или социальных факторов. Улучшение функциональных способностей достигается за счет восстановления физического или умственно-го здоровья пациента путем физиотерапии, медицинского и медикаментозного лечения или протезирования, выведением человека из состояния депрессии и решением других эмоциональных и мотивационных проблем, а также изменением социальных условий жиз-
ни или окружения, в котором он находится. Когда функциональные способности приведены в оптимальное состояние, то в дальнейшем длительный уход помогает людям жить настолько нормально, насколько это возможно при сохраняющейся болезни или инвалидности. Соответствующие услуги обычно бывают весьма трудоемкими, при этом они не требуют особой квалификации и не поддаются механизации. Сюда входит ведение домашнего хозяйства, личный уход, вождение автомашины, помощь в покупках и другие подобные им действия, которые члены семьи обычно делают друг для друга. Чтобы оказываемая помощь напоминала собой семейные услуги, она должна оказываться ненавязчиво, с постепенным наращиванием ее объема, зачастую в выходные дни, рано утром или в вечерние часы. Помимо такого рода услуг клиенты также нуждаются в периодических квалифицированных услугах докторов, медицинских сестер, социальных работников, дантистов, фармацевтов и т. д.
Кто нуждается в долговременном уходе?
Среди людей, страдающих функциональной неполноценностью, большинство составляют престарелые. Когда человек переступает 75-летний рубеж, то высок риск того, что его собственных сил скоро не хватит для жизни без посторонней помощи. Почти половина людей старше 80 лет не способны выполнять по крайней мере одно из повседневных бытовых действий. Другая часть лиц, страдающих функциональной неполноценностью, это взрослые люди в возрасте до 65 лет, ставшие инвалидами в силу различных болезней и травм: рассеянного склероза, повреждений спинного мозга или тяжелых форм паралича, а также умственной отсталости и психических болезней. Значительная потребность в долговременном уходе возникает и в связи со старческим слабоумием, которым поражены около 15% лиц в возрасте после 65 лет, но также и многие не достигшие этого возраста люди. Болезнь Альцгеймера, оказавшаяся в центре внимания средств массовой информации в 80-х годах, как полагают, является первопричиной около 60% случаев старческого слабоумия.
Долговременный уход, финансируемый из государственных источников, осуществляется по преимуществу в домах для нетрудоспособных, где в 1984 г. проживало 1,4 млн человек, средний возраст которых составлял 84 года. В 1977 г. национальное обследование
положения в домах призрения показало, что большинство в них составляли белые женщины с одним или более хроническим заболеванием. Непропорционально большую долю среди них составляют лица, никогда не состоявшие в браке и не имеющие детей. Примерно две трети обитателей домов для нетрудоспособных страдают старческим слабоумием, шизофренией или умственной неполноценностью. Хотя за точность этих диагнозов трудно поручиться, психическими недугами, несомненно, страдают большинство лиц, поступающих в дома для нетрудоспособных.
На каждого находящегося в доме для нетрудоспособных приходятся два-три человека с аналогичными заболеваниями, живущие в обычном окружении. Это позволяет, используя статистику по домам для нетрудоспособных, оценить число американцев, нуждающихся в длительном уходе, в 3 млн. И это число значительно возрастет в будущем. По прогнозам, к 2020 г. 17 % всего американского населения будет старше 65 лет и 12 % — старше 75 лет.
Кто оказывает долговременный уход?
Хотя только 5% людей старше 65 лет живут в домах призрения, 25% людей этой возрастной категории имеют возможность воспользоваться их услугами. Станут ли они клиентами домов для нетрудоспособных, зависит не только от состояния их здоровья, но и от социальных обстоятельств: функциональные проблемы — необходимая, но недостаточная причина попадания человека в дом призрения.
На ком же лежит обязанность обеспечения долговременного ухода за теми, кто остался за пределами домов для нетрудоспособных? Очевидно, что основной объем ухода обеспечивается на добровольной основе членами семьи. Мужья и жены, часто превозмогая собственные недуги, оказывают существенную поддержку своим немощным супругам. Женщинам особенно трудно — они обычно ухаживают за своими мужьями, а затем, овдовев, не имеют никого, кто мог бы помогать им самим. Другие родственники — дочери, невестки, сыновья, сестры, внуки и т. д. — также оказывают как непосредственные услуги, так и финансовую помощь. Достаточно достоверные данные убедительно опровергли миф, будто бы американские семьи бросили своих стариков на произвол судьбы. Даже в наш мобильный век 80% старых людей, имеющих детей, живут в преде-
лах часа пути по крайней мере от одного из них и регулярно видятся с ними. Проблема системы социальной работы заключается в том, чтобы обеспечить оказание долговременных услуг тем, кто живет вне домов для нетрудоспособных, не умаляя при этом значения семейного ухода и не отвергая возможности и желания клиента оплатить помощь в частном порядке. Нужна программа услуг, которая при разумных расходах могла бы не заменять личные и семейные усилия в этом отношении, а дополнять и расширять их.
Система обеспечения долговременного ухода
Система оказания долговременного ухода в США с известной долей условности может быть разделена на подсистемы по признаку их финансового механизма.
Дома для нетрудоспособных. Большинство домов для нетрудоспособных в США (80% их числа и 75% койко-мест) приносят прибыль концернам, которые ими владеют. Типичным примером сети домов, охватывающей несколько штатов, является функционирование системы домов для нетрудоспособных корпорации "Беверли энтер-прайз", которая в 1984 г. владела 900 домами призрения. Некоммерческие учреждения принадлежат благотворительным и религиозным организациям или государству. К последней категории относятся инвалидные дома Управления по делам ветеранов, обычно расположенные на территории принадлежащих ему больниц, а также окружные и муниципальные учреждения.
Дома для нетрудоспособных, финансируемые по программам "Медикэр" и "Меди-кейд", управляются специальными органами на уровне штатов, которые выдают лицензии, контролируют качество ухода за пациентами, проверяют, насколько условия содержания в этих домах соответствуют федеральным нормативам. Данные нормативы содержат минимальные требования к оснащению и кадрам учреждений, хотя опыт свидетельствует, что эти минимальные требования в большинстве случаев оказываются максимальными. Нормативы в отношении обслуживающего персонала чрезвычайно низки — в дневной смене полагается иметь одну дипломированную медицинскую сестру, в штате предусмотрена должность лишь одного врача — главного, а такие специалисты, как физиотерапевты, диетологи, фармацевты и др., привлекаются со стороны для консультаций. В то же время в большинстве штатов успешно действует индустрия частных пансионов с со-
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
216
217
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
ответствующим стандартом ухода. Услуги в таких домах для пенсионеров и в пансионах предоставляются различного класса, начиная с роскошных апартаментов и обилия обслуживающего персонала в домах для состоятельных постояльцев и кончая дешевыми заведениями с несколькими жильцами в одной комнате и минимумом услуг.
Уход в домашних условиях. Соединенные Штаты отстают от других западных стран в развитии дифференцированных видов долговременного ухода. В то же время некоторые виды такого ухода в США развиты достаточно высоко. Так, помощь в ведении домашнего хозяйства и медицинские услуги на дому предоставляют разнообразные некоммерческие частные агентства, ассоциации, высылающие на дом медсестер, государственные учреждения здравоохранения, службы программ домашнего ухода при больницах, приюты, учреждения социального обеспечения и коммерческие фирмы, предлагающие медицинское обслуживание и помощь по хозяйству. Оформление договоров на оказание этих услуг лежит на штатном персонале, но вполне возможно обращение немощных людей за помощью по уходу непосредственно к уборщицам, помощникам по хозяйству, медицинским сестрам и другим лицам. По своему содержанию дневной уход может быть чрезвычайно разнообразным, начиная с весьма специализированных программ по диагностированию и реабилитации и кончая программами по организации досуга клиента или замене на некоторое время тех членов его семьи, которые повседневно заботятся о нем, с тем чтобы они имели возможность отдохнуть от этого труда. Дневной уход за взрослыми в США не является постоянно действующей системой и предоставляется по мере необходимости, он организуется больницами, инвалидными домами и агентствами социальной работы, а также независимыми центрами. Иногда в обслуживание включается доставка пациентов в центр дневного ухода и домой. Другими составными частями программ являются обеспечение горячей пищей на дому, беседы по телефону, уход за домом, мелкий ремонт, направление сиделок, уход за больными, системы срочного вызова, а также помощь и обучение лиц, действующих в системе неформального ухода. Многие из перечисленных услуг основаны на опыте экспериментальных проектов и быстро развиваются при наличии соответствующего механизма оплаты услуг.
Организация работы с клиентами. Организовать комплексные долговременные услуги достаточно сложно. Нуждающиеся в них с трудом получают информацию о необходимых им видах помощи в обычных условиях или в стационаре. Это, в частности, объясняется тем, что решение о необходимости предоставления услуг обычно принимается, когда индивид или семья в целом уже оказались в критическом положении.
На местные агентства по делам престарелых и центры психического здоровья возложена обязанность оказывать информационно-справочные услуги. Своевременное предоставление точной информации облегчает клиентам доступ к тем или иным видам услуг. Сюда же можно отнести и помощь в деле доставки и сопровождения пациентов. Частью мероприятий, облегчающих пациенту доступ к услугам, является помощь сотрудников, планирующих выписку больных в больницах и занимающихся их последующим обслуживанием. Многие из этих сотрудников — социальные работники. Больницы заинтересованы в том, чтобы скорее освободить места, и часто бывает трудно заблаговременно достаточно обстоятельно определить дальнейшую судьбу пациента в плане предоставления ему необходимой помощи.
Социальная работа с клиентами, нуждающимися в длительном уходе, должна рассматриваться как самостоятельный и очень важный вид услуг. Иногда дело ограничивается только координацией в предоставлении услуг. В других случаях организаторы из числа социальных работников определяют, имеет ли пациент право на данные услуги и нуждается ли он в них, и дают разрешение на их оплату социальными службами, когда для этого есть основания. Организационную помощь предлагают почти все агентства. В некоторых местах можно нанять человека, который займется организацией обслуживания родственника, живущего в другом городе. Функции проверки права клиента на обслуживание обычно возлагаются на местные органы здравоохранения, социального обеспечения или местные агентства по делам престарелых. В отдельных штатах организационная работа ведется по конкретным подгруппам. Например, в Калифорнии есть сеть региональных центров для умственно отсталых лиц. Эти центры занимаются организацией и координацией обслуживания таких клиентов.
Сопутствующие программы. Различные программы в области здравоохранения, психиатрии, социальных, транспортных, рекреационных и жилищных услуг имеют прямое отношение к тому контингенту лиц, который нуждается в длительном уходе.
Почти 50% лиц, находящихся в домах для нетрудоспособных, поступают туда непосредственно из больниц, где они лечились от острых заболеваний, и многие совершают этот путь неоднократно в обоих направлениях. Более того, потребность пациента в долговременном уходе может усугубиться, если в больнице неправильно поставлен диагноз и не приняты меры для устранения функциональной неполноценности. В больницах созданы гериатрические отделения, в задачу которых входит диагностирование и работа с лицами старческого возраста, не нуждающимися в стационарном лечении и подлежащими переводу в дома для нетрудоспособных. Уже сейчас можно сказать, что эти отделения имеют обнадеживающие перспективы, способствуя улучшению состояния пациентов. В целом больницы вносят свой вклад в организацию услуг, которые предоставляются престарелым по месту жительства, и граница между больничным и долгосрочным уходом, таким образом, размывается.
Важное значение имеют программы психоневрологического обслуживания. Службы здравоохранения зачастую помогают обитателям домов для нетрудоспособных и осуществляют программы для страдающих депрессией старых людей, живущих в домашних условиях. С начала 80-х годов печать уделяла большое внимание болезни Альцгей-мера, связанной со старческим слабоумием. В 1984 г. Национальный институт по проблемам престарелых и Национальный институт психического здоровья приступили к созданию центров для исследования этой болезни, обучения персонала и разработки методов лечения. В этом же году местным агентствам по делам престарелых было поручено наладить помощь лицам, ухаживающим за больными, страдающими этим недугом. Признается необходимым обеспечить диагностику и психотерапевтическое обслуживание людей, нуждающихся в долговременном уходе.
Значительная часть клиентуры, подвергающаяся опасности физического насилия, плохого обращения и финансового вымогательства, это пожилые люди, и они нуждаются также как в социальной защите, так и в долговременном уходе. Данными проблемами обычно занимаются департаменты соци-
ального обеспечении. Кроме того, и ряде штатов принимаются меры, признанные активизировать программы государешенной опеки для защиты прав пациентов больниц.
Проблема жилых помещений так же является частью вопроса об обеспечении долговременного ухода. Обитатели домов для нетрудоспособных находятся под общей крышей, стоимость пребывания в таком учреждении включает оплату жилья, питания и основных гостиничных услуг. Существует необходимость проектировать специальные здания, приспособленные для проживания функционально неполноценных лиц. В европейских странах уже есть широкомасштабные программы строительства подобных домов. Этот путь представляется перспективным, поскольку позволяет экономить на таких видах услуг, как уход на дому и доставка пищи на дом, и в то же время обеспечивает максимум самостоятельности для пациентов. При этом предусматривается улучшение условий проживания для престарелых, в частности путем применения обратного залога — использования остатка средств от залога недвижимости для оплаты услуг.
Случается, что, как только человек начинает пользоваться услугами, будь то в форме домашнего ухода с приходящей сиделкой или в какой-то иной, смешанной форме, сочетающей пребывание дома с некоторыми услугами, получаемыми извне, другие подразделения социальной службы о нем как бы забывают. В то же время клиенты продолжают нуждаться в периодических медицинских осмотрах, а тем из них, кто живет в домах для нетрудоспособных, было бы полезным получить помощь в организации отдыха и поездок, которой пользуются другие инвалиды.
Финансирование
Способы финансирования системы долговременного ухода в США фактически ее сформировали (а по мнению некоторых исследователей, деформировали эту систему). Основы государственного субсидирования заложены Законом о социальном страховании (статья XVIII "Медикэр", статья XIX "Меди-кейд" и статья XX "Социальные услуги") и Законом о положении престарелых американцев (статья III).
"Медикэр". Программа "Медикэр" — страхование здоровья для престарелых — имела целью защитить своих клиентов от высоких расходов, связанных с пребыванием в больнице и амбулаторным обслуживанием, в особенности с услугами врачей. Никогда не предполагалось, что эта программа будет
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
218
219
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
включать в себя расходы по долговременному уходу (помимо оплаты непродолжительных услуг для выздоравливающих и реабилитации) . Соответственно по этой программе при каждом заболевании оплачивается краткосрочное пребывание в соответствующих учреждениях квалифицированного ухода лицам, которые имеют право на такой вид обслуживания, нуждаются в реабилитации и квалифицированном уходе и были госпитализированы (на срок не менее трех дней) не более чем за месяц до поступления в учреждение по уходу. Программа "Медикэр" возмещает также расходы по домашнему уходу, предоставляемому лицензированным агентством медицинских услуг, при условии, что пациент имеет право на эти услуги, не может выходить из дома, имеет шанс на реабилитацию и периодически нуждается в квалифицированном уходе. Дотации выделяются на оплату ухода, физиотерапию или речевую терапию, однако в некоторых случаях разрешается и оплата социальных услуг медицинского характера, трудовой терапии и помощи санитарки. Санитаркам, оказывающим помощь на дому, не разрешается помогать в ведении домашнего хозяйства, и их систематически контролируют более высоко оплачиваемые медицинские сестры.
В силу существующих ограничений по программе "Медикэр" финансируется лишь небольшая часть услуг по длительному уходу. Разделение учреждений по оказанию квалифицированных услуг и учреждений общего типа нанесло большой ущерб системе долговременного ухода, что явилось побочным результатом программы "Медикэр", которая охватывает только те учреждения, где оказывается квалифицированная помощь. Точно так же эта программа искусственно разделила функции санитарок и помощников по хозяйству, а это значит, что два человека из обслуживающих агентств приходят туда, где вполне может управиться один.
Однако наиболее глубокое воздействие программы "Медикэр" на систему долговременного ухода связано с финансированием пребывания в больнице. Ввиду того что оплата лечения в больнице является самой дорогой частью этой программы, предпринимались постоянные усилия с целью свести продолжительность лечения до минимума, необходимого для выздоровления от острого заболевания. Система финансирования здравоохранения настолько фрагментарна, что больничные койко-дни, сэкономленные по программе "Медикэр", создают впечатление экономии средств даже в том случае, когда
преждевременная выписка и перевод в учреждение по уходу ведут к значительно большим расходам. С 1984 г. больницам платят определенную сумму соответственно с 468 различными диагностическими группами, на которые разделены все пациенты. Эта система означает, что больницы имеют экономию, сокращая пребывание пациента в своих стенах, и терпят убыток при излишней продолжительности лечения. Больницы теперь не заинтересованы в том, чтобы оказывать широкий набор услуг, необходимый лицам, нуждающимся в долговременном уходе и чьи проблемы редко укладываются в узкие рамки установленных сроков лечения.
"Медикейд". Программа "Меди-кейд" — программа медицинской помощи, предназначенная для бедных, — поглощает основную часть расходов на субсидирование долговременного ухода. Хотя эта программа субсидируется совместно федеральным правительством и штатами, управление ею осуществляется на уровне штатов, которые определяют как контингент лиц, пользующихся льготами по этой программе, так и набор и размеры указанных льгот. В соответствии с программой может быть предложен пакет услуг, куда входит пребывание в учреждениях квалифицированной и среднесрочной помощи и уход на дому. В отличие от программы "Медикэр" эта программа позволяет оплачивать помощь по хозяйству, проверку зрения и слуха, приобретение очков, слуховых аппаратов и лекарств, а также множество других видов помощи. Она, безусловно, рассчитана на тех, кто живет на социальное пособие, но по усмотрению штата она может быть распространена и на лиц, не получающих пособия, но по уровню своего дохода имеющих право на бесплатные медицинские услуги.
Поскольку программа "Медикейд" предназначена для бедных, человек должен вначале "спустить" свои деньги, чтобы начать получать эту помощь. Поэтому обычная последовательность событий, связанных с финансированием пребывания в доме для нетрудоспособных, выглядит следующим образом. Сначала больной поступает в него на условиях самостоятельной оплаты, затем, уже после того как его личные средства истощаются, пациент подпадает под действие программы "Медикейд". Иначе говоря, пожилые люди разоряются, финансируя деятельность домов для нетрудоспособных. А когда они становятся бедняками, их часто уже невозможно выписать оттуда и тем самым сократить расходы по программе "Медикейд". К
этому времени их собственные дома уже проданы, от наемных квартир они отказались, и дорога назад в общество для них закрыта. А истратить состояние можно сравнительно быстро. Так, в 1984 г. плата за пребывание в доме для нетрудоспособных за собственный счет составляла от 12 до 50 тыс. долл. в год.
Социальные услуги. Глава XX Закона о социальном обеспечении, предусматривающая дотации на социальные услуги, разрешает развивать на местах систему долговременного ухода в домашних условиях. Подобно программе "Медикейд", указанный раздел закона рассчитан на бедных, хотя может быть распространен и на тех, кто находится на грани бедности. Домашний уход в этом контексте относится скорее к социальным, чем к медицинским, услугам. Его финансирование может производиться по одному из каналов: по решению, принятому соответствующим муниципальным служащим, при обращении в каждом отдельном случае в агентство, занимающееся медицинским обслуживанием на дому, на основе заключения контракта с агентством и через систему ваучеров, позволяющую немощному лицу непосредственно нанимать и оплачивать помощников по хозяйству. В последнем случае возможна и оплата труда родственников, ухаживающих за старым человеком.
Положение престарелых американцев. Закон о положении престарелых американцев 1965 г. (статья III) предусматривал создание сети учреждений социальных услуг для этой категории населения. Средства на эти цели выделяет федеральная Администрация по делам престарелых, и через управления по делам престарелых в штатах они поступают в более чем 650 территориальных агентств, которые реализуют планы, утвержденные на уровне штата. В свою очередь территориальные агентства по делам престарелых заключают контракты с местными агентствами социальной работы на предоставление необходимых услуг. Главное внимание уделяется организации питания и созданию специальных центров для лиц старших возрастов. К концу 70-х годов территориальным агентствам было предписано усилить работу в интересах немощных старых людей и, в частности, более активно заниматься вопросами организации долговременного ухода, включая доставку на дом горячей пищи, транспортное обслуживание и другие услуги. Законом о положении престарелых американцев предписано также осуществить программу совершенствования деятельности домов для нетрудоспособных. Прием всех
граждан в такие дома начинается с 60 лет независимо от размера дохода, и вообще вопросы имущественного положения в этой программе почти не затрагиваются. Однако объем средств, выделяемых по Закону о положении престарелых американцев, настолько невелик в сравнении с программой "Медикейд" и теми средствами, которые предоставляются в соответствии с Законом о социальном страховании, что территориальные агентства, если не найдут другие источники финансирования, мало что могут сделать и вынуждены будут ограничиться ролью "толкачей" и "затыкающих дыры". В некоторых штатах все выделяемые законом средства объединены и переданы в распоряжение территориальных агентств по делам престарелых.
Реформа системы финансирования
Поскольку большая часть субсидируемого государством долговременного ухода финансируется за счет программы "Медикейд", возникла двойственная система, в которой выделяются две категории пациентов — одни платят за себя сами, за других платит программа. В большинстве штатов размеры суммы, выплачиваемой за счет федеральных и местных ассигнований, значительно меньше размеров той суммы, которую платят лица, проживающие в домах призрения за свой счет. Поэтому некоторые дома для нетрудоспособных неохотно принимают тех, кого к ним направляют в рамках программы "Медикейд", и тех, кто вскоре может истощить свои ресурсы и перейти на иждивение этой программы. Нередко применяется квотирование мест, предназначенных для этой цели, поскольку поступления от пациентов необходимы для поддержания соответствующего общего уровня ухода. Фактически люди, пользующиеся длительным уходом, сами финансируют значительную часть расходов на дома для нетрудоспособных, которые в 1984 г. составили около 25 млрд долл. Половина их была покрыта за счет тех пациентов, которые сами оплачивали свое пребывание.
Попытки изменить систему финансирования долговременного ухода тесно переплетаются с попытками развития системы домашнего ухода. На том уровне, где принимаются политические решения, нет никаких сомнений в том, что следует вести дело к формированию системы, где уход за престарелыми в основном осуществлялся бы в привычном для них окружении, т. е. на дому, а к проживанию в домах для нетрудоспособных прибе-
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
220
221
ДЛИТЕЛЬНЫЙ УХОД ЗА НЕТРУДОСПОСОБНЫМИ
гать как к крайней мере. Однако вряд ли такая система окажется дешевле, и расходы на подобный альтернативный вариант скорее всего станут дополнением к стоимости содержания домов, а не заменой их. В то же время пребывание в домах призрения не рассматривается однозначно как благо, поскольку оно связано с истощением личных ресурсов и ограничением личной свободы. Тогда как, оставаясь в своем доме, люди сами или при поддержке своих близких решают значительную часть своих проблем, а также могут воспользоваться помощью общины.
Предварительный Отбор. Поскольку простейший путь к снижению числа обитателей домов для нетрудоспособных заключается в том, чтобы сократить прием в них, многие штаты ввели систему предварительного отбора претендентов по линии программы "Медикейд" медицинской помощи и тех лиц, чьи собственные средства в близком будущем могут истощиться. Такая проверка проводится отделениями программы "Медикейд" (или больницами, с которыми они заключают соответствующий контракт), территориальными агентствами по делам престарелых, агентствами по медицинскому обслуживанию на дому и т. п. Сейчас преобладает точка зрения, что эффективная проверка такого рода должна сочетаться с мерами, призванными обеспечить необходимый уход для лиц, которые, имея основания быть принятыми в дома для нетрудоспособных, тем не менее предпочли бы другое решение проблемы.
Виды Оплаты. Используются различные виды оплаты долговременного ухода. Некоторые штаты применяют метод возмещения расходов, стремясь тем самым способствовать высокому качеству обслуживания и облегчить доступ к услугам для лиц, нуждающихся в сложном уходе. Иногда вводится дифференцированное субсидирование — больше средств выделяется тем домам, где среди пациентов преобладают люди с тяжелыми формами инвалидности. В некоторых штатах применяются поощрительные дотации за достигнутые улучшения в здоровье пациентов. В городе Сан-Диего, штат Калифорния, был осуществлен экспериментальный проект, имевший целью проанализировать, к чему приведет денежное стимулирование — вынудит ли оно принимать только определенные категории лиц, ускорит ли выписку пациентов или поможет сделать так, чтобы их интересы оказались в фокусе внимания. "Рэнд корпорейшн" разработала модель системы возмещения, при
которой субсидирование учреждений долговременного ухода зависит от того, насколько эффект пребывания в них пациента соответствует прогнозируемым результатам, превосходит их или не достигает нужного уровня. Смысл состоит в том, чтобы избавиться от ненормального положения, когда вознаграждение тем больше, чем дольше пациент остается беспомощным.
Проблема Страхования. Долговременный уход не поддается страхованию. Страховые компании не пришли еще к решению того, какие пределы риска и размеры страховых премий следуют считать приемлемыми, в особенности если страхование будет охватывать только лиц старших возрастов. Сейчас изучают возможность частного страхования в этой сфере.
Смешанные программы. Некоторые исследователи выступают за то, чтобы объединить медицинские и социальные услуги в рамках одной программы и совместить более дорогостоящий медицинский уход с менее дорогими социальными услугами. В отдельных штатах осуществляются экспериментальные программы в этом направлении. Чтобы найти альтернативу домам для нетрудоспособных, штатам было разрешено обращаться к Управлению финансирования здравоохранения с просьбами разрешить им в некоторых пробных проектах сделать отступления от правил, установленных программой "Медикэр". На первом этапе были увеличены расходы на оплату помощи по ведению домашнего хозяйства и по дневному уходу за больными. Однако это увеличило общую стоимость, но не привело к значительному улучшению состояния клиентов и к уменьшению числа принимаемых в дома для нетрудоспособных. С начала 70-х годов Управление финансирования здравоохранения дало согласие на ряд экспериментальных проектов, осуществляемых с отступлением от правил, установленных программой "Медикейд". В этих проектах проверялось, к каким результатам приведет увеличение пособий по уходу в нестационарных условиях и некоторое ослабление финансовых требований для получения пособий. Результаты оказались неоднозначными. Наиболее успешными оказались те проекты, которые были рассчитаны на людей, целенаправленно готовившихся перебраться в дома для нетрудоспособных.
Экспериментальные проекты, в 1981 г. в десяти штатах был развернут широкомасштабный проект, имевший целью выяснить эффективность долговременного ухода, осуществляемого вне стационарных учреж-
дений. Проверялись две модели организации и управления долговременным уходом. В первом (ныне общепринятом) варианте одна организация осуществляла все организационные мероприятия, используя имевшиеся у нее в наличии возможности и выделяя незначительные средства для оплаты услуг со стороны. Во втором случае организаторам давалось право привлекать извне все виды услуг, предусмотренные в плане ухода за пациентом, и оплачивать их в соответствии с верхним пределом. Данный эксперимент еще не закончен, его результаты ожидаются в ближайшем будущем.
В 1981 г. был принят закон, который позволял штатам обращаться с просьбой о разрешении в порядке исключения оказывать определенные услуги, поименованные в отдельном списке, в том числе впервые разрешалось без проведения пробных проектов осуществлять в широких масштабах длительный уход в рамках программы "Медикейд" в условиях общины. Чтобы получить соответствующее разрешение, надо было привести доказательства, что общие расходы по долговременному уходу не превысят те суммы, которые были бы затрачены при сохранении прежнего порядка. Предполагалось, что проводимые меры позволят заменить стационарный уход, а не станут дополнением к нему. В 1985 г. было выдано около ста таких разрешений.
Роль социальных работников
Социальные работники участвуют во всех мероприятиях, связанных с долговременным уходом. Они действуют в домах для нетрудоспособных, участвуют в соответствующих программах в больницах, в уходе на дому, в дневном уходе и других формах, осуществляемых вне стационара. Они планируют и проводят в жизнь программы, оценивают их результаты, принимают жалобы от пациентов в домах призрения и координируют оказываемые услуги. Долговременный уход требует участия специалистов разных профессий, в нем переплетаются медицина и социальная работа. Практическая социальная работа с беспомощными старыми людьми и всеми, кто нуждается в долгосрочном уходе, в концептуальном плане требует умения оказывать непосредственные услуги, планировать и осуществлять программы и координировать услуги; ее целями являются психологическое и физическое благополучие клиента, а методы включают социопсихологический подход с учетом особенностей лич-
ности, конкретной ситуации. Сфера долговременного ухода — это естественное поле деятельности для социального работника.
Социальная работа в домах для
нетрудоспособных. В штате указанных домов должен состоять "уполномоченный по социальным услугам". Если у него нет степени магистра социальной работы, то наряду с ним может быть нанят консультант по этим вопросам, имеющий такую степень. Обычно на эти консультации официально отводится четыре часа в месяц. Наиболее детально разработанные модели социальной работы в домах для нетрудоспособных создаются в некоммерческом секторе, где чаще можно найти отдел социальной работы с несколькими подготовленными сотрудниками. Общие принципы деятельности социальных работников в домах призрения охватывают весь комплекс услуг до, во время и после пребывания пациента в этих домах. Социальные работники в этих учреждениях должны обслуживать различные контингенты пациентов, которые там находятся, включая неизлечимо больных, сравнительно молодых людей с физическими недостатками, людей, нуждающихся в краткосрочной реабилитации после госпитализации, лиц, страдающих неврозами, потерей памяти, хроническими душевными болезнями. Имеется все больше свидетельств в пользу эффективности различных видов вмешательства, имеющего целью улучшить психологическое состояние конкретных групп пациентов и укрепить их связь с обществом.
Считается, что в этих домах возникает "приобретенная беспомощность". Убедившись в своей неспособности влиять на решения, которые касаются их судьбы, пациенты впадают в депрессию, не пытаясь воздействовать на ход событий. В результате этого растет заболеваемость и смертность. Социальные работники могут помочь пациентам активнее участвовать в решении вопросов, касающихся их повседневных дел. Можно содействовать созданию советов пациентов и советов семей как органов коллективного мнения. Многие считают, что качество жизни и ухода в домах для нетрудоспособных улучшится, когда границы между этими домами и обществом станут более проницаемыми, т.е. когда у пациентов появится возможность покидать их, а у людей извне — входить в них. И здесь социальные работники могут сыграть важную роль в налаживании подобных двусторонних связей.
ДНЕВНЫЕ ЦЕНТРЫ ДЛЯ ПРЕСТАРЕЛЫХ
222
223
ДНЕВНЫЕ ЦЕНТРЫ ДЛЯ ПРЕСТАРЕЛЫХ
Долговременный уход в домашних условиях. Социальные работники активно разрабатывают и осуществляют программы, призванные помочь членам семьи, занятым долговременным уходом за больными родственниками. Семьи остаются основными источниками помощи, хотя ее оказание нередко сопряжено с физическими и эмоциональными стрессами. В семьях редко заранее обсуждается вопрос о том, какой вариант ухода за ним предпочтет в случае наступления беспомощности тот или другой член семьи. Поэтому социальные работники должны помогать престарелым и их родственникам прийти к определенному решению до того, как наступит это состояние и возникнет потребность в длительном уходе.
Хорошие результаты дает групповая работа с членами семей, заботящимися о родственниках, страдающих старческим слабоумием, в ходе которой проводится обучение специфике ухода за такими больными, основным видам и методам заботы о них. Такие группы создаются и действуют в рамках центров психического здоровья, больниц и агентств социальной работы. Общая и профессиональная подготовка является важным средством оказания помощи семьям, обеспечивающим уход за своими беспомощными родственниками.
Заключение
В самых различных практических учреждениях социальные работники оценивают функциональное состояние клиентов, планируют меры по его улучшению или компенсации дисфункций, добиваются, чтобы составленные программы удовлетворяли потребностям людей. Традиционно присущие этой профессии формы работы по отдельным случаям, по группам, в общине и т. д. находят непосредственное применение и в сфере долговременного ухода за нетрудоспособными.
Розали Кейн
См. также: Больницы и социальная работа; Здравоохранение в США; Первичные службы здравоохранения; Пожилые и престарелые: социальное обслуживание; Социальная защита престарелых;
• Вгаип К. (1984). Geriatric Foster Care in Multicultural Hawaii. Paper presented at a meeting of the Gerontological Society of American. San Antonio, Tex. • Brody S. J., Persily N. A. (1984). Hospitals and the Aged: The New Old Market. Rockville, Md.: Aspen Systems. • Eustis N., GreenbergJ., Patten S. (1984). Long-Term Care for Older Persons: A
Policy Perspective. Monterey, Calif.: Brooks/Cole Publishing Co. • KaneR. L.,Kane R. A. (1985).AWillandAWay:WhattheUnited States Can Learn from Canada About Care of the Elderly. N. Y.: Columbia University Press. • SitverstoneB., Burack-Weiss A. (1983). Social Work Practice with the Frail Elderly and Their Families: The Auxiliary Function Model. Springfield, 111.: Charles С Thomas, Publisher.
ДНЕВНОЙ УХОД ЗА ДЕТЬМИ. См. Дети, пользующиеся службами социального обеспечения; Дети: социальные услуги по уходу.
Д НЕВНЫЕ ЦЕНТРЫ ДЛЯ ПРЕСТАРЕЛЫХ
Стоимость медицинских услуг для престарелых достигла такого высокого уровня, что стала одной из причин финансового кризиса национального масштаба. Это вынудило федеральное правительство направить свою политику в области здравоохранения в сторону сокращения расходов. Рост числа людей преклонного возраста, в особенности лиц 85 лет и старше, неспособных обходиться без посторонней помощи, стал ощущаться с начала 70-х годов. Соответственно возрастал объем услуг, финансируемых по программам "Медикейд" и "Медикэр" и в соответствии с Актом о социальном обеспечении. Увеличение связанных с этим расходов стало почти неуправляемым.
В тот же период федеральное правительство с согласия конгресса выделило безвозмездные дотации на осуществление исследовательских и показательных программ для престарелых, включая организацию центров дневного ухода и больниц. Смысл эксперимента состоял в том, чтобы изыскать более дешевые альтернативы уходу на дому. Эксперименты с дневными центрами и больницами должны были, в частности, дать ответы на следующие вопросы:
1. На сколько дней можно сократить стационарное пребывание престарелых и сколько средств сэкономить?
Сколько лиц и каких категорий в ре зультате получения указанных услуг могут восстановить или сохранить способность к са мостоятельной жизни?
Какие категории престарелых получа ют наибольшую пользу от этих услуг?
Как отражаются подобные услуги на семьях, которые опекают престарелых в до машних условиях?
В Великобритании, где центры дневного ухода за престарелыми начали возникать в 60-х годах, в основу их организации была положена весьма гибкая концепция, и ожидаемые результаты не увязывались с материальной стороной дела. Исследования и показательные проекты находились на втором плане при расширении объема услуг такого рода. Их организаторы приступили к созданию психогериатрических и гериатрических дневных больниц и центров дневного ухода за престарелыми в рамках общин. Дж. Броклхерст полагает, что к середине 70-х годов различными формами дневного ухода было охвачено от 150 до 250 тыс. престарелых англичан. В 1980 г. было открыто 617 центров дневного ухода, которые обслуживали около 13,5 тыс. престарелых в день.
Американский подход
Центры дневного ухода в США, хотя и опирались вначале на британскую модель, имели принципиальные отличия. Предполагалось разделить медицинскую и социальную сторону долговременного ухода и создать в этой связи соответствующее законодательство. В 1 980 г. конгресс так определял дневной уход за взрослыми: "Услуги, оказываемые лицу на регулярной основе менее 24 часов в сутки, в многоцелевом центре, вспомогательном учреждении или агентстве для лиц, страдающих теми или иными недостатками, или в другом учреждении, действующем на основе выданной государством лицензии, если эти услуги предоставляются лицу, которое не может быть оставлено без ухода в дневное время, но не нуждается в стационарном уходе. Такие услуги могут включать (наряду с прочими) организацию питания, личный уход, отдых, учебу, восстановление физических и профессиональных способностей и медицинское обслуживание".
Концепция дневного ухода весьма широка и приложима к различным категориям престарелых. В то же время в определениях, учитывающих специфику источников финансирования, просматривались попытки ограничить набор услуг. Однако профессиональные социальные работники требовали
расширения этого списка. Национальный институт дневного ухода для взрослых, действующий под руководством Национального совета по делам престарелых, рекомендовал принять более широкое определение, с тем чтобы продолжить нововведения в области социальных и медицинских программ.
Программы, где на первом месте была реабилитация человека, направляли ресурсы на обеспечение всестороннего медицинского обслуживания в сочетании с такими дополнительными услугами, как физическая, речевая и трудовая терапия. Многие из этих программ предназначались для клиентов с отчетливо выраженной направленностью реабилитации. В программах, направленных на сохранение существующего состояния клиента, предполагалось достигнуть определенного баланса лечебных и социальных услуг благодаря сотрудничеству медицинского персонала и социальных работников. Эти программы предназначались для тех престарелых, кто уже исчерпал возможности улучшить свое состояние и нуждался в поддержке для сохранения хотя бы статус-кво. Центры с социальной ориентацией продолжали предоставлять индивидуальные и групповые услуги, связанные с проблемами изоляции, социализации и воздействия на поведение клиента. Учитывалось, что многие клиенты страдают от депрессии или ослабления умственных способностей, но никогда ранее не подвергались психиатрическому лечению в стационаре.
Финансирование
С самого начала финансирование программ дневного ухода осложнялось проблемами, связанными с действием Закона о медицинской помощи. На основании указаний федерального правительства штатам разрешено включать расходы на содержание центров дневного ухода для взрослых (с оказанием медицинских и социальных ус у г) в сметы, финансируемые по Закону о медицинской помощи. В 1983 г. Закон о координации служб по уходу за нетрудоспособными внес поправку в Закон о социальном обеспечении. В соответствии с этой поправкой каждый штат получил право создавать учреждения долговременного ухода на основе собственных планов, но с разрешения Министерства здравоохранения и социальных услуг. Штаты, которые обращаются за таким разрешением, должны представлять подробный отчет министерству не реже одного раза в год, а само разрешение выдается им на трехлетний срок. Многие штаты, и в их числе
ДОБРОВОЛЬЦЫ
224
225
ДОБРОВОЛЬЦЫ
Нью-Йорк, ограничивают выдачу разрешений для услуг по дневному уходу. В масштабах страны эти разрешения обычно выдаются в соответствии с медицинской моделью дневного ухода.
В последнее десятилетие основные усилия направлялись на увеличение числа центров дневного ухода, увязывание их в единую сеть услуг в рамках общины и обеспечение надежной финансовой базы. Дневной уход рассматривается в контексте более масштабных исследований стоимости различных форм ухода. У. Вейссерт и другие специалисты поставили под сомнение выкладки относительно экономичности программ дневного ухода, их способности конкурировать с пансионатами и быть альтернативой стационарному уходу. Ряд исследователей, однако, выступили с другой интерпретацией соответствующих расчетов. Они выявили методологическую слабость информации, которой располагал Вейссерт, и бездоказательность его выводов об экономической неэффективности системы дневного ухода.
На первом этапе экспериментальные и показательные проекты способствовали внедрению концепции дневного ухода в систему, уже существующую в США. Были разработаны новые модели, появился стимул для практиков и администраторов сделать дневной уход более доступным для престарелых.
Перспективные вопросы
По мнению У. Маколи и П. Арлинг, вопрос об оказании помощи старикам и в перспективе будет заключаться в том, как сочетать формальный и неформальный уход в домашних условиях, в общине и стационарах. Центры дневного ухода доказали свою эффективность при оказании помощи пожилым людям и обслуживании их в семье. Отмечается и польза, которую центры принесли лицам, страдающим некоторыми заболеваниями, и их семьям. М. Бернард (1984) предлагал оказывать добровольческие услуги по дневному уходу умственно неполноценным престарелым и помощь их близким.
Практика подтверждает, что центры помогают вывести престарелых и их семьи из изоляции, возникающей при обслуживании на дому. Однако их вклад может быть еще более значительным.
Элоиз Ратбоун-Маккуан
См. также: Деинституцишшзация; Длительный уход за нетрудоспособными; Пожилые и престарелые: социальное обслуживание; Социальная защита престарелых.
• Bernard М. (1984). Voluntary Care for the ■Elder Mentally Infirm and Their Relatives: A British Example.— Gerontologist, 24(2), 116— 119. • Brocklehurst J. С (1976). The British Experience with Day Care and Day Hospital. In: E. Pfeiffer (Ed.). Day Care For Older Adults (p. 52—57). Durham, N. C: Duke University Center for the Study of Aging and Human Development.» Isaacs B. (1981). A Description and Analysis of Adult Day Care Standards in the United States. Unpublished manuscript, National Council on Aging. Wash.: D. С • McAuley W. J., Arling P. (1984). Use of In-Home Care by Very Old People.—Journal of Health and Social Behavior, 25(1), 55—63. • PadulaH. (1983). Developing Adult Day Care: An Approach to Maintaining Independence for Impaired Older Persons (Monograph). Wash.: D. C: National Council on Aging. • Weissert W. (1978). Costs of Adult Day Care: A Comparison to Nursing Homes.—Inquiry, 15(1), 10—19.
Д ОБРОВОЛЬЦЫ
К участию в добровольческой общественной деятельности людей побуждают самые разные мотивы. Можно смело сказать, что почти каждому случалось быть добровольцем. С начала 70-х годов ряды добровольцев выросли и претерпели изменения, что отражает демографические, экономические и социальные изменения общества в целом. К ним относятся: рост числа престарелых по отношению к остальному населению, значительное увеличение прав меньшинств и бедных, важные изменения в характере труда и в составе рабочей силы, быстрое распространение идей социальной ответственности корпораций, развитие женского движения и постепенное смещение акцента с заботы каждого исключительно о себе на иудео-христианскую концепцию заботы. Кроме того, в это время были введены ограничения на государственное финансирование социальной работы в результате попыток правительства сократить на всех уровнях расходы или уменьшить их рост.
Количество
Исследования свидетельствуют о значительном росте числа добровольцев за последние десятилетия. Министерство труда США в 1965 г. сообщало о 22 млн добровольцев. В
1974 г. Бюро переписей насчитало 37 млн добровольцев, что составляет рост в 68% к 1965 г. В 1981 г., по данным Института Гэллапа, насчитывалось 84 млн добровольцев — 127% их числа в 1974 г. и 280% от данных 1965 г. В 1983 г. Институт Гэллапа сообщил уже о 92 млн добровольцев, что составляет рост в 9,5% за два года. Однако при этих подсчетах применялись разные методики и использовались различные определения. Так, добровольцы, действовавшие только в религиозной сфере, не учитывались в 1965 г., а в последующие годы учитывались. Данные Института Гэллапа за 1981 и 1983 гг. отличались от предыдущих подсчетов тем, что включали так называемых неформальных добровольцев, работавших в одиночку, вне организаций. Данные же за 1981 г. включали и взрослых, и подростков в возрасте 14 —
лет. В 1983 г. в обзоре Института Гэллапа сообщалось только о взрослых (в возрасте
лет и старше).
Имеются данные, что число добровольцев в государственных агентствах социальной работы увеличивается поскольку местные государственные органы пытаются сохранить необходимый уровень обслуживания в условиях сокращения бюджетных ассигнований и других ограничений. От 20 до 30% организованных групп добровольцев работает под руководством правительственных организаций социальной работы. Опираясь на сведения Института Гэллапа, организация Национальный центр добровольческих действий "Волонтер" подсчитала, что общая стоимость проделанной добровольцами работы только за 1981 г. составляет 65,5 млрд долл.
В 1974 г. типичным представителем американских добровольцев была замужняя белая женщина 25 — 44 лет, окончившая колледж и принадлежащая к группе населения с высоким доходом. Этот тип практически мало изменился и к 1980 г. Данные обзора Института Гэллапа за 1983 г. продолжали свидетельствовать о жесткой корреляции между процентом взрослых добровольцев и уровнем их образования и дохода. Процент добровольцев среди взрослых белых людей вырос с 54 до 55%, в то время как среди чернокожих снизился с 41 до 39%. Процент взрослых среди женщин-добровольцев оставался стабильным с 1981 по 1983 г. и составлял 56, а процент взрослых среди мужчин-добровольцев за этот же период возрос с 47 до 53. Эти данные позволяют предположить, что произошли культурные сдвиги, сделавшие добровольческую деятельность для мужчин более престижной.
К движению добровольце» подключается все больше пожилых людей; кроме того, многие, еще не участвующие в движении, хотели бы к нему присоединиться. Число таких людей выросло с 4,5 млн в 1974 г. до 5,9 млн в 1981 г. Включив в свои данные за 1981 г. добровольцев, не связанных с движением формально, Институт Гэллапа вывел для возрастной группы пожилых цифру 9,1 млн добровольцев. Пожилые люди в наше время более здоровы, экономически независимы и образованны, чем представители прошлых поколений, что и объясняет их более активное участие в добровольческой деятельности. Потенциальная возможность стать добровольцами среди 65-летних и лиц более старшего возраста сейчас больше, чем когда-либо прежде.
Где работают добровольцы
Возникает вопрос: каковы же конкретные занятия добровольцев? По данным специального обследования, в течение недели, с 6 по 13 ноября 1965 г., 21,6% добровольцев зани-мались какой-либо деятельностью в сфере просвещения; 19,8% были заняты в службах социального обеспечения, таких, как дома для престарелых или приюты; 8,5% добровольцев оказывали юридическую помощь или помогали путешествующим; доля добровольцев в учреждениях здравоохранения составила 17,3%; 12,7% общего числа добровольцев принимали участие в гражданской деятельности и участвовали в решении местных проблем.
Другое обследование, проведенное примерно через десять лет в течение недели, с 6 по 13 апреля 1974 г., показало, что 50% всех добровольцев посвятили себя религиозно ориентированной деятельности. В области просвещения и здравоохранения работало по 15% всех добровольцев; 14% занимались гражданской деятельностью и местными проблемами; 12% — вопросами гражданства; 11 % работали в сфере отдыха и развлечений, 7 % участвовали в деятельности служб социального обеспечения (на этот раз таких добровольцев при опросах относили к "работающим с престарелыми и в сиротских приютах").
Наконец, в 1983 г. Институт Гэллапа привел данные об участии взрослых добровольцев в следующих видах деятельности: оказание отдельных актов добровольной помощи (неформалы) — 23%; в религиозной сфере действовали 19 %; в области просвещения — 16%; в здравоохранении — 13%; в решении локальных, местных проблем
ДОБРОВОЛЬЦЫ
226
227
ДОБРОВОЛЬЦЫ
участвовали 11 %; в организации отдыха и сбора пожертвований по 10%; вопросами гражданства и связанной с этим работой занимались 7% добровольцев; социальным обеспечением — 6%.
Чем занимаются добровольцы
Поскольку официальные опросы и другие обследования показывают, что добровольцы участвуют в широком круге мероприятий по оказанию помощи, трудно дать четкую классификацию их конкретной деятельности. Это подтверждают выборочные данные, полученные в 1981 г. в результате опросов Института Гэллапа. В них перечисляются члены советов директоров благотворительных и других добровольных организаций, наблюдатели при голосовании на выборах, сборщики финансовых пожертвований, спасатели, добровольцы, работающие в больницах, члены школьных попечительских советов, дежурящие в школе матери, тренеры, билетеры, хористы. Различные формы деятельности могут быть сгруппированы следующим образом:
обслуживание — традиционная фор ма помощи одного человека другому, предпо лагает личную поддержку — доставку на дом продуктов, помощь при покупках, дружеские посещения и т. п., обмен опытом и техническую помощь;
борьба за перемены и защита граждан ских прав — обычно направлены на измене ние функционирования учреждений и систем и на защиту и расширение прав граж дан;
гражданская деятельность — работа добровольцев, связанная с функционирова нием государственных учреждений, в том числе с планированием и разработкой поли тической линии в комитетах и комиссиях, распространением информации, оценкой го сударственных программ и их исполнения;
руководящая деятельность доброволь цев, являющихся членами советов директо ров и других органов в добровольческом секторе, отвечающих за выработку их про граммной линии;
— самопомощь, предполагающая по крайней мере два аспекта работы: а) улучше ние состояния квартала или микрорайона и б) участие в группах самопомощи, таких, как "Анонимные алкоголики", занимающихся проблемами отдельных лиц;
— сбор финансовых средств и пожертво ваний, которые могут быть направлены на благотворительность вообще или для конк-
ретной цели, например для выпускников колледжа или университета.
Почему люди становятся добровольцами
Поскольку потребность общества в добровольцах постоянно возрастает, вопрос о том, почему люди становятся добровольцами, приобретает все большее значение. Мотивы носят личный характер, отражают интересы и склонности индивида, начиная от альтруистических побуждений и кончая личной заинтересованностью, а часто сочетают и то и другое. Личная заинтересованность может включать желание способствовать решению какой-либо локальной проблемы или же совершить действие, имеющее значение для личной карьеры.
Мотивом для вступления в ряды добровольцев может послужить потребность в самопомощи и взаимопомощи. За этим стимулом стоит исторически сложившийся опыт взаимопомощи в трудную минуту и понимание того, что люди, успешно справившиеся с определенными трудностями, могут помочь другим людям, оказавшимся в подобных обстоятельствах. Еще одним мотивом являются причины нравственного и религиозного характера. На протяжении всей истории человечества добровольная забота, помощь, сочувствие и самопожертвование основывались на вечных этических принципах, в том числе на справедливости и милосердии.
Диапазон экономических мотивов добровольческой деятельности может быть очень широким — от желания приобрести новую специальность или подготовиться к новой карьере до стремления сэкономить деньги, работая в продовольственном кооперативе или в другом кооперативном предприятии. Желание добиться лучшей работы социальных учреждений — государственных, коммерческих и добровольческих — также заставляет многих людей добиваться для себя и для других полагающихся им прав и привилегий. Некоторые поддерживают движение по охране окружающей среды и контролю над ядерным оружием. Личные причины для участия в добровольческой деятельности могут быть самыми разными — от убеждения, что каждый человек должен что-то сделать для общества, до простого удовлетворения своей деятельностью. Некоторые добровольцы стремятся к государственному или общественному признанию. Другие нуждаются в активности, в общении или же хотят реали-
зовать свои таланты и тем самым ощутить себя состоявшейся личностью.
Неслучайность добровольческой активности означает, что организации, заинтересованные в привлечении добровольцев, должны серьезно подумать, как создать для них возможность заняться полезной и интересной работой, которая была бы нужна людям и давала бы удовлетворение самим добровольцам. Чтобы составить хорошую программу добровольческой деятельности, организации должны рассматривать ее как продолжение своей служебной, штатной программы. Для того чтобы программа деятельности добровольцев была эффективной, организация социальной работы должна разработать систему ее осуществления, параллельную своей собственной программе и совместимую с ней. Такая программа должна отражать растущий профессионализм добровольцев и рассматривать их как коллег штатных работников, — их сотрудничество должно опираться на взаимное доверие и уважение к опыту и деятельности друг друга.
Феномен самопомощи
Движение самопомощи — быстро развивающаяся форма деятельности добровольцев. Оно включает в себя группы, работающие в трех направлениях.
Первая группа самопомощи и взаимной поддержки имеет целью решение специфических проблем. Организованные по образцу "Анонимных алкоголиков", эти группы пытаются помочь своим членам справиться с такими проблемами, как пристрастие к наркотикам, азартным играм, курению, перееданию. Сейчас насчитывается примерно 500 тыс. таких групп, объединяющих около 15 млн человек.
Вторая группа представляет собой ассоциации по улучшению условий жизни и среды обитания в микрорайонах и кварталах. Сюда входят программы расчистки заброшенных участков под игровые площадки, организация бригад, контролирующих криминогенную обстановку в районе, проведение ярмарок, сбор средств на местные нужды и т. п.
В третью группу входят организации самопомощи, не поддающиеся точной классификации. Они следят, например, за регулированием потребительских цен, экономией энергии, работой продовольственных кооперативов и за порядком в общественных скверах. О подобных добровольцах говорят иногда, что они "надеются на самих себя".
У всех этих форм самопомощи есть нечто общее: они рождаются из личного интереса и, в значительной степени успешно достигая коллективных целей, дают возможность своим членам добиться и решения личных задач. Хотя многие группы самопомощи могут быть организованы профессионалами — священнослужителями, социальными работниками, руководителями добровольцев, — и иметь связи с уже существующими организациями, они по большей части неформальны и не связаны с государственными учреждениями.
Сеть добровольческих организаций
За сравнительно короткий период появилась структура, имеющая целью обслуживание добровольцев и организацию их труда. В 1981 г. перечень организаций (в штатах и на местах) сообщал о наличии: от 300 до 350 местных бюро добровольцев; 25 центров добровольческих действий на уровне штатов; от 50 до 75 местных колледжей и университетов, где читался курс по основам добровольческой работы; от 50 до 75 средних школ с преподаванием соответствующего курса; от 400 до 450 колледжей или университетов, осуществляющих обмен информацией о добровольческой деятельности; от 300 до 400 местных добровольческих программ, действующих в церквах и синагогах.
Несколько общенациональных организаций заняты исключительно развитием и совершенствованием деятельности добровольцев. Так, в 1979 г. была создана организация "Волонтер" — Национальный центр добровольческих действий. Ее задача — поощрять и поддерживать деятельность добровольцев и привлекать к работе новых людей. Коллективными членами этой организации являются многие местные центры. Имеются также профессиональная ассоциация лиц, стоящих у руководства добровольческой деятельностью, и другая ассоциация — научных работников, изучающих проблемы добровольческого движения.
Кроме того, существуют национальные добровольческие организации, действующие среди определенных групп населения или профессий. К ним, например, относятся Ассоциация молодежных союзов, Совет еврейских женщин, Национальная ассоциация добровольцев, работающих в исправительных учреждениях, Объединение верующих женщин. Самую большую группу национальных добровольных организаций составляют те, которым удается с помощью
ДОБРОВОЛЬЦЫ
228
229
ДОБРОВОЛЬЦЫ
добровольцев проводить в жизнь свои программы. К ним относятся: Американский Красный Крест, Ассоциация юношей-хри-стиан, Ассоциация молодых христианок и "Старшие братья и сестры".
Что мешает использованию добровольцев
Многие исследователи считают, что главной помехой является взаимное недоверие добровольцев и профессионалов. Произведенное в 80-е годы сокращение государственных ассигнований на социальные программы привлекло внимание к добровольцам, способным заменить штатных социальных работников. Такое положение дел усиливает сопротивление оплачиваемых штатных сотрудников против привлечения добровольцев. Для решения этой проблемы были предприняты серьезные усилия. В 1979 г. была организована Межведомственная группа специального назначения. Она занялась выяснением роли добровольцев в практике социальной работы, формулированием текущих проблем движения, разработкой таких учебных программ для школ социальной работы, которые включали бы преподавание теории и практики добровольческой работы. В итоге соответствующие школы ввели теорию добровольческой деятельности в качестве обязательного предмета. Этому начинанию была оказана широкая поддержка; добровольцы и профессионалы начали обмениваться опытом и идеями друг с другом и со слушателями школ. В ходе этой работы было сделано два принципиальных вывода: 1) добровольческое движение должно быть включено в сферу интересов школ и государственных учреждений на разных уровнях и с различными функциями и 2) школам социальной работы необходимо предоставить материалы для обучения основам добровольческой деятельности и подготовки к использованию добровольцев на практике.
Серьезным препятствием для работы добровольцев в государственном секторе является существующий федеральный закон, согласно которому федеральные учреждения не вправе пользоваться услугами добровольцев; правда, согласно специальному постановлению для многих учреждений сделано исключение. Некоторые федеральные органы получили законное право поощрять участие в добровольческой деятельности граждан. В их числе Министерство здравоохранения и социальных служб, Министерство
юстиции, Министерство жилищного строительства и городского развития и т. п.
Другим препятствием явился вопрос налоговых льгот для лиц, использующих личные автомобили в своей добровольческой работе. Хотя льгота была увеличена с 9 до 12 центов на каждую милю, сторонники дальнейшего сокращения налога не добились успеха в своем требовании предоставить скидку в 20 центов на милю, как это принято в государственных учреждениях. Есть также данные, что действующее законодательство, регулирующее вычеты из налогооблагаемых сумм расходов по уходу за ребенком, не способствует участию в добровольческих мероприятиях женщин. Соответствующие законопроекты неоднократно вносились в конгресс, но безрезультатно.
Обращение президента к добровольцам
Призыв президента Рейгана вступать в ряды добровольцев социальной работы (1982) вызвал поддержку по всей стране. Хотя добровольческое движение выиграло от такого явного и убедительного интереса и внимания Белого дома, позиция президента все же была двойственной. Его призыв к расширению движения добровольцев совпал со значительным сокращением расходов федерального бюджета на социальные нужды, причем это сокращение напрямую касается добровольческих организаций из-за уменьшения дотаций, числа оплачиваемых правительством контрактов, снижения оплаты услуги т. п. Некоторые сокращения затрагивали добровольческий сектор косвенным путем. Так, резкое уменьшение ассигнований на социальное обеспечение и на поддержку малоимущих привело к тому, что многие из потерявших государственные пособия обратились за помощью в добровольческий сектор. Однако суровая действительность такова, что, как бы ни увеличивались взносы частных лиц, различных фондов и корпораций и сколь бы реальными ни были надежды на увеличение числа добровольцев, все это не в состоянии восполнить образовавшийся дефицит средств в социальном обслуживании.
Сокращение аппарата государственных учреждений поколебало приверженность добровольцев принципу не занимать освободившиеся места штатных сотрудников. Добровольцы всегда считали такой поступок неэтичным. Однако совершенно ясно, что они все чаще пренебрегают указанным принци-
пом, чтобы поддержать деятельность важнейших социальных служб. Некоторые наблюдатели проводят различие между увольнением штатного сотрудника "на улицу", — в этом случае его место добровольцы не должны занимать, и перемещением сотрудника на другую должность. Если потеря работы неизбежна в силу необходимости экономии бюджета, в какой-то степени обслужи -вание может продолжаться добровольцами. Вместе с тем работа добровольцев может облегчить государству возможность избавиться от расходов на социальные нужды, поскольку, "штопая дыры", добровольцы тем самым как бы маскируют реальные потребности в той или иной деятельности и затрудняют получение ассигнований в будущем.
Важным начинанием президента Рейгана было учреждение Президентской группы по инициативам частного сектора (конец 1981 г.). Центральным моментом в докладе, представленном группой (1982), являлась рекомендация удвоить в ближайшие четыре года денежные пожертвования частных лиц и число добровольцев. В докладе предлагались и некоторые стимулы: налоговые льготы для добровольцев, исходя из стоимости затраченного ими времени (или его части); налоговые льготы компаниям, которые выдают дополнительное выходное пособие при отставке пожилым сотрудникам, занимающимся добровольческой деятельностью, а также налоговые льготы корпорациям, возмещающим служащим расходы за время, потраченное на добровольческую работу. Самым важным результатом деятельности Президентской группы является растущее признание роли добровольческой работы и разработка соответствующих программ, а также активное участие в движении добровольцев как работающих, так и вышедших в отставку граждан.
Добровольческое движение и государственная политика
Вышеперечисленные перемены показывают, что для развития движения добровольцев и добровольческих организаций необходима четкая и последовательная социальная политика государства. Такая политика могла бы состоять в следующем:
Во-первых, государство, в особенности на федеральном уровне, должно поощрять, облегчать и стимулировать деятельность добровольцев как под эгидой самого государства, так и в специальных добровольческих организациях. Федеральное правительство долж-
но снять все ограничения, запрещающие работу добровольцев в федеральных учреждениях. Оно должно уничтожить все препятствия на пути добровольцев и одновременно разработать поощрительные меры для добровольческих программ.
Во-вторых, поскольку эффективность работы добровольцев в значительной степени зависит от эффективности добровольческих организаций, федеральное правительство должно с помощью налоговой политики и других мер укреплять последние. Оно должно объявить обязательными вычеты благотворительных пожертвований из облагаемых налогом су мм и подтвердить право добровольческих организаций заниматься лоббистской деятельностью. Государственные органы должны признать роль добровольческих организаций как "питомника" инноваций и, в соответствии со своими интересами, как одного из инструментов государственной политики. Власти должны рассматривать государственные и добровольческие мероприятия как взаимодополняющие и предпринимать необходимые усилия, чтобы обеспечить такое сотрудничество. Государство должно признать огромное значение сильного и независимого добровольческого движения и установить равновесие между государственным, коммерческим и добровольческим секторами социальной работы. Важнейшим качеством любой федеральной политики в отношении деятельности добровольцев должны стать ее последовательность, конкретность и поощрение граждан к добровольческой работе.
Добровольцы в корпорациях и профсоюзах
Как показало исследование, 333 компании в какой-то форме содействуют добровольческой деятельности; 239 компаний оплачивают "Освобожденное время", давая своим сотрудникам возможность заниматься общественными делами в рабочее время; 40 компаний сообщили, что предоставляют "отпуска для социальной службы", позволяющие служащим отсутствовать на основной работе до трех лет. Появляются также новые формы участия корпораций в добровольческой работе. Одна из них — готовность корпораций вкладывать деньги в учреждения, которым отдают свое время добровольцы — служащие этих корпораций. В настоящее время осуществляется финансируемый корпорациями проект "Рабочее место в общине",
ДОБРОВОЛЬЦЫ
230
231
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
имеющий целью улучшить качество и увеличить количество оплачиваемых рабочих мест для добровольцев. Это первый случай объединения корпораций для финансирования проекта, касающегося как коллектива служащих корпораций, так и добровольческих объединений. Корпорации также создали Национальный совет по участию корпораций в добровольческой деятельности со своими первичными группами. Цель совета — поощрять и поддерживать участие служащих корпораций в добровольческой деятельности. Мотивом для создания подобных программ является собственный интерес корпораций, признание корпорации мощным альянсом организации и граждан, потребность в объединении для решения проблемы талантов и ресурсов, а также стремление сохранить плюралистический характер американского общества.
Начиная с 1971 г. профессиональные союзы стали организовывать независимые советы — "Объединения профсоюзных организаций". Члены профсоюза, добровольно работающие под их эгидой, участвуют в деятельности всех учреждений и оказывают всевозможные услуги для всего сообщества, однако первостепенное значение придается обслуживанию членов профсоюза. Главным мотивом их деятельности, как и в случае с корпорациями, является предоставление членам профсоюзов большей возможности добровольного социального служения.
О будущем
Добровольцев ждет беспокойное будущее. Один из возможных сценариев таков: за невозможностью значительно снизить национальный долг последует, инфляция, спад, дальнейшее сокращение федеральных ассигнований на социальные нужды и усиленное давление на штаты, местные власти и добровольцев, с тем чтобы они восполнили образовавшиеся пробелы. В этих условиях добровольцы должны будут затрачивать на свою деятельность больше времени и появится потребность в росте добровольческих рядов. Все добровольцы — будь то члены советов директоров, консультативных советов или частные лица — должны чувствовать свою гражданскую ответственность и работать на нужды общества.
Что касается ближайшего будущего, то добровольцы и их организации должны захватить инициативу и теснее сотрудничать с корпорациями и профсоюзами, чтобы найти
дополнительные возможности заниматься добровольческой работой в рабочее время или получать для этого оплаченные отпуска. Должны быть использованы все средства для поддержки и укрепления добровольческих центров на местах и на уровне штатов, поскольку эти организации совершенствуют методы привлечения добровольцев, их обучения и развивают добровольческую сеть, способствуя также взаимодействию отдельных учреждений.
Наиболее важным моментом будущей деятельности добровольцев являются дальнейшие меры по ликвидации существующих препятствий на пути конструктивного сотрудничества добровольческого и государственного секторов в области просвещения, здравоохранения, поддержки неимущих, в деле оказания помощи семье и в других специальных областях, чем уже занимаются профессиональные социальные работники. Пока наступление в этой сфере не пойдет широким фронтом, движение добровольцев не сможет до конца использовать свой потенциал.
Гордон Мансер
См. также: Группы взаимной помощи; Добровольческие агентства; Естественные источники помощи.
• Abramson A.J., Salomon L. M. (1981). The Federal Government and the Nonprofit Sector: Implications of the Reagan Budget Proposals. Wash., D. C: Urban Institute. • President's Task Force on Private Sector Initiatives (1982). Building Partnerships. Wash., D. C.: U.S. Government Printing Office. • Salomon L. M. (1984). Nonprofits: The Results Are Coming. In: Foundation News, 25(4), 16— 23. • Schwartz F. S. (1984). Voluntarism, Volunteers and Social Work Practice. In: F. S. Schwartz (Ed.). Voluntarism and Social Work Practice: A Growing Collaboration. N. Y.: University Press of America.
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
Добровольческим агентствам всегда принадлежало ведущее место в практике социальной работы. X. Левин (1977) предвидел, что в этой области произойдут важные изменения: возникнет необходимость провести различие между коммерческими и некоммерческими организациями. Он предложил называть некоммерческие организации "добровольческими", а коммерческие — "частными". В настоящее время перед добровольческими агентствами возникло множество проблем:
Возникновение различных форм добро вольческих организаций, включая различ ные типы групп и сетей самопомощи.
Отсутствие ясности относительно учреж дений и групп населения, которым эти орга низации подотчетны.
• Отсутствие четких границ между ними и государственными, частными и другими некоммерческими социальными организациями.
Серьезное сокращение финансирования, которое привело к уменьшению числа соци альных услуг.
Появление новых источников поддержки добровольческих организаций, в частности дохода от платных услуг.
Возрастающая приватизация в сфере со циальных услуг.
Определения
Традиционное понятие "добровольческая организация", предполагавшее исполнительного секретаря и штат добровольцев, уже устарело. На сцену вышла неоднородная группа, состоящая примерно из 124 тыс. организаций, — активная часть составленного Налоговым управлением списка, включавшего 275 тыс. организаций. Так что же такое добровольческая организация? Много лет назад организации могли считаться добровольческими, если их штат состоял из добровольцев. В настоящее время бюрократизация и профессионализация проникли и в эту сферу. Термин "некоммерческая негосударственная организация, обеспечивающая гуманитарную социальную помощь" лучше выражает суть этих организаций, нежели термин "добровольческая". Цель этих организаций — помочь людям достичь более высокого качества жизни и обеспечить их средствами и услугами, помогающими разре-
шить кризисы повседневной жизни. Хотя подобная организация не стремится заработать деньги, чтобы принести доход своим учредителям, некоторые авторы утверждают, что некоммерческие организации прячут свои прибыли в высоких окладах. С этой точки зрения некоммерческая организация оказывает социальные услуги в обмен на разумное жалованье или вознаграждение и не является собственностью акционеров, использующих ее для капиталовложений (некоторые коммерческие организации, например больницы и лечебные интернаты, также подпадают под это определение).
Добровольческие организации чаще, всего управляются советом директоров, которые принадлежат к определенной среде. Их главная задача — обеспечение качества и должного объема услуг, а не получение финансовой выгоды.
В соответствии с ориентацией на обслуживание клиентов (минимальная плата, максимальная гибкость) штат этих организаций также является добровольческим. Это означает, что часть времени персонала может быть "подарена" работе, так как труд работников оплачивается по более низким ставкам, чем в целом в обществе и поскольку данная организация остается зависимой от добровольных пожертвований. Вместе с тем следует отметить, что добровольческие организации добились роста заработной платы и увеличения льгот для своих сотрудников. Однако считается, что забота о заработке не главное для штатных работников организаций, ориентированных на служение людям. Есть и противоположная точка зрения, согласно которой улучшение положения персонала — основная цель организаций служения, а штатными сотрудниками движут не только гуманные, но и карьерные мотивы.
Хотя добровольческие организации не являются государственными, в них наблюдается также и "государственная" ориентация. Но даже при всех своих государственных и коммерческих элементах добровольческие организации все же имеют другие ориентиры. Они образуют третий сектор.
Типы добровольческих организаций
М. Гутовский, Л. Саламон и К. Питмен (1984) разделили добровольческие организации на следующие категории:
■ организации, основная функция которых — помощь своим собственным членам, например профессиональные ассоциации и общественные клубы;
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
232
233
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
церкви, синагоги, мечети и другие религиозные организации;
■ благотворительные организации, вклю чающие фонды, "Общий путь" и такие рели гиозные федерации, как "Католическая благотворительность", Еврейская федерация социального обеспечения и организации, оказывающие помощь не только своим чле нам, но и другим людям.
К ним следует добавить две важных формы социального обслуживания, а именно:
организации самопомощи, ставящие пе ред собой цель оказания социальной поддер жки, например "Анонимные алкоголики";
частные лица, оказывающие социальную помощь (частная практика).
Разумеется, отдельные лица, занимающиеся частной практикой, никак не представляют собой "организации" и обычно не являются "добровольцами" (хотя и могут принимать некоторых клиентов бесплатно или за невысокую плату). Однако их важно здесь упомянуть, поскольку они входят в число разных форм социального обслуживания. Клинический справочник Американской ассоциации социальных работников, вышедший в 1985 г., перечисляет примерно 9000 клинических социальных работников, занятых частной практикой.
В данной статье "добровольческие организации" определяются как некоммерческие негосударственные организации социальной работы, которые прямо или косвенно помогают людям. Под это определение подпадают все вышеперечисленные благотворительные организации. К их числу можно также отнести подразделения других некоммерческих организаций, таких, как церкви, синагоги и мечети, если считать их целью оказание социальных услуг.
Исторический обзор
Американское общество начиналось как коллективное общество, состоящее из индивидов и небольших групп, оказывающих друг другу помощь. В нем отсутствовали более развитые структуры церкви и государства, характерные для европейских обществ и, возможно, послужившие в Европе основой государственных институтов социального обеспечения, которые заботятся о нуждах населения. Американское же общество развивалось преимущественно через частную инициативу. Как отметил Р. Крамер (1981), в США существуют как частные, так и государственные формы служения людям. Однако между государственным и частным,
правительственным и неправительственным в США наблюдается явный конфликт.
Историю добровольческих организаций можно разделить примерно на пять основных периодов: 1) коллективистский (коммунальный), 2) собственно добровольческий, 3) смешанный, 4) конфликтный, 5) партнерский.
Коллективистский период охватывает время между колонизацией страны европейцами и Гражданской войной — примерно 250 лет. Нормой здесь являлись неформальные и импровизированные, а не официальные и структурированные способы оказания помощи; ответственность за них несли местные органы, как государственные, так и добровольческие. Однако на протяжении всего этого периода наблюдалась растущая формализация помощи нуждающимся.
Сегодня отдельные черты общинное™, коллективизма еще довольно сильны во многих сельских районах, где уцелели традиции взаимопомощи.
Добровольческий, период располагается ориентировочно между Гражданской войной и принятием Закона о социальном обеспечении в 1935 г. В этот период в социальной работе получили развитие частные организации. Было основано Объединение благотворительных организаций, начали свою деятельность благожелательные визитеры и начался сбор средств в "военные кубышки" (впоследствии благожелательные визитеры, создав национальную организацию, стали называться "Общий путь"). Национальная конференция благотворительности и коррекции тоже была основана в это время по инициативе Американской ассоциации общественных наук; позднее она превратилась в Национальную конференцию по социальному обеспечению, пожалуй самую значительную организацию общественных деятелей и частных лиц в сфере гуманитарной помощи. Этот период оказался зенитом классической частной благотворительности. К концу Гражданской войны число тех, кто имел право на пенсию, возросло в три раза. Было подсчитано, что пенсионный фонд для половины белых мужчин Севера составлял крупнейшую статью расхода федерального правительства после уплаты процентов по национальному долгу.
Смешанный период начался с принятия Закона о социальном обеспечении в 1935 г. и продолжался примерно все то время, пока действовал президентский Комитет по правонарушениям и преступности несовершеннолетних (1960), предшественник программы
борьбы с бедностью. В этот период чувство гражданской ответственности за социальное благополучие нашло выражение в различных программах, осуществляющих Закон о социальном обеспечении. Возросли расходы на эти цели, как частные, так и государственные. Правда, произошло некоторое смещение ролей. В то время как в предыдущий период государственные и частные агентства брали на себя ответственность за финансовую помощь бедным, в смешанный период государственные организации гарантировали обеспечение основных услуг и поддержки, а частные агентства были вынуждены искать новые формы и новые области обслуживания. И все же частная организация помощи пользовалась значительным влиянием.
Конфликтный период начался с создания президентского Комитета по правонарушениям и преступности несовершеннолетних в администрации Дж. Кеннеди (начало 60-х годов) и продолжался до "кончины" программы борьбы с бедностью. "Новые" организации, поддерживаемые правительством, критически относились к "старым" частным организациям. Утверждалось, что для решения проблем бедности и преступности было достаточно времени, но старые, индивидуалистические методы (как в добровольческих, так и в государственных организациях) "не сработали". Нужны были новые подходы на базе общин, что привело к бурному росту новых государственных и частных организаций. Несмотря на общие усилия, господствовало мнение, что заботу об обездоленных должно брать на себя государство. Частные добровольческие организации были в известном смысле оттеснены на второй план, хотя они и привлекались для выполнения каких-то частей государственных программ. Эта точка зрения была настолько популярной, что лишь недавно в результате весьма серьезных исследований деятельность частного сектора получила надлежащую оценку.
В 70-е годы начался период интенсивного сотрудничества частных и государственных структур (партнерский период). Государственный сектор стал использовать частные добровольческие организации для осуществления своих программ. Расширилась практика договоров. Государственные финансовые средства стали важной частью бюджетов многих частных организаций. В период "нового федерализма" президента Р. Никсона как распределение годового дохода, так и принятие решений было прерогативой штата или общин.
Такое партнерство правительства и добровольческих организаций, вместе добивающихся облегчения социальных болезней, будет, возможно, и в ближайшем будущем. Однако в этом партнерстве ведущая роль постепенно перейдет к добровольческому сектору. Важно понять, что концепция добровольческих ассоциаций в социальной сфере в какой-то степени обусловливает характер партнерства.
Социальные функции
Добровольческие организации выполняют несколько социальных функций. Во-первых, они выступают как противоядие безличностному миру города. По мере урбанизации активная взаимопомощь, характерная для сельских районов, сходит на нет. На сцену выходят добровольческие организации.
Во-вторых, добровольческие организации открывают "зеленую улицу" для проявления ценностей жертвенности. Они — путь, на котором находят выражение и личные, и групповые идеи. Эти ценности характерны для США, имеющих прочные традиции в создании ассоциаций.
В-третьих, добровольческие организации компенсируют ограниченность демократии и рынка как механизмов удовлетворения социальных нужд. Кроме того, они могут выражать "плюрализм ценностей".
М. Янович (1976) обратил внимание на еще одну, четвертую функцию: общественный контроль, заменяющий принудительный административный контроль.
В-пятых, добровольческие организации служат необходимым механизмом компенсации социальных нужд. С. Бурмен и П. Левит считают, что в сравнении с рынком, иерархией и коллективным выбором (тремя другими механизмами распределения ресурсов) добровольческие организации являются наиболее эффективными.
Таким образом, добровольческие организации не просто оказывают людям помощь. Они ослабляют напряженность в обществе, выступают в качестве механизма общественного контроля и дают возможность более открыто и активно исповедовать такие ценности, как равенство и сотрудничество. Кроме того, они помогают удовлетворить потребности — что можно назвать взаимным альтруизмом, — а это не могут сделать ни правительство, ни рынок.
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
234
235
ДОНРОПОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
Таблица 1
Благотворительные некоммерческие
организации (по меньшей мере с одним
платным работником), 1977 г.
Сфера деятельности |
Количество |
%от общего числа |
Социально-правовые услуги |
42 084 |
40,8 |
Гражданские, общественные проблемы |
34 121 |
33,2 |
Образование, наука |
11 034 |
10,7 |
Здравоохранение |
12 307 |
11,9 |
Искусство и культура |
3 480 |
3,4 |
Итого... |
103 026* |
100,0 |
* Их общее число равняется только 103 026. Однако авторы таблицы дают другую цифру — 103 066.
Источник: L. M. Salamon, A. J. Abramson, The Federal Budget and the NOn-Profit Sector (Washington, D. C: Urban Institute Press, 198?).
Финансирование
Общее количество организаций и ИХ размер. Число добровольческих организаций, занимающихся социальным обслуживанием, очень велико и занимает значительное место в национальной экономике. Оценки количества организаций варьируются от 165 тыс. до 785 тыс. в зависимости от того, какие освобожденные от уплаты налогов организации в них включаются. Число добровольных организаций приведено на основе социального анализа переписи населения, произведенного Бюро переписей населения США с учетом освобожденных от налогов источников услуг, имеющих хотя бы одного платного работника (см. табл. 1).
Расходы. Расчеты расходов в 1980 г. добровольческих организаций колеблются в зависимости от того, что включается в понятие "некоммерческие организации", — от общей суммы в 116,4 млрд до 181 млрд долл. Если прибавить стоимость оказанных услуг, то тогда расходы исчисляются в размере 199,5 млрд долл.
Текущие расходы всех частных некоммерческих организаций выросли примерно с 18 млрд долл. в 1960 г. до 181 млрд в 1982 г.
Расходы на душу населения возросли со 101 долл. в 1960 г. до 779 долл. в 1982 г. — рост на 671 %. В постоянных долларах 1972 г. расходы увеличились с 36 млрд долл. в 1960 г. до 79 млрд в 1982 г., т. е. на 118%. Эти подсчеты не охватывают стоимость времени, затраченного добровольцами. Затраты на душу населения выросли с 200 долл. в 1960 г. до 340 долл. в 1982 г. — рост на 70%. Использование фондов в 1980 г. организациями, имеющими хотя бы одного платного работника, показано в таблице 2.
Таблица 2
Использование фондов добровольческими
организациями с одним или более
платными работниками, 1980 г.
Сфера деятельности |
Расходы (млрд долл.) |
о/ /о |
Здравоохранение |
70,0 |
60,0 |
Образование, научные исследования |
25,2 |
22,0 |
Социальное обслуживание |
13,2 |
11,0 |
Общественное развитие |
5,4 |
5,0 |
Искусство, культура |
2,6 |
2,0 |
Итого... |
116,4 |
100,0 |
ИСТОЧНИКИ ДОХОДОВ. Источниками доходов некоммерческого сектора вначале были преимущественно благотворительные пожертвования, затем стали государственные пособия, контракты и поступления членских взносов, плата за продажу услуг, а недавно и коммерческие филиалы. Общий объем частных взносов, оставшихся важным источником доходов и по сей день, сократился как доля совокупного годового источника помощи с 33% в 1974 г. до 28% в 1980 г. Однако между различными областями обслуживания имелась существенная разница. Например, в области здравоохранения поддержка из частных источников сократилась с 14% в 1955 г. до 9% в 1982 г., а в области социальной работы — с 43 до 30%.
Изучение 12 общин в 1982 г. выявило 11 источников доходов некоммерческих социальных организаций (см. таблицу 3). Однако налицо значительные различия между разными общинами в размере доходов из кон-
кретных источников. Например, поступления из государственных источников варьировались от 17 до 68 %. Членские взносы, вознаграждения и оплата услуг составляли от 7 до 51 %. В области здравоохранения и социальных услуг государственная поддержка в этот период возросла с 28 до 34%.
Таблица 3
Источники доходов добровольных организаций по 12 общинам (в процентах)
Источник доходов |
По 12 общинам в среднем, % |
Правительство |
38,4 |
Плата за услуги, начисления, членские взносы |
29,6 |
Прямые дары отдельных лиц |
6,4 |
"Общий путь" |
5,4 |
Религиозные организации |
1,3 |
Другие федеральные благотворительные взносы |
1,5 |
Поступления от корпораций |
3,2 |
Поступления от фондов |
3,5 |
Пожертвования и доход от инвестиций |
4,6 |
Прочие |
5,7 |
Не указанные источники |
0,4 |
Итого |
100,0 |
Источник: М. Gutowski, L. M. Salamon, and К. Pittman, The Pittsburgh Non-Profit Sector in a Time of Government Retrenchment (Washington, D. C.: Urban Institute Press, 1984), p. 33. Reprinted with Permission of the Urban Institute, the copyright holder.
Хотя доходы от членских взносов и вознаграждений оставались более или менее постоянными в период 1974 — 1980 гг., составляя около 39% общей суммы финансирования сектора в целом, в различных сферах они варьировались. В области здравоохранения они составляли 49%, в области образования и научных исследований — 53%, в области социальной работы — 25 %.
Федеральное правительство. Меняющиеся идеология и политика федерального правительства по отношению к финансовой поддержке государственных неприбыльных организаций и упор на частную инициативу создают серьезные проблемы для многих организаций, вызывая изменения в источниках финансирования и сокращение числа услуг.
Продолжая расходовать средства на здравоохранение и медицинскую помощь (которые росли, тем самым увеличивая государственное финансирование частных больниц), правительство резко сократило поддержку некоммерческих организаций других типов в период 1980 — 1984 гг. Было подсчитано, что в 1984 финансовом году федеральная помощь этим организациям была на 4,5 млрд долл. меньше, чем в 1980 г., что с учетом инфляции дало сокращение на 27 %. В тот же период некоммерческие организации социального обслуживания лишились 37% федеральной помощи, а организации развития общин и адвокатуры 29%. Эта тенденция, очевидно, сохранится. Только за период 1981 — 1982 гг. государственное финансирование этих организаций сократилось на 6% с учетом инфляции. В наибольшей степени пострадали программы занятости и обучения (на 13%), жилищного строительства и общинного развития (на 16%), социального обслуживания (на 8%).
Реакция добровольческого сектора. Сокращение государственной помощи привело к росту усилий добровольческих организаций, направленных на увеличение поступлений благотворительных взносов фондов, рост заработанных доходов и к сокращению услуг. Частное благотворительное финансирование значительно увеличилось в 1980 — 1983 гг. В целом оно возросло на 11,7% в 1982 г. и на 8,1% в 1983 г. Однако если принять в расчет инфляцию и суммы, направляемые религиозным общинам и больницам (последние не страдали от сокращения дотаций правительства), то частное финансирование всех некоммерческих организаций в 1983 г. было всего лишь на 1,07 млрд долл. больше, чем в 1980 г. Это увеличение могло восполнить только четвертую часть сокращения федерального финансирования этих организаций в 1983 г.
Во многих общинах фонды разработали целый ряд временных программ пожертвований и займов, чтобы помочь тем организациям, которые переживали финансовый кризис из-за сокращения государственных дотаций или проблем поступления наличных денег.
ДОКГОИОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
236
237
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
Тем не менее в большинстве случаев увеличение средств, выделяемых для облегчения сложившейся из-за сокращения государств ионных дотаций ситуации, происходило за спет повышения организациями платы за их услуги (70%). Некоторые некоммерческие организации даже занялись приносящим доход бизнесом, видя в нем дополнительный источник средств.
Несмотря на сокращение финансирования, организации, ориентирующиеся главным образом на обслуживание бедняков, нанимаясь вопросами трудоустройства и обучения, юридическими проблемами, социальным обслуживанием, и многоцелевые организации не могли увеличивать свои доходы за счет роста платы за услуги, поскольку их клиенты были не в состоянии платить. Даже при увеличении частных пожертвований и этих организациях в 1981 — 1982 гг. имело место общее уменьшение доходов.
Сокращение поддержки правительства лишь частично компенсировалось поступлениями из коммерческих источников, а это значит, что добровольческие организации имели меньше возможностей помочь наиболее, нуждающимся. По словам Л. Сейламона, и 1981 и 1982 гг. бедняки составляли больше половины клиентов в 30% организаций и не менее 10% клиентов половины организаций.
Деятельность Добровольцев. Большая часть времени добровольцев затрачивалась на осуществление различных программ (83,1%), далее следовала деятельность по поддержке существования организаций (11,1 %) и обеспечение работы советов директоров и комитетов (5,2%). В области обслуживания программ 93,1% деятельности добровольцев приходилось на улучшение положения отдельных лиц. В. Ходжкинсон и М. Вейцман (1984) считают, что долларовая стоимость добровольного служения равнялась 30,7 млрд в 1974 г., 40,6 млрд в 1976 г. и 56,4 млрд в 1980 г. Подобные подсчеты всегда затруднительны. Тем не менее они дают основание говорить о высокой стоимости такого обслуживание, не говоря уже о его гуманитарном значении.
Тенденции
Каково же будущее добровольческих организаций? Какое давление на них оказывается и что ими движет? Предсказания и прогнозы всегда являются рискованным занятием, но тенденции, наблюдаемые сейчас, могут определить будущее добровольческого сектора. Однако специфические тенденции развития добровольческого сектора социаль-
ных служб существуют в рамках тенденций общенационального развития, и поэтому вначале надо сказать несколько слов о последних.
Общенациональные тенденции.
В своем исследовании Дж. Нейсбит (1982) писал о тенденции перехода от централизации к децентрализации, от помощи организаций к самопомощи, от иерархии к сетевым структурам. Р. Райх (1983) остановил свое внимание на противоречиях, существующих между гражданской культурой и культурой бизнеса. Эти тенденции взаимосвязаны. Очевидно, что добровольческие организации уже сталкиваются с последствиями децентрализации некоторых государственных функций социального обеспечения, уменьшением количества решений, принимаемых на федеральном уровне, и передачей этой функции местным органам. Если эта тенденция сохранится, она может изменить саму структуру добровольческих организаций. На некоторых из них легко может быть оказан нажим, побуждающий их к большей децентрализации. Кроме того, могут раздаться призывы к увеличению независимости и автономии филиалов и отделений организаций (таких, например, как Американское онкологическое общество) и ассоциированных организаций (Бойскауты Америки). Происходит также некоторая децентрализация внутри общин. Например, бойскаутские клубы создают отделения в городских районах.
Дж. Нейсбит отметил также тенденцию замены институциональной помощи самопомощью. Дезинституциализация здесь очевидна, и добровольческие организации уже стараются активизировать свою деятельность в этом направлении в своих общинах. Многочисленные и разнообразные группы самопомощи постепенно начинают оказывать влияние в общенациональном масштабе. Практически эти группы создаются по каждой проблеме. Может оказаться, что добровольческие организации будут способствовать деятельности таких групп, вместо того чтобы самим оказывать прямую помощь.
Эта возможная тенденция связана с другой тенденцией, о которой пишет Нейсбит, — тенденцией перехода от иерархии к сети организаций. Необходимость поручать другим собирать информацию по той или иной проблеме и выявлять соответствующие ресурсы будет возрастать. Следовательно, большее значение будут приобретать информационные службы, и добровольческим организациям придется тратить больше времени на сбор, хранение и распространение информации.
Программы могут оказаться связанными с публичными библиотеками и требовать компьютерного обмена информацией.
Нужно учитывать также две дополнительные тенденции — старение населения и растущее негативное отношение к отдельным обездоленным группам населения. Жители Соединенных Штатов явно стареют, увеличивается число семей, в которых представлены несколько поколений, а также доля пожилых людей. Следовательно, добровольческим организациям придется уделять больше внимания проблемам пожилых, независимо от того, возникла ли она просто как индивидуальная проблема данного пожилого человека или же в связи с взаимоотношениями в семье. Подходы, учитывающие многопоколенность семей, становятся все более популярными, так как социальные работники понимают, что теперь нужно заниматься взаимоотношениями родителей и детей, сколько бы лет нибыло тем и другим.
И наконец, мы являемся свидетелями перехода от того, что называлось "государством всеобщего благосостояния", к чему-то нежелательному, что можно было бы назвать "государством бедности". Правда, психология "государства бедности" никогда и не исчезала (эта психология, несомненно, побудила разработать план Никлоса в 30-е годы, предлагавший ресторанам упаковывать оставшуюся пищу в банки, которые раздавались бы беднякам как вознаграждение за колку дров). В последние десятилетия выдвигаемые предложения носили весьма позитивный характер, но усилились негативное отношение и враждебность к государственным программам помощи обездоленным, возможно в связи с последствиями экономического спада. Добровольческие организации знакомы с этим негативным и враждебным отношением, но им придется еще больше иметь с ним дело в будущем.
Специфические тенденции. Эти тенденции следующие.
Растущее разнообразие. Как уже отмечалось, добровольческий сектор имеет широкую и разнообразную финансовую базу. Прежние различия между государственными и частными организациями исчезают, так же как и различия между коммерческими и некоммерческими. Однако появляется множество новых организаций.
Приватизация. Встает вопрос: в каком смысле можно "приватизировать" эти организации, если они всегда были частными? Существенны по меньшей мере три момента. Во-первых, надежда на государственную
поддержку — через оплату услуг или дотации — сокращается. Это говорит о возврате к частным источникам. Во-вторых, акцент на плате из государственных или негосударственных источников важен уже сам по себе. Он вполне может означать коммерциализацию благотворительности или придание социальной помощи характера бизнеса. В-третьих, растет стремление к расширению практики взимания платы, желание видеть в оказании социальной помощи способ заработать, а не проявление альтруизма.
Рост значения добровольцев, в настоящее время добровольцы снова стали главной движущей силой организаций (частично это произошло из-за сокращения ассигнований федерального правительства). Расширилась подготовка добровольцев. Национальный центр добровольческой деятельности служит одним из примеров. Кроме того, федеральное правительство учредило организацию "Действие" для стимулирования добровольчества. К добровольцам начали относиться более серьезно, и все больше возрастает спрос на их услуги. Разрабатываются варианты возможной деятельности добровольцев. Так называемые новые добровольцы должны будут предлагать более конкретные и тщательно разработанные планы, их роль будет должным образом оценена, и они займут ведущее место в деятельности организаций.
Новые роли и новые организации. Приоритетные задачи социального обслуживания все в большей степени будут формулироваться в местных общинах; окружные и общинные организации должны играть новую и более важную роль в руководстве государственными программами, анализировать их и вмешиваться в процесс их осуществления, развивать и укреплять структуры и методы более широкого вовлечения граждан в свою деятельность.
Одной из таких уже действующих форм участия граждан являются группы самопомощи. Эти группы возникают очень быстро и решают самые разные социальные проблемы. Распространенность таких групп отвечает идеологии "самопомощи", характерной для американской культуры, и отражает недоверие к громоздким институтам.
Спорные вопросы
Рассмотренные выше тенденции развития добровольческого сектора породили новые спорные вопросы.
Цель организаций. Вопрос: "Чем вы занимаетесь?" — начинает вызывать неудобство. Это объясняется смешением источников
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
238
239
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
финансирования, непроясненностью мотивов и потенциальной коммерциализацией заботы о человеке. В связи с этим возникает и вопрос о том, кто является клиентами добровольческого сектора. Традиционно это были люди из низших социальных слоев — бедняки. Однако такие проблемы, как семейные взаимоотношения, разводы, дети-инвалиды, различные злоупотребления, плохое обращение с детьми и супругами, возникают во всех слоях общества. Это порождает следующие проблемы: должен ли добровольческий сектор обслуживать средний класс наряду с менее обеспеченными слоями? Если должен, то следует ли добровольческим организациям взимать плату, если клиенты в состоянии ее платить? Если организации получают плату, то как они должны поступать с теми, кто платить не в состоянии? И если вмешиваются третьи финансирующие учреждения, особенно страховые компании, не подрывают ли они самостоятельность добровольческих организаций?
Вопрос о том, чем занимаются добровольческие организации, сейчас интенсивно обсуждается. Когда люди делают пожертвования, они вправе ожидать, что смогут получить что-то взамен, хотя бы доступ к получению услуг, если в них возникнет потребность.
Конфликты. Добровольческие организации не свободны от порождаемых культурою конфликтов, как и любые другие организации. Примерами таких ценностных конфликтов является необходимость выбирать: равенство или воздаяние по заслугам, независимость или взаимозависимость, избирательность по отношению к клиентам или универсальность обслуживания, использование работников со специальной подготовкой или же имеющих общие навыки. Улаживание этих и других конфликтов представляет собой труднейшую организационную задачу, перед которой стоит добровольческий сектор.
Менеджмент. Как правило, добровольческим организациям необходимо думать об улучшении своей системы управления, чтобы решать финансовые вопросы, противостоять нажиму со стороны общин и требованиям о подотчетности. "Общий путь Америки" в США и Канаде старался выполнить эту задачу, устраивая курсы по вопросам управления, но эта область требует дальнейшей работы. Интерес к администрированию как методу социальной работы возник недавно. Программ подготовки к административной работе очень мало. В сложившееся системе оказания помощи переход
от практической работы к управленческой обычно труден для отдельных лиц и не всегда полезен для организации. Школы бизнеса и другие программы готовят кадры управляющих для некоммерческих организаций, однако преданность этих последних делу управления социальными организациями весьма сомнительна.
Подотчетность. Вопрос о подотчетности в добровольческих организациях сейчас занимает большое место. Вопрос этот сложный. С одной стороны, как отмечал Н. Гилберт (1983), программами организаций все в большей степени руководят те, кто их финансирует (государство, "Общий путь Америки" и др.). С другой стороны, упор на взимание платы ставит в повестку дня вопрос о том, каким образом работник может отчитаться перед клиентом или пациентом. Отсюда еще более широкая проблема: "Что такое подотчетность для организации по обслуживанию людей?" Лучшее использование финансовых средств? Удовлетворенные клиенты? Высокий процент законченных дел? Можно продолжать этот перечень и дальше. Поскольку объем и важность деятельности добровольческих организаций стали более очевидными и эта деятельность распространилась на средний класс, интерес общества к этим организациям возрос. Теперь уже недостаточно делать добро, нужно делать его хорошо.
Национальные организации
Добровольческие организации существуют и в общенациональном масштабе, и в масштабе штатов, и на местном уровне. Деятельность в масштабе штатов заключается в проведении конференций, кроме того, на уровне штатов действуют различные координирующие и планирующие организации, отделения обслуживающих организаций и ассоциации таких организаций в штатах. В разных штатах эффективность и влияние таких организаций различны.
Национальные организации так же разнообразны и имеют такое же широкое распространение, как и организации в местных общинах. В "Энциклопедии социальной работы" 1965 г. перечисляются 336 национальных добровольческих организаций. В книге "Независимый сектор" числится 321 национальная организация.
К числу национальных организаций относятся профессиональные организации, такие, как Американская ассоциация социальных работников, религиозные организации, такие, как Национальный совет церквей, Национальная католическая кон-
ференция благотворительности и национальные организации протестантских религий; координирующие и финансирующие организации— "Общий путь Америки", Совет еврейских объединений и Фонды благосостояния; организации обслуживания — Ассоциация юношей-христиан (YMCA) и Ассоциация девушек-христианок (YWCA), клубы девушек, клубы юношей, Американская служба семьи, Американская лига социального обеспечения детей и различные организации, связанные со здравоохранением.
Цели и особенности национальных организаций различны. Некоторые, как Национальная ассамблея добровольческих организаций национального здравоохранения и социального благополучия, Национальный совет по здравоохранению, Независимый сектор, действуют главным образом на горизонтальном уровне, способствуя развитию сотрудничества и координации усилий национальных организаций. Другие действуют на вертикальном уровне, поддерживая разные отношения с местными организациями, например:
"Общий путь Америки" координирует де ятельность и результаты работы 2000 своих местных организаций.
Американский Красный Крест, Амери канское онкологическое общество и Армия спасения прямо руководят деятельностью своих филиалов и отделений.
Ассоциации юношей-христиан, Ассоци ации девушек-христианок и др. требуют от своих местных клубов и организаций только того, чтобы они придерживались их целей и политики. В таких случаях местные органи зации сами осуществляют большую часть контроля и руководства.
* Американская лига социального обеспечения детей, Американская служба семьи, Национальный совет по делам престарелых созданы по инициативе местных организаций. Эти национальные организации предоставляют ассоциированный статус организациям и отдельным лицам, которые хотят установить с ними связь и пользоваться их информационными и учебными программами.
Несмотря на разнообразие национальных добровольческих организаций, старающихся обеспечить понимание и поддержку человеческого благополучия со стороны общества, среди населения растет скептическое отношение, недоверие и непонимание добровольческого сектора, что нашло отражение в
политических препятствиях для частных организаций и в споре о налоговом обложении благотворительной деятельности. В конгрессе поднимался вопрос о федеральной поддержке, то же делал и аппарат президента. Предложения 1985 г. относительно реформы налогообложения, однако, продолжают вызывать споры.
В докладе Комиссии по делам частной благотворительности и общественным нуждам подчеркивался скептицизм широкой публики и говорилось, что одной из главных проблем, интересовавших комиссию, был вопрос о том, каким образом добровольческий сектор "может сохранять и в случае необходимости повышать общественное доверие к себе и своим институтам". В заключение в докладе указывалось, что комиссия "обратила внимание на многие вопросы, задачи, изменения и неопределенность, с которыми сталкивается частный сектор и его благотворительный фундамент в середине 70-х годов. Нам кажется, что проведенное комиссией изучение значительно расширило знания в этой области. Однако при обращении ко всем вопросам становилось ясно, что многие другие проблемы остаются недостаточно исследованными. Для любого вывода, рекомендации или утверждения, связанных с конкретным вопросом или группой вопросов, информация была недостаточной, чтобы прийти к определенному заключению относительно важных или неотложных проблем. Эта область американской жизни настолько огромна и разнообразна, нехватка информации, с которой столкнулась комиссия, настолько значительна, чтомыбыг-ли вынуждены не углубляться в суть проблем".
Поэтому комиссия рекомендовала создать постоянную общенациональную комиссию конгресса по некоммерческому сектору.
Такая комиссия так и не была создана, но работа Комиссии по делам частной блоготво-рительности привела к нескольким важным результатам на национальном уровне. Например, в качестве косвенного результата работы комиссии и растущего давления добровольческого сектора были созданы Коалиция национальных добровольческих организаций и Национальный совет по благотворительной деятельности. В 1980 г. была создана единая организация, называющаяся Независимым сектором и представляющая собой общенациональный форум национальных добровольческих организаций, фондов и корпораций, стремящихся сохранить и развить национальную традицию
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
240
241
ДОБРОВОЛЬЧЕСКИЕ АГЕНТСТВА
пожертвований, добровольчества и некоммерческой инициативы. В Независимом секторе состоит почти 600 членов, причем 52% членов составляют национальные организации (321 национальная добровольческая организация). Рост и влияние независимого сектора отражают стремление национальных организаций к совершенствованию, защите добровольческого сектора и использованию его опыта и влияния при разработке государственной политики.
Более старой координирующей организацией, чем Независимый сектор, преследующей те же цели, причем более решительно, является Национальная ассамблея добровольческих организаций национального здравоохранения и социального благополучия (основана в 1923 г.). Какое-то время в нее входили и национальные и местные организации, но затем число членов было ограничено; сейчас их 30. Цель этой организации — облегчать установление связей и сотрудничество между первичными организациями, способствуя прогрессу деятельности каждой организации и сектора служения людям в целом. Главными пунктами ее программы является руководство и управление организациями и государственная политика. Недавно она переехала в Вашингтон, чтобы быть в курсе принимаемых законов, вводимых принципов регулирования и федеральных программ, касающихся служения людям.
В области здравоохранения важным координатором национальной деятельности является Национальный совет по здравоохранению, образованный в 1920 г. Совет представляет собой "некоммерческую организацию, выступающую в роли общенационального центра для оценки нужд и участия в решении проблем, в выдвижении идей и изыскании средств для улучшения и укрепления здоровья американцев". В число его членов входят 22 добровольческие организации здравоохранения, 21 профессиональная и другие ассоциации, 10 ведущих добровольческих организаций, проявляющих большой (но не исключительный) интерес к здравоохранению, 6 страховых компаний и 7 учреждений федерального правительства.
"Общий путь Америки" — еще одна национальная организация с всеохватывающим подходом к финансированию социального служения. Ее цель — изыскивать средства, с помощью которых граждане и организации (как государственные, так и добровольческие) могут принимать участие в, обеспечении таких услуг людям, которые отвечали бы их нуждам. "Общий путь ..." иг-
рает роль национального агентства для 2000 его местных организаций по всей стране. Изменения названия, произведенные со времени его основания в 1918 г., отражают изменения в объеме и направленности его деятельности; последовательность такова: Американская ассоциация общинных организаций — Ассоциация общинных фондов и советов — Объединение общинных фондов и советов Америки — "Общий путь Америки".
"Общий путь Америки" наиболее широко известен благодаря его усилиям, направленным на развитие и координацию сбора финансовых средств. Это крупнейшая организация страны, занимающаяся мобилизацией средств для социального обслуживания. В 1918 г. для социальных организаций совместными усилиями было собрано 19,65 млн долл. В декабре 1985 г. собрали 2,33 млрд долл.
Национальные организации, занимающиеся стимулированием и использованием труда добровольцев, заслуживают отдельного обсуждения. В апреле 1969 г. президент Р. Никсон учредил при кабинете министров Комитет по добровольческой деятельности во главе с министром жилищного строительства и развития городов Дж. Ромни. Ведущим отделом комитета был отдел добровольных действий (сейчас — часть организации "Действие", деятельность которой будет рассмотрена ниже). Под руководством М. Фишера из Детройта, специального консультанта президента по добровольческой деятельности, по всей стране было проведено изучение добровольческих ресурсов и потенциала. Исследование показало, что в общенациональном масштабе нужна негосударственная структура для мобилизации ресурсов и выполнения программ добровольцев и организаций частного сектора. В результате в феврале 1970 г. был образован Национальный центр добровольческой деятельности, посвятивший себя "стимулированию и укреплению добровольчества — традиции граждан, обладающих чувством ответственности, которая помогает американскому народу строить свободное общество".
У центра была обширная программа, предусматривающая установление отношений с федеральным правительством, создание национальных организаций, издание информационного бюллетеня, ознакомление с политикой штатов, касающейся добровольцев.
В июле 1979 г. он слился с Национальным информационным центром добровольчест-
ва — организацией, ставившей те же цели и задачи и существовавшей с 1966 г. Они образовали Национальный центр добровольческих действий "Волонтер". Эта новая организация предлагает самый полный набор услуг и ресурсов организациям, которые используют добровольцев. В число таких услуг входят: подготовка руководящих кадров, организационное развитие, создание сети организаций и обмен информацией, разработка проектов и их демонстрация, анализ и исследование общественных проблем, развитие общественного сознания и мобилизация граждан. В июне 1984 г. еще одна национальная организация, известная как Ассоциация бюро добровольцев (возникла в 1950 г.), тоже влилась в Национальный центр "Волонтер".
Параллельно с этим происходили важные события и в государственном секторе. Согласно плану реорганизации были объединены семь федеральных добровольческих программ; в результате возникла единая независимая организация "Действие", которая провела в 1971 г. ряд мероприятий. Шесть из семи программ, включая Добровольцев на службе Америки, Национальную студенческую добровольческую программу, Приемных дедушек и бабушек, Программу отставных добровольцев старшего поколения, раньше находились в ведении трех различных федеральных ведомств и независимой организации "Корпус мира". Организация "Действие" взяла на себя основную часть ответственности за управление организациями "Обслуживающий корпус отставных управляющих" и "Активный корпус управляющих". В 1973 г. она получила полномочия по Закону о внутренней добровольческой службе, разрешившему проведение нескольких новых добровольческих акций, включая "Университетский год действий", создание программ "Старшие компаньоны" и реализацию опытных проектов. Полномочия "Действия" затем несколько раз подтверждались, но во время дебатов 1979 г. по Закону о демократической добровольческой службе конгресс рассматривал вопрос о ликвидации его программ и распределении их между различными федеральными организациями. Однако "Действие" остается независимой исполнительной организацией.
Акцент на добровольчество был результатом назначения в 1981 г. президентом Рональдом Рейганом специальной группы по инициативам частного сектора, задача которой — поощрять добровольчество. Аналогичные группы по частному сектору были также созданы в штатах.
Заключение
Добровольческие организации США в середине 80-х годов были исключительно активны. Исследования выявили, что размах их деятельности был очень широким. Результаты исследований показали следующее. Во-первых, о добровольческом секторе никогда не думали как о чем-то целом. Скорее его рассматривали как ряд независимых организаций, деятельность которых незначительна по сравнению с деятельностью государства. Во-вторых, эти добровольческие организации не укладывались в исторически установившиеся дихотомии — в данном случае коммерческих и государственных организаций. Поскольку бизнес и государственные организации считались главными, к любому другому типу организаций относились как к организациям с ограниченными возможностями и значением. Более того, полагали, что частные организации социального служения станут малочисленными и постепенно отомрут, когда государство создаст минимальную базу обеспечения человеческих нужд и механизм их удовлетворения.
Ничего не может быть дальше от истины. Добровольческих организаций множество, и они удовлетворяют значительное число потребностей. В них занято большое число людей, и их финансовая деятельность составляет важную часть валового национального продукта страны. Некоторые из этих организаций представляют собой давно известные социальные организации, традиционно связанные с социальной работой, но многие из них — "новое слово" в социальной работе. У них, конечно, есть свои проблемы — проблемы целей, подотчетности, приватизации, разрешения ценностных конфликтов. Но их борьба с трудностями развития является признаком расцвета, а не упадка.
Элмер Дж. Тропмен, Джон Э. Тропмен
См. также: Добровольцы; Социальное обеспечение: тенденции и проблемы политики; Социальное планирование в добровольческом секторе; Церковные агентства социальной помощи.
* Cloward R., Epstein I. (1967). Private Agencies, Disengagement from the Poor: The Case of Family Adjustment Agencies. In: G. Brager, F. Purcell (Eds.). Community Action against Poverty. New Haven, Conn.: College & University Press. • Douglass J. (1983). Why Charity? Beverly Hjlls, Calif.: Sage Publications.
ДОГОВОР С КЛИЕНТОМ
242
243
ДОГОВОР С КЛИЕНТОМ
Gilbert N. (1983). Capitalism and the Welfare State. New Haven, Conn.: Yale University Press.
Gutowski M., Salomon L. M., Pittman K. (1984). The Pittsburgh Non-Profit Sector in a Time of Government Retrenchment. Wash., D. C: Urban Institute Press. • Hodgkinson V. A., Weitzman M. S. (1984). Dimensions of the In dependent Sector: A Statistical Profile (1st ed.). Wash., D. C: Independent Sector. • Janowitz M. (1976). Social Control of the Welfare State. N. Y.: Elsevier Scientific Publishing Co. • KramerR. M. (1981). Voluntary Agencies in the Welfare State. Berkeley: University of California Press. • Levin H. (1977). Voluntary Organizations in Social Welfare. In: Encyclopedia of Social Work (17th ed., p. 1573—1582). Wash., D. C: National Association of Social Workers. • Naisbitt J. (1982). Megatrends. N. Y.: Warner Books. • Reich R. (1983). The Next American Frontier. N. Y.: Times Books. • Salamon L. M., Abramson A. J. (1982). The Federal Budget and the Non- Profit Sector. Wash., D. C: Urban Institute Press.
ДОГОВОР С КЛИЕНТОМ
В этой статье рассматриваются задачи, выполняемые социальными работниками, когда они помогают потенциальным пользователям стать их клиентами и обсуждаются начальные фазы практической работы с клиентом. Показаны стадии привлечения потенциального пользователя, разъяснения ему содержания предоставляемой социальной помощи, услуг и процедура заключения договора с клиентом.
Путь в агентство
Ещё до того, как потенциальные пользователи социальной службы приходят к порогу агентства, они, возможно, уже совершили долгое путешествие в поисках помощи. Они могли попытаться решить свои проблемы собственными силами или обращались к семье и друзьям за советом и поддержкой. Если эти попытки не приносят облегчения, они могут выйти за рамки ближайшего окружения и обратиться к доступным им местным целителям. Так, американские индейцы могут попытаться получить помощь от шамана или старейшины племени, негры в сельской мес-
тности — от знахаря-травника, а белый представитель среднего класса с высшим образованием — от экстрасенса. Когда эти усилия по выходу из сложившегося положения не приносят успеха, тогда люди приходят к формальным организациям, составляющим систему социальной службы. Это агентства психиатрической помощи, агентства социальной службы, отделы социального обеспечения. И хотя такие люди приходят в агентство, еще не решив окончательно, будут они с ним сотрудничать или нет, их все-таки считают добровольными клиентами, так как они имеют определенные пожелания и мотивацию для получения поддержки в своих проблемах (строго говоря, термин "добровольный клиент" неточен по содержанию, так как человеку еще не предложили услуги и он не принял этого предложения, скорее он является кандидатом в клиенты).
Клиенты приходят в агентство и совсем другим путем, например они могут получить приговор суда, обязывающий их обратиться к услугам конкретного агентства. Так, от родителя, представшего перед судом по обвинению в жестоком обращении с ребенком или в пренебрежении своими родительскими обязанностями, могут потребовать пройти психологическое консультирование в качестве одного из условий возвращения ребенка. Или человек, получивший условный срок, может быть принудительно направлен на лечение от алкоголизма или наркомании. В тюрьме или больнице психотерапевтические услуги могут в обязательном порядке оказываться находящимся там людям в качестве части реабилитационной программы. Когда услуги предоставляются людям, которые не считают, что они нуждаются в этих услугах, эти индивиды считаются вынужденными клиентами, хотя более точно было бы называть их не клиентами, а объектами социальной работы, поскольку они являются людьми, поведение которых надо изменить, в то время как они сами не желают, чтобы это изменение произошло.
Некоторые люди связываются с агентством по настоянию авторитетных лиц из своего окружения. Такие люди не ищут помощи или думают, что не нуждаются в ней, но приходят в агентство, потому что их убедили в этом. Например, мать или отец могут привести ребенка в агентство из-за беспокойства о его поведении или жена может убедить мужа обратиться за помощью в связи с проблемой чрезмерного потребления алкоголя. Такие люди считаются недобровольными клиентами.
В некоторых случаях представители агентства сами приходят в общину в поисках клиентов. Таким образом они стремятся привлечь внимание возможных кандидатов в клиенты к своим услугам. Агентство может рассылать листовки или давать объявления в местной газете с описанием деятельности и услуг, которые оно оказывает людям, находящимся в трудной жизненной ситуации (например, смерть одного из членов семьи, развод, тяжелое состояние здоровья). Так, Союз по семейным проблемам Нью-Йорка успешно использует этот подход, его сотрудники посещают бедные районы города, населенные этническими меньшинствами, контактируют с семьями, предлагая им помощь и указывая на не использовавшиеся ранее возможности в этом отношении.
То, каким образом приходит клиент в агентство (добровольно, по принуждению, по настоянию родственников), влияет на процедуру заключения договора и помогает определить, сможет ли кандидат стать получателем услуг агентства. Получение статуса клиента в агентстве не гарантируется любому кандидату, а также не предоставляется немедленно по прибытии в агентство.
Проблема соответствия услуг потребностям клиента
Агентство принимает во внимание особенности кандидата, прежде чем предложить ему свои услуги. Каждое агентство специализируется на конкретной проблеме. Одни — на проблемах детства, другие — на конкретных проблемах взрослых, например тяге к самоубийству и пр. Предполагается, что агентства не должны дублировать услуги, состязаться друг с другом в поисках клиентов, так как подобная конкуренция дорого обходится и ведет к излишним тратам ограниченных ресурсов. В идеале службы агентств должны образовывать всестороннюю систему услуг для удовлетворения потенциальных потребностей своей общины. К сожалению, реальная система предоставления услуг со стороны социальных служб далеко не совершенна. Идеал всеохватывающей сети услуг плохо соотносится с убогой реальностью. Учитывая к тому же сложность системы предоставления услуг, кандидату трудно решить, какое агентство ему подходит. Исследования показали, что только приблизительно половине кандидатов, ищущих помощи, предоставляются услуги. Некоторых клиентов сразу отвергают, других направляют в другие агентства, третьи не принимают предложений агентства об услугах.
Ряд проблем, связанных с деятельностью служб, предоставляющих услуги, не дают возможности кандидатам воспользоваться ими. Одна из таких проблем — "снятие сливок", когда услуга оказываются тем кандидатам, которые имеют наилучшие шансы добиться успеха в решении проблем в результате заключения контракта со службой, в то время как от кандидатов с наиболее трудными проблемами стараются избавиться. Финансовая сторона зачастую побуждает агентства искать или принимать только тех клиентов, которые могут полностью оплатить расходы за услуги. Особые трудности испытывают бедные клиенты со сложными проблемами. Иногда их посылают из агентства в агентство по кругу.
Учитывая узкую специализацию агентств, как быть кандидату с рядом сложных взаимосвязанных проблем, таких, как алкоголизм, семейные конфликты и психическая болезнь? Его в ряде случаев перебрасывают из одного агентства в другое только потому, что ни одно из них не предназначено для решения его проблем в комплексе. Такая ситуация лабиринта может кончиться тем, что клиент вообще не получит никаких услуг.
Социальный работник, занимающийся приемом клиентов, должен хорошо осознавать все эти проблемы, так как они существенно влияют на состояние клиента. Важно понимать, что сопротивление или негативное отношение клиента к принятию услуг может быть результатом того, как его принимают, а не следствием расстройства личности. Указанные работники должны осознавать ответственность в оказании помощи кандидатам при заключении договора со сложной системой предоставления услуг. Просто отослать кандидата в другое агентство является плохой услугой. Хороший социальный работник, следуя этике своей профессии, должен добиться того, чтобы обратившегося к нему человека приняли в другом агентстве, и проследить, чтобы ему была оказана необходимая помощь.
Предварительный отбор клиентов
Важнейшая задача социального работника на стадии отбора кандидатов — обеспечение "индивидуализации", т. е. процесс детального выявления соответствия их потребностей и проблем возможностям и услугам системы. Необходимо помочь кандидатам понять, чего они хотят и как их проблемы могут быть решены с помощью предоставляемых услуг. Поскольку часто возникает несоответствие между потребностями обра-
ДОГОВОР С КЛИЕНТОМ
244
245
ДОГОВОР С КЛИЕНТОМ
щающихся лиц и возможностями агентств, работник может научить кандидатов, как наилучшим образом представить себя для получения необходимых услуг. В то же время следует повлиять на отсеивающую процедуру агентства в том направлении, чтобы она была менее жесткой и больше отвечала индивидуальным потребностям кандидатов. Во время процедуры отбора социальный работник должен выяснить путь, каким кандидат пришел в агентство, и помочь ему выразить чувства, испытанные в процессе поиска помощи. Следует учесть, что в результате предыдущего неудачного опыта поисков помощи клиенту, может быть, трудно высказать свои проблемы и заботы. Затем социальный работник должен помочь кандидату сформулировать проблему, которая привела его в агентство. "Начинать нужно с нынешнего состояния клиента" — хорошо известный этический принцип практической социальной работы.
Далее работник должен объяснить кандидату, как работает агентство, какие услуги могут представлять для него интерес, или объяснить, в какое агентство ему лучше направиться. Некоторые агентства ведут такую работу сразу с группой кандидатов или предоставляют информацию о предлагаемых услугах с помощью компьютера еще до встречи кандидата с ведущим прием социальным работником.
На данной стадии не требуется полного и углубленного изучения кандидата. Главная задача социального работника и кандидата — решить, может ли агентство предоставить ему те услуги, которые помогут сплавиться с проблемой. Работник может рассказать кандидату о последующих стадиях, ожидающих его в роли клиента. Например, описать процедуры диагностики, психологические тесты, предстоящее медицинское обследование или объяснить, что кандидат будет поставлен на очередь и каков механизм этой очереди. Кандидат и социальный работник должны договориться либо о предварительном контракте — пробном соглашении, либо о продолжении изучения проблемы, либо о направлении кандидата в другое агентство. Если кандидат находится в состоянии возбуждения, или склонен к попыткам самоубийства, или опасен для окружающих, социальный работник должен мобилизовать все свои возможности, чтобы защитить клиента и предотвратить тяжелые последствия.
Выяснение ролей
Когда кандидат принимает предложение стать пользователем услуг, он приобретает статус клиента. Тогда задачей работника становится объяснение клиенту как его собственной роли, так и роли специалистов социальной работы, других профессионалов и непрофессионалов, как, например, психиатров, психологов, медсестер, священников, приемных родителей, которые могут быть вовлечены в процесс помощи. Исследования показывают, что часто ожидания клиентов путаны, неправильны или не соответствуют возможностям социальной службы. Расхождения в ожиданиях могут привести к отрицательной оценке социальной помощи и к прекращению дальнейших посещений. Поэтому задача социального работника заключается в том, чтобы выяснить ожидания клиента относительно его собственных обязанностей, обязанностей социального работника и других людей, участвующих в предоставлении услуги. Работник также должен поделиться с клиентом своим мнением в отношении обязанностей клиента, социального работника и других лиц, предоставляющих услуги. Процедура подробного разъяснения может обнаружить расхождения между ожиданиями работника и клиента, которые следует обсудить и прийти к компромиссу. Приводимый ниже пример показывает, какие могут возникать недоразумения и конфликты.
"Мать привела 14-летнюю дочь в агентство по семейному консультированию по поводу проблем с поведением. Мать ожидала, что социальный работник займется дисциплиной ее дочери и будет сообщать ей каждый месяц, как идут дела. Мать не думала, что она сама должна быть как-то вовлечена в процесс оказания помощи. Ожидания социального работника были другими. Ее не учили наказывать детей, и она не считала, что наказание является частью ее профессиональной роли. Она предполагала, что мать также должна участвовать в процессе и приходить со своей дочерью каждую неделю. Когда все эти расхождения были выяснены и обсуждены, мать согласилась попробовать работать по плану социального работника. Матери и дочери совместными усилиями удалось улучшить свои отношения".
Договор об услугах
Договор об услугах — важная составляющая практической социальной работы. Было
проведено значительное число исследований о процедуре заключения и выполнения договора. Договор — это рабочее соглашение, которое заключается между клиентом, социальным работником и другими лицами, участвующими в процессе оказания помощи. Например, они могут договариваться: о целях проводимой работы; о ключевой проблеме или проблемах, которые они надеются разрешить; о задачах предоставляемых услуг; о временных рамках их совместной деятельности; о различных процедурах или специальных методиках, которые будут использоваться (например, индивидуальная, групповая работа или работа с семьей); об особых требованиях агентства, например об оплате, часах работы, о социальных работниках, которые будут заниматься с клиентом, о необходимости сообщения в суд или в другие агентства. Договор об услугах может быть письменным и подписан всеми заинтересованными сторонами или просто устным соглашением об условиях. Цель договора — разъяснить различные аспекты предоставляемых услуг, так чтобы все стороны понимали, что из этого может получиться.
Договор об услугах не является юридическим документом. Юридический договор ко многому обязывает, и его трудно изменить (часто только при обращении в суд), тогда как договор об услугах более гибок. В нем стороны могут в результате повторных обсуждений менять отдельные пункты по мере продвижения в работе. Например, могут пересматриваться цели, временные рамки, методики работы в процессе предоставления услуг.
Бывают случаи, когда социальный работник работает в тесной связи с судом или законодательной системой и должен тщательно различать пункты договора об услугах, которые обусловливаются судебными решениями, и менее строгие пункты, касающиеся других услуг. Такой подход "двойного договора" может помочь недобровольным клиентам извлечь пользу из принудительно оказываемых услуг.
Существенным аспектом договора об услугах является и то, что работник поощряет клиента активно участвовать в процессе выработки его условий. Желательно, чтобы клиент был равноправным партнером в принятии решений относительно плана социальной работы. Такого идеала можно достичь, дав клиенту возможность первому изложить свои взгляды на данную проблему или пути ее решения, избегая использование профессиональной лексики, особенно при записи
договора, и выражая его условия по возможности словами самого клиента. Совместная работа над договором об услугах очень важна, так как это один из способов, каким реализуется на практике важный этический принцип о самоопределении клиентов.
Договор — важный этап непосредственной работы с индивидами, семьями и группами, однако его заключение нередко является весьма сложной проблемой на практике. С некоторыми клиентами в соответствующих конкретных ситуациях очень трудно достичь соглашения. Иногда клиент или работник при обсуждении договора нарочно скрывает какие-то позиции или условия, надеясь, что они как-то разрешатся в процессе работы. В других случаях одна из сторон может намеренно саботировать соглашение, если она не была активно вовлечена в процесс принятия решения или если ее мнение не было учтено в окончательном варианте. В таких случаях задача социального работника — быть мастером обговаривать болезненно-чувствительные проблемы в жизни клиента. Он должен всячески способствовать достижению соглашения с клиентом и помогать ему и своим коллегам следовать соглашениям. Когда кандидат и работник совместно выработали план, учитывающий индивидуальные потребности и нужды клиента, а также используемые в этих целях ограниченные ресурсы, это значит, что они создали надежную основу успешного результата общих усилий.
Бретт А. Сейбурн
См. также: Персональное комплексное обслуживание; Посреднические услуги в практической социальной работе; Практика социальной работы: обзор основных направлений.
• Alcabes A., Jones J. (1985). Structural Determinants of "Clienthood".— Social Work, 30(1), 49—53. • GarvinC.SeaburyB. (1984). Interpersonal Practice in Social Work: Process and Procedures. Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall. • Knapp C. (1980). Service Contract Use in Preventing and Reducing Foster Care: Final Evaluation Report. Hampton, Va.: Hampton Department of Social Services. • Maluccio A. (1979). Learning From Clients: Interpersonal Helping as Viewed by Clients and Social Workers. N. Y.: Free Press.
ДОКУМЕНТАЦИЯ В ПРАКТИЧЕСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЕ
246
247
ДОКУМЕНТАЦИЯ В ПРАКТИЧЕСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЕ
ДОКУМЕНТАЦИЯ В ПРАКТИЧЕСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЕ
В документации, которую ведут социальные работники в процессе своей практической деятельности, они описывают и оценивают состояние клиента, определяют цель услуг, подтверждают ранее определенные задачи обслуживания, планы, виды деятельности, фиксируют достигнутый прогресс, оценивают результаты обслуживания. При этом они как бы заново анализируют состояние клиента, процесс обслуживания, и в итоге у них могут появиться новые соображения, позволяющие совершенствовать как деятельность, осуществляемую по отношению к клиентам, так и деятельность, осуществляемую от их имени.
История документирования
Изучение истории ведения документации в процессе социальной работы свидетельствует, что ее форма менялась вслед за изменением функций, т. е. содержание и структура записи изменялись, хотя иногда с опозданием, в ответ на изменение целей и способов использования документации. Новые виды документации не вытесняли уже существовавшие, но занимали свое место рядом с ними. В начале XIX в., когда записи применялись главным образом для того, чтобы документально подтвердить распределение средств между нуждающимися, это были просто гроссбухи.
Во второй половине XIX в. стало важным не только указать, кому предоставлялись средства, но почему и с каким результатом. В документации этого времени проявилось стремление работников "довести дело до конца". Она содержала отчеты о ежедневных контактах с клиентами, суждения об их потребностях и откликах. Это так называемые повествовательные отчеты. А. Шеффелд 11920) описала документацию, в которой отражалась работа по изучению жизни неблагополучных семей и помощь им. Данная индивидуальная информация накапливалась ради достижения трех главных целей социальной работы: 1) ближайшая цель — достижение максимальной эффективности помощи отдельным клиентам; 2) конечная цель — общее социальное улучшение и 3) побочная цель — укрепление критического стиля мышления у самого сотрудника, занимающегося изучением жизни неблагополучных семей и помощью им.
Документирование процесса обслуживания. В последующие годы Э. Бер-джесс предложил социальным работникам сделать документацию более пригодной для социологической интерпретации, заменив повествовательные отчеты застенографированными интервью с клиентами. Такие стенографические отчеты помогут человеку с помощью его собственных слов увидеть, каков он есть. Стенографические записи, включающие как то, что говорил клиент, так и то, что говорил социальный работник во время интервью или встречи, стали важным методом документирования.
В течение последующих четырех десятилетий работники по изучению условий жизни неблагополучных семей и помощи им и специалисты по работе с группами вели и изучали документацию процесса обслуживания, чтобы лучше понимать клиентов и повышать свое практическое мастерство. Однако сегодня такой метод неприемлем для социальных работников, поскольку слишком трудоемок и громоздок, чтобы его можно было применять в повседневной практике.
Современная практика документирования
В современной практике документирования доминирующими являются следующие виды: диагностическое суммарное документирование; документирование, ориентированное на решение какой-либо отдельной проблемы; стандартизированные формы документации с использованием компьютера. Из них наиболее индивидуализированным и характерологичным является диагностическое суммарное документирование, отражающее особенности состояния клиента, обслуживания и подхода социального работника к практической деятельности. Документирование, ориентированное на решение какой-либо проблемы, более формализовано, разработано на основе официальных указаний относительно сбора и представления данных. Стандартизированные формы документирования аналогичны тем, которые используются в автоматизированных информационных системах, они придают единообразие процессу сбора и представления данных. Последний вид помогает типизировать состояние клиентов, устанавливает жесткий порядок как хранения документации, так и оказания услуг.
Диагностическое суммарное документирование. Данный вид документирования преследует две цели: 1) индивидуализация клиента и его состоя-
ния, 2) фиксация процесса оказания помощи. Это документирование не является набором неких правил, которые нужно постигать, скорее оно возникло из понимания запросов клиентов и совершенствовалось одновременно с ростом профессиональной компетентности и диагностического мастерства работников. "В конечном счете лишь подготовленный диагност может сделать хорошую запись, так как только он может выдернуть из бесконечного полотна социального опыта нить, возможно имеющую значение" (Дж. Гамилтон, 1946). По Гамилтону, эта значимость может быть выявлена лишь в ходе непрерывного психосоциального диагностирования, процесс которого следует описывать через регулярные промежутки времени. Диагностическая суммарная документация, как правило, ведется тематически и хронологически, в текущую повествовательную запись включается описание состояния клиента и его обслуживания.
Документирование, ориентированное на решение проблемы. Данный вид документирования имеет повсеместное распространение в организациях здравоохранения и психотерапии. Эта форма нацелена, во-первых, на улучшение медицинского образования и, во-вторых, на укрепление междисциплинарного сотрудничества и улучшение отчетности. Документация, ориентированная на решение проблемы, подразделяется на следующие разделы: 1) база данных, 2) перечень проблем, 3) начальные планы и 4) записи о достигнутом прогрессе в лечении. База данных, составляемая при приеме клиента, включает связанную со здоровьем и социальными вопросами информацию о его прошлом и настоящем. Действуя в группе или индивидуально, социальные работники используют базу данных, чтобы составить перечень проблем и первоначальных планов. В течение всего процесса лечения перечень проблем служит отчетным документом, по мере их выявления и решения новая информация заносится в этот перечень. Планы регулярно пересматриваются и модернизируются в соответствии с изменяющейся информацией и потребностями клиента. Существенной частью документации, ориентированной на решение проблем, являются записи о достигнутом прогрессе. Через определенные промежутки времени лечащие специалисты вводят в документацию новую информацию, нумеруя и распределяя эти записи по категориям, с тем чтобы они соответствовали перечню проблем. Записи о достигнутом прогрессе ведутся по СОАП-
форме: С — субъективная информация (например, полученная от пациента и его семьи); О — объективная информации (например, полученная из тестон или наблюдений лечащего специалиста); А — анализ этой информации и впечатление от псе; II — планы. Заключительная запись о достигнутом прогрессе — резюме, где указываются основные выводы о результатах проведенного лечения.
Документирование, ориентированное на решение проблем, имеет свои достоинства и недостатки. Принятие этой формы всем персоналом какой-либо организации здравоохранения может дать положительные результаты, так как она способствует координации услуг профессионалов. Однако эта форма упрощает как саму проблему, так и деятельность, направленную на ее решение.
Стандартизированные формы.
Стандартизированные формы используются в большинстве агентств по социальному обслуживанию для сбора информации, описывающей клиентов, работников и услуги. Формы, которые могут быть заполнены с помощью коротких ответов или контрольных отметок, упрощают процесс документирования; они также гарантируют, что социальные работники предоставят ту информацию, которая необходима организации. Процесс сбора и представления информации систематизируется, поэтому применение этих форм обеспечивает каждому клиенту простой доступ к касающейся обслуживания информации. В систематизированном виде информация может использоваться при планировании, мониторинге и оценивании услуг, оказываемых различным группам клиентов.
Организации социального обслуживания различаются степенью применения тех или иных стандартизированных форм при хранении документации. Одни агентства предпочитают формы для лицевых листов, характеризующих клиентов, и развернутые отчеты сотрудников о проделанной работе. Другие — формы для хранения практически всей документации. Третьи же занимают промежуточную позицию: для одних целей они применяют формы, для других — повествовательные отчеты. В настоящее время агентства, которые финансируются из частных средств и укомплектованы высококвалифицированными кадрами, оказывают предпочтение повествовательным моделям документации; в противоположность им общественные агентства с небольшим числом профессионально обученных работников
ДОКУМЕНТАЦИЯ В ПРАКТИЧЕСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЕ
248
249 ДОЛГОВРЕМЕННОЕ НАБЛЮДЕНИЕ В СОЦИАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ
чаще всего используют системные формы документирования. Однако в будущем эти различия, вероятно, исчезнут, так как все большее число агентств стремится сделать свою документацию совместимой с системами обработки данных. Это позволит организациям социальной работы стандартизировать наибольший объем хранимой документации.
Другие методы документирования. В дополнение к трем основным моделям документирования в агентствах и в учреждениях обучения социальной работе получают признание и другие методы документального фиксирования информации. Одни из них акцентируют внимание на результатах услуг. Например, и метод замеров продвижения к цели, и метод серийно-временного документирования полезны для обоснования изменения применяемых методик воздействия, в связи с тем что ранее поставленные цели обслуживания уже достигнуты и можно переходить к следующим плановым этапам. Другие методы фокусируются на процессе обслуживания. Например, аудио- и видеозаписи интервью и встреч с клиентами — ценное средство для наблюдения за поведением клиента и социального работника, для обучения профессиональному мастерству. Не заменяя, а скорее дополняя преобладающие подходы, каждый из этих методов намечает перспективу улучшения документирования при решении конкретных задач в социальной работе.
Текущие вопросы
Социальные работники, их организации и другие заинтересованные стороны предъявляют различные, зачастую противоположные требования к документации. С одной стороны, важно, чтобы документация была детальной и полной, так как она применяется в самых разных целях. С другой стороны, столь же важно, чтобы информация была сжатой и сдержанной, потому что агентства социальной работы должны с максимальной отдачей использовать свои ограниченные средства и защищать тайну своих клиентов. Трудно гарантировать, что документация сможет одновременно отвечать требованиям отчетности, эффективности и конфиденциальности.
В сложной системе социального обслуживания документация по социальной работе выполняет несколько функций: клиническую, административную, профессиональную, организационную. Чтобы обеспечить наличие в документации требуемой
информации, агентства поощряют практических работников к подробному описанию случаев, которыми они занимаются. Практики имеют и свои причины для получения и хранения полной документации, поскольку она демонстрирует контролерам и руководителям компетентность работников. Всесторонняя и тщательно подобранная документация может оказаться полезной сотруднику в случае судебного разбирательства.
Однако составление и хранение документов — процесс трудоемкий и, следовательно, дорогой, особенно в настоящее время, когда средства агентств уменьшаются, а потребность в социальных услугах увеличивается. Агентства стремятся ограничить время, связанное с ведением документации, чтобы высвободить его для обслуживания и других важных видов деятельности. Организации могут сокращать время на документирование посредством снижения требований к документации, ее унификации, обеспечения сотрудников необходимым оборудованием. У практических работников также есть причины сократить время на документирование. Для многих документирование — обременительная обязанность, польза от которой не вполне ясна. Краткие записи, которые ведутся во время и по окончании встреч с клиентами и лицами, выступающими от их имени, кажутся таким социальным работникам вполне достаточными для планирования и осуществления услуг, и они не видят дополнительной пользы от составления и хранения подробного официального документа.
Кроме того, в условиях растущих посягательств на тайну личности агентства и практические работники ясно осознают, что сведения, содержащиеся в документах, дают возможность для распространения конфиденциальной информации о клиенте. Часто они легко доступны для персонала внутри организации. Вдобавок, если эта информация предоставляется сторонним организациям, таким, как страховые компании, она может быть преднамеренно или неумышленно рассекречена без ведома или согласия клиента. Социальные работники должны хранить тайну клиента и делают это, устраняя любые доступы к документу посторонних лиц. Однако практические работники в большей степени сохранят тайну своих клиентов, если содержание документов будет кратким, хотя при этом в, ряде случаев они поступят вопреки требованиям отчетности.
Очевидно, и в будущем продолжатся попытки социальных работников примирить противоречивые цели отчетности, эффектив-
ности и конфиденциальности. Как и ранее, будут изменяться содержание и структура записи в ответ на изменения в практике социальной работы и изменения в технологии. Если появится новая модель документирования, она, вероятно, будет сжатой, фокусирующей внимание на формах и видах предоставления обслуживания и его результатах, предназначенной для обработки информации на компьютере.
Джин Доунер Кагл
См. также: Договор с клиентом; Информационные системы в агентствах; Информационные системы: данные о клиентах; Исследования в социальной работе; Персональное комплексное обслуживание; Ценности и этика.
•Burgess E. (1928). What Social Case Records Should Contain to Be Useful for Sociological Interpretation.— Social Forces, 6(4), 524—532. • Hamilton G. (1946). Principles of Social Case Recording. N.Y.: Columbia University Press. • Kagle J. D. (1984a). Privacy Versus Accountability: A Health Care Dilemma.— Social Work in Health Care, 9(3), 25—36. • Kagle J. D. (1984b). Restoring the Clinical Record.— Social Work, 29(1), 46—50. • Sheffield A. E. (1920). The Social Case History: Its Construction and Content. N. Y.: Russell Sage Foundation.
ДОЛГОВРЕМЕННОЕ НАБЛЮДЕНИЕ В СОЦИАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ
Основной стратегией долговременного исследования объекта является процесс многократного сбора данных, повторяющийся через какие-то промежутки времени, будь то данные об отдельном лице или группе лиц, рассматриваемых как единый объект, в целом. Данные об отдельном объекте, собранные при одних условиях, сравниваются с данными, собранными при других условиях, и по характеру связи между изменениями условий и полученными результатами делается заключение об объекте. Данный подход в литературе по социальной работе может быть также описан с помощью терминов "единич-
ный прецедент" или "индивидуальный случай", "одиночный объект", "временной ряд" или "клиническое оценивание".
Исторические корни
Долговременное исследование единого объекта не является новой методикой. В XIX в. и начале XX в. многие ученые, в том числе Герман Эббингхаус и Иван Павлов, использовали данные об индивидах, собранные в несколько приемов через определенные промежутки времени, как основу для своих исследований. На этой модели повторного опроса основана также бихевиористская схема проб и ошибок Б. Скиннера (1938). Ту же методику детализировал и описал М. Сидман (1960). Хотя эту работу часто игнорируют, тем не менее именно она заложила основу для многих позднейших серий исследований единых объектов.
Долговременное наблюдение в исследовании человека
"Журнал прикладного бихевиористского анализа" начал публиковать в 1968 г. отчеты об исследованиях, в которых метод временных рядов применен для оценки поведенческой деятельности в индивидуальной работе с клиентами. Р. Браунинги Д. Стоувер (1971) в общих чертах описали использование временных рядов в работе с дефективными детьми. В начале 70-х годов интерес к этой методологии возрос, поскольку накопились данные о том, что при традиционном суммарном методе сбора данных в групповых исследованиях "вымываются" индивидуальные различия. Индивидуальный подход, долговременное исследование объекта рекомендуются из-за этических и практических затруднений, связанных с проведением групповых исследований в условиях большинства клиник.
Долговременное наблюдение в клинической работе
М. Хоу (1974), С. Джайаратне и Р. Леви (1979) расширили сферу применения методологии индивидуальных исследований. Признавая ее ценность для клинической науки, они высветили и ее преимущества для практики социальной работы. Среди преимуществ — планирование процедур лечения клиента и постоянная обратная связь по результатам лечения, которые используются для принятия решений на следующем шаге лечения.
Многие социальные работники были готовы к новому направлению и ноной методологии, поскольку испытывали беспокойство
ДОЛГОВРЕМЕННОЕ НАБЛЮДЕНИЕ В СОЦИАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ
250
251
ДОЛГОВРЕМЕННОЕ НАБЛЮДЕНИЕ В СОЦИАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ
по поводу эффективности практического аспекта их деятельности. Нужны были рекомендации, которые улучшили бы социальную работу и продемонстрировали ее важность для клиентов.
В связи с возросшим интересом к долговременному исследованию единого объекта некоторые факультеты социальной работы начали обучение методу временных рядов студентов, изучающих клиническую работу. Эта модель выступает одновременно как исследовательское и практическое средство. В числе первых центров, ведущих обучение этой методике, был Вашингтонский университет. Под руководством декана факультета социальной работы Скотта Брейера был разработан план, в котором изучение метода клинического научного исследования было объединено с изучением практических лечебных процедур. Преподаватель старался возможно теснее связать эти предметы, он же являлся связующим звеном между факультетом и преподавателями, ведущими студенческую практику. В конечном итоге студенты представляли проект, описывающий применение метода индивидуального оценивания к ситуации какого-то одного из клиентов. Такое построение процесса обучения вело к тому, чтобы студенты рассматривали клиническое оценивание как неотъемлемую часть всей клинической практики, а не как нечто обособленное.
Методология долговременного наблюдения: современное состояние
Научные работы 80-х годов по вопросу индивидуального оценивания рассматривают разные типы отдельных единых объектов в самых различных клинических условиях и большое число методик лечения. К этому времени совершенствуются также процедуры сбора данных, предлагаются различные варианты их обработки, происходит накопление статистических процедур оценивания единичных объектов на основе изучения временных рядов.
Зависимые и независимые переменные. Методология изучения единых объектов в клинической практике требует, чтобы были в наличии три основных компонента: лечебное воздействие (независимая переменная), оценка результата (зависимая переменная) и план, позволяющий сравнивать первое и второе. Лечебное воздействие должно быть воспроизводимым от одного врача к другому. Оценки результата лечения
должны быть достоверными и обоснованными.
Кроме того, в зависимости от требований Ситуации могут быть выбраны разные установки, что вызовет соответствующее изменение методики исследования. Например, если во главу угла поставлено требование свести к минимуму сложности в процессе сбора данных, врач укажет набор необходимых данных, отличный от того, который был бы избран, если бы для сбора данных имелись большие средства. Это один из примеров компромисса, общепризнанного в этой области, хотя исследователи должны постоянно отдавать себе отчет в том, что такого рода компромиссы уводят в сторону от научной строгости, и признавать, что есть предел ограничения необходимых данных.
Выбор метода исследования. Поскольку исследуется единичный объект или группа, рассматриваемая как единый объект, то невозможен контрольный образец. Наблюдение должно вестись за одним объектом, который последовательно помещается в различные условия. Другими словами, единый объект может соотноситься лишь с самим собой. Типичное сравнение может быть проведено между сериями данных, собранными в один интервал времени (при условии, что воздействие не проводится), и сериями, собранными в другой интервал времени (после проведения воздействия). Фаза без воздействия обычно называется базисной, или А-фазой, а фаза, когда проводится первичное воздействие, обычно называется В-фазой. Если проводятся различные виды воздействия, соответствующим фазам присваиваются последующие буквы алфавита. Если вид воздействия повторяется, то применяется то же буквенное обозначение.
Базисный метод, который состоит из фазы до воздействия, сменяемой фазой воздействия, называется АВ-методом. АВ-метод имеет такие преимущества, как легкость в получении и сравнении данных, что обеспечивается естественным изменением условий от А до В. Главным изъяном является недостаточная уверенность в обоснованности полученных выводов, другими словами, неясно, данное воздействие или что-то другое вызвало изменения в конечных результатах.
В распоряжении исследователя имеются альтернативные, более надежные методики. Однако эти методы обычно трудны для реализации, и поэтому они не слишком популярны среди социальных работников. Например, одним из них является АВАВ-метод, который
предполагает повторное исследование, призванное доказать, что характер данных изменяется в результате воздействия. Использование этого принципа — "маловероятных последовательных совпадений" — является определенной защитой от угрозы недостаточной обоснованности. АВ- и АВАВ-методы отвечают главным образом на вопрос: "Эффективно ли воздействие?" Однако существует множество других методов оценивания единого объекта, которые отвечают на взаимоисключающие вопросы. Среди них такие, как: "Действует ли один вид лечения лучше, чем другой?", "Какие именно элементы в воздействии, являющемся эффективным, обусловили его успех?", "Какой уровень воздействия является оптимальным?" Индивидуальная работа с объектом предоставляет специалистам возможность как оценить собственную работу, так и обратиться к вопросам, имеющим научную значимость.
Перспективы
Энтузиазм по поводу использования этих методов, характерный для 70-х годов, в последующее десятилетие несколько уменьшился. Это было вызвано как сомнениями в их практической ценности, так и сложностью их применения для социальных работников первого эшелона. Как ни странно, будучи средством с исследовательской ориентацией, этот подход не обратил свою исследовательскую деятельность на себя, чтобы ответить на основной вопрос: ведет ли использование этих методов к обслуживанию более качественному, или более быстрому, или более удовлетворяющему потребителя? Вопрос еще ждет окончательного ответа.
Имеются и другие проблемы. Так, социальные работники иногда утверждают, что их противостояние методике длительного оценивания единого объекта обосновывается тем, что, применяя эти процедуры, они следуют бихевиористам. Действительно, терапия бихевиоризма в значительной степени основывается на экспериментальном анализе: такой анализ устанавливает связь поведения индивида с последствиями для него самого. Однако между этими двумя подходами имеются и существенные отличия, которые делают их отождествление совершенно неоправданным. Наконец, хотя теоретические достоинства метода долговременного наблюдения за прогрессом у клиента ни у кого не вызывают сомнения, их практическая ценность представляется более проблематичной
ввиду почти непреодолимых сложностей организации долговременных исследований клиентов в массовых масштабах.
Рона Л. Леви
См. также: Измерения в социальной работе; Исследования в социальной работе; Социальные технологии и нововведения.
• Barlow D. H., Hayes S. С, Nelson R. G. (1984). The Scientist Practitioner. N. Y.: Pergamon Press. • Barlow D. H., Hersen M. (1984). Single Case Experimental Designs: Strategies for Studying Behavior Change (2nd ed.). N. Y.: Pergamon Press. • Browning R. M., StoverD. (1971). Behavior Modification in Child Treatment. Chicago: Aldine Publishing Co. • Howe M. (1974). Casework Self-Evaluation: A Single Subject Approach. — Social Service Review, 48(1), 1—23. • Jayaratne S., Levy R. L. (1979). Empirical Clinical Practice. N. Y.: Columbia University Press. • Sidman M. (1960). Tractics of Scientific Research. N. Y.: Basic Books. • Skinner B. F. (1938). The Behavior of Organisms. N. Y.: Appleton-Century-Crofts.
Д ОМА ИНВАЛИДОВ И ПРЕСТА-РЕЛЫХ. См. Длительный уход за нетрудоспособными; Здравоохранение: планирование.
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ПОСОБИЯ.
См. Бедность; Дети, получающие материальную помощь; Доходы: система социальной защиты; Неполноценность физическая; Общая и специальная социальная помощь; Пожилые и престарелые; Пожилые и престарелые: социальное обслуживание; Помощь семьям с зависимыми детьми; Социальное планирование в государственном секторе; Социальное страхование; Федеральное социальное законодательство после 1961 г.
ДОХОДЫ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ
252
253
ДОХОДЫ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ
ДОХОДЫ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ
Во многих случаях правительственная политика (например, законы о минимальной заработной плате, постановления, которые ограничивают монополизм или деловое соперничество) влияет на ставки заработной платы, стоимость товаров и прибыль. Налоги и правительственные субсидии приводят к непосредственному перераспределению рыночных доходов и создают конечный доход семьи, который может быть использован для покупки товаров и услуг. Чтобы установить, как реально происходит в обществе распределение доходов, все население делится на группы в зависимости от размера получаемых доходов и определяется число семей в каждой группе. Распределение доходов часто рассматривается как грубый индикатор распределения материального благополучия в обществе.
Определение и измерение показателей
Неравенство в распределении доходов может быть определено как простая разница в размерах доходов безотносительно к тому, что было бы желательно с точки зрения справедливости системы вознаграждения или нежелательно с точки зрения нарушения некоего идеального равенства. Измерение неравенства обычно фиксирует разницу в доходах в течение определенного периода, обычно одного года, но не указывает, перемещаются ли отдельные работники или семьи вверх или вниз по шкале распределения доходов за данный период. Величина определенного таким образом неравенства не показывает степени подвижности доходов. Показатели неравенства доходов необходимо отличать от показателей бедности, которые касаются только области наиболее низких доходов. Вопросы неравенства доходов обычно рассматриваются применительно к населению в целом.
Любой анализ распределения и неравенства доходов должен начинаться с определения доходов, затем единицы доходов, потом выявления расчетного периода, в течение которого измеряется доход, и, наконец, установления меры неравенства. Так как эти показатели могут оказывать значительное влияние на оценку степени неравенства, любой человек, планирующий использовать или
сравнивать данные по распределению доходов, должен быть знаком с ними.
Доход. Доход — это приращение покупательной способности за определенный период. Отдел текущего учета населения Бюро переписей США, в течение длительного времени постоянно регистрирующий распределение доходов, определяет доход как сумму денег, полученных в виде заработной платы, дивидендов, ставок, ренты, общественных и частных пособий и пенсий и т. д. В этом определении отсутствуют многие важные источники дохода, включая прирост капитала, побочные приработки, поступления в семью не в виде наличных денег, а натурой, в частности в результате отоваривания бесплатных продуктовых талонов, стоимость домашней работы и других продуктов, производимых дома. Бюро переписей разрабатывает методику учета неденежных поступлений в общем доходе семьи и уже создало такую методику на основе исследования статистики бедности. Данные Отдела текущего учета населения приводятся без вычета выплачиваемых налогов, не учитывают региональной разницы стоимости жизни, и в них не указывается ряд источников денежных доходов.
Чтобы оценить различия способности до-мохозяйств потреблять экономические ресурсы, необходимо настолько всеобъемлющее измерение доходов, насколько это возможно. Если же, напротив, интересы исследователей сосредоточены на изучении того, как рыночная экономика вознаграждает отдельных лиц или семьи за их полный экономический вклад, то соответствующей мерой должен быть рыночный доход — частный труд и доходы от собственности до уплаты налогов и получения общественных выплат. Чтобы проанализировать распределение вознаграждений на рынке труда, необходимы данные о денежной заработной плате до выплаты налогов и, если известны, сведения о дополнительных выплатах — различного рода приработках.
Единица дохода. Бюро переписей приводит данные о распределении дохода по отдельным группам населения: семьям, лицам, не имеющим родственников, и домохо-зяйствам. Семья состоит "из двух или более человек, связанных родством, браком или усыновлением и совместным проживанием". Не имеющие родственников лица — это "лица в возрасте 15 лет и старше, которые не живут с какими-либо родственниками". "Домохозяйство состоит из всех людей, которые занимают помещения в данном доме". В принципе соответствующая единица совме-
стного проживания для анализа разницы экономического благополучия определяется как единица, получающая соответствующий доход. Если доход в доме объединяется, тогда именно домохозяйство является наиболее подходящей единицей. Если доход не делится среди сожительствующих лиц, не являющихся родственниками, или семей, тогда наиболее подходящими для анализа единицами являются семья и отдельные лица, не имеющие родственников. Если интересы исследователей сосредоточены на распределении трудовых заработков, тогда наиболее подходящими единицами анализа являются работающие лица независимо от их отношений в доме.
Метод раздельного учета дохода фиксирует разделение полученных доходов между входящими в дом семьями и отдельными лицами, в жестком соответствии с различием в потребностях внутри рассматриваемой единицы. При менее жестком учете считают, что все члены единицы совместного проживания имеют одинаковые потребности и рассчитывают общий доход, приходящийся на одно лицо. Такой подход не учитывает, что потребности могут изменяться с возрастом или социально-культурным уровнем членов семьи или другой единицы совместного проживания. "Шкала эквивалента взрослого" допускает более тонкий учет разницы в размерах доходов в составе единицы совместного проживания. Эта шкала построена с использованием сложных статистических методов.
Расчетный период. Отдел текущего учета населения и большинство других организаций учитывают данные о распределении доходов на протяжении года. Использование более продолжительного периода позволяет устранить колебания доходов год от года, делая картину распределения доходов менее изменчивой. Более того, некоторое неравенство дохода в один какой-то год происходит и из-за того, что люди находятся на различных стадиях своей жизни, а доходы могут систематически изменяться с возрастом. Среди людей одинакового возраста различие доходов за год может определяться факторами, которые затем нивелируются на протяжении того или иного отрезка жизни. Например, человек, получающий образование, имеет значительно меньший доход, чем человек, работающий полную рабочую неделю, но в последующий период первый из них сможет получать более высокий доход. По этой причине некоторые специалисты считают, что учет распределения доходов за весь период жизни дает более точную картину экономического неравенст-
ва. Анализ доходов за многолетний период показывает, что неравенство доходов в этом случае на 4—20% меньше, чем неравенство, получаемое при анализе доходом :т один год. Измерение неравенства. Простой метод измерения неравенства заключается в определении доли суммарного дохода, получаемого специфической группой населения, такой, например, как беднейшие 20% или самые богатые 5% населения. Альтернативные методы — это построение кривой Лоренца и определение обобщенных показателей, i
Кривая Лоренца
80 60 40 20 0
Диагональ идеально го равенства
Д оходы в % 100
40 60 80 100 Домохозяйства в %
Чтобы построить кривую Лоренца (см. рис.), на горизонтальной оси откладывают совокупное число единиц совместного проживания (в процентах от общего числа), начиная с беднейших. На вертикальной оси откладывают соответствующую Совокупную долю дохода, получаемого этими единицами (также в процентах от общей суммы доходов). Линия, связывающая доли дохода, является кривой Лоренца. Если бы доходы были распределены равномерно, то обследованные 10% получали бы 10% общего дохода, обследованные 20% получали бы 20% общего дохода и т. д. Тогда кривая Лоренца была бы диагональной линией, иллюстрирующей полное равенство. В любой реальной экономике кривая Лоренца располагается ниже диагонали, так как беднейшие 10 % получают менее 10% общего дохода, беднейшие 20%
ДОХОДЫ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ
254
255
ДОХОДЫ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ
Таблица
2 1947—1984
гг.
для
получения ссуды, их возможности
пользоваться
товарами и услугами оказываются шире,
чем позволяют их текущие доходы. По
этим
причинам данные о распределении
богатства
среди населения существенно дополняют
данные о распределении доходов.
Имеющиеся ограниченные данные
показывают,
что неравенство во владении богатства-
Коэффициент Гини — наиболее популярный числовой показатель неравенства. Этот коэффициент определяется как отношение площади между кривой Лоренца и диагональю полного равенства (площадь А на рис.) и общей площади под диагональю (площадь А + площадь В). Это отношение может находиться в пределах 0— 1. Более высокие значения характеризуют большее неравенство. Другим общепринятым показателем является коэффициент вариации, который равен стандартному отклонению распределения доходов, разделенному на его среднее значение. Более высокие значения этого показателя, так же как и в первом случае, характеризуют большее неравенство.
Распределение общих денежных доходов в 1984 г. для всех семей американцев приведено в таблице 1.
Таблица 1
Распределение денежных доходов среди всех семей по данным за 1984 г.
Общий доход в |
Число семей в %** |
долл. * |
|
2 499 и менее |
2,0 |
2 500 — 4 999 |
3,0 |
5 000 — 9 999 |
9,4 |
10 000— 14 999 |
10,8 |
15 000 — 24 999 |
10,7 |
25 000 — 29 999 |
10,2 |
30 000 — 34 999 |
8,8 |
35 000 — 49 999 |
18,4 |
50 000 — 74 999 |
11,1 |
75 000 и выше |
4,7 |
* Средний доход (по медиане) — 26 433 долл., средний доход (средневзвешенная величина) — 31 052 долл.
** Число семей — 62 706 млн.
Распределение сосредоточено около среднего дохода (по медиане), которое составляет 26 433 долл. Оно характеризуется наличием верхней и нижней ветви и смещено
вправо (средневзвешенный доход составляет 31 052 долл.).
Около 30% всех семей имели доход от 20 000 до 35 000 долл. Свыше 14% семей имели доход менее 10 000 долл., доход 11,1% семей составлял от 50 000 до 75 000 долл., и 4,7% семей имели доход 75 000 долл. и выше. Беднейшие 20% получали 4,7% всего дохода, средние 20% — 17%,, верхние 20% — 42,9% (см. табл. 2 на с.255).
По данным, приведенным в таблице 2, неравенство доходов семей уменьшалось между 1947 г. и концом 60-х годов, затем оно начало расти. Более быстро неравенство увеличивалось после 1980 г. Отсутствие долговременной тенденции в последние 35—40 лет отражает приблизительное равновесие между увеличивающими неравенство социальными и экономическими факторами (в основном значительным увеличением относительного числа людей пожилого возраста, молодежи, семей с одним родителем и других единиц совместного проживания с низким доходом) и факторами, ведущими к равенству (главным образом быстрым ростом выплат и других поступлений за счет общественных фондов).
Почти постоянный уровень неравенства в течение многих лет указывает или на процесс распределения доходов, в котором относительное положение семьи по отношению к получаемому доходу остается постоянным, или на процесс перемещения семей внутри каждой из доходных групп, что определяется большой подвижностью доходов. Существенное неравенство за какой-то один год, вероятно, является вполне терпимым социально, если имеются реальные возможности сдвигов в доходах. На основе полученных данных можно утверждать, что существует значительная подвижность доходов семей в США, что иллюстрирует таблица 3 на с.255.
Первый ряд цифр, например, показывает, что из 20% населения США, жившего в беднейших семьях в 1971 г., только 11,1% попали в эту же категорию в 1978 г. Другие 8,9% переместились в более высокую категорию. В целом 59,9% населения переместились вверх или вниз на одну категорию, в то время как 23,1 % переместились по крайней мере на две категории за семь лет.
Часть населения владеет определенным богатством, что позволяет этой части получать дивиденды, процентные ставки, рентный доход, наличие которых ведет к возрастанию неравенства доходов. Больше того, если люди владеют богатством, которое может быть израсходовано или использовано
Неравенство распределения денежных доходов среди семей.
Год |
Доля дохода |
||||||
нижние 20% |
вторые 20% |
третьи 20% |
четвертые 20% |
верхние 20% |
верхние 5% |
коэффициент Гини |
|
1947 |
5,0 |
11,9 |
17,0 |
23,1 |
43,0 |
17,5 |
0,376 |
1950 |
4,5 |
12,0 |
17,4 |
23,4 |
42,7 |
17,3 |
0,379 |
1955 |
4,8 |
12,3 |
17,8 |
23,7 |
41,3 |
16,4 |
0,363 |
1960 |
4,8 |
12,2 |
17,8 |
24,0 |
41,3 |
15,9 |
0,364 |
1965 |
5,2 |
12,2 |
17,8 |
23,9 |
40,9 |
15,5 |
0,356 |
1967 |
5,5 |
12,4 |
17,9 |
23,9 |
40,4 |
15,2 |
0,348 |
1970 |
5,4 |
12,2 |
17,6 |
23,8 |
40,9 |
15,6 |
0,354 |
1975 |
5,4 |
'11,8 |
17,6 |
24,1 |
41,1 |
15,5 |
0,358 |
1980 |
5,1 |
11,6 |
17,5 |
24,3 |
41,6 |
15,3 |
0,365 |
1982 |
4,7 |
11,2 |
17,1 |
24,3 |
42,7 |
16,0 |
0,381 |
1984 |
4,7 |
11,0 |
17,0 |
24,4 |
42,9 |
16,0 |
н. д. * |
* Н.д. — не имеется данных.
Таблица 3
Подвижность доходов: число людей (в %) в различных сочетаниях в 1971 г. и 1978 г. в пятой части семейных доходов
Семьи, относящиеся к различным группам по доходам в 1971 г. |
Распределение семейных доходов в 1978 г. |
|||||
нижние 20% |
вторые 20% |
третьи 20% |
четвертые 20% |
верхние 20% |
всего |
|
Нижней Второй Третьей Четвертой Верхней |
11,1 4,3 2,7 1,2 0,7 |
4,4 6,9 4,7 3,0 0,9 |
1,9 4,3 6,1 5,1 2,8 |
1,4 2,7 3,7 6,3 5,9 |
1,2 1,8 2,8 4,4 9,7 |
20 20 20 20 20 |
Всего... |
20,0 |
19,9 |
20,2 |
20,0 |
19,9 |
100 |
ми в Соединенных Штатах значительно пре-
восходит неравенство в получении доходов. В
1947 г. 5% наиболее богатых домохозяйств
имели 17,5% общей суммы получаемых
доходов. Данные 1984 г. свидетельствуют,
что по сравнению с 1947 г. происходят лишь ; незначительные изменения (всего на 1,5
пункта).
ДОХОДЫ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ
256
257
ДОХОДЫ: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ
Социально-экономические источники разницы доходов
Анализ факторов, определяющих разницу доходов, обычно сосредоточивается на заработной плате, которая, по расчетам, составляет 75 % всех денежных доходов. Распределение заработной платы существенным образом влияет на распределение суммарного дохода. По имеющимся данным, неравенство в распределении заработной платы среди мужчин увеличилось между 1959 и 1978 гг. и, вероятно, продолжает увеличиваться. Неравенство в распределении заработной платы среди женщин, по-видимому, оставалось почти постоянным в этот период.
Различия в заработной плате обусловлены индивидуальными причинами, они отражают врожденные характеристики личности, такие, как раса и пол, которые влияют на рыночное вознаграждение. Другие различия обусловлены институционными особенностями рынка труда, такими, как наличие профсоюзов. Наконец, различия определяются и разной квалификацией, специальностью и результатами труда. Существуют существенные противоречия относительно интерпретации и важности каждого из этих источников различий в размерах заработков.
Рабочее время. Различия в количестве времени, уделяемого оплачиваемой работе, и в интенсивности труда обусловливают значительную степень неравенства заработной платы. Некоторые различия обусловливаются объективными причинами. Так, возрастание безработицы ведет к большему неравенству вследствие того, что потери доходов приходятся на лиц с низкой, средней и высокой заработной платой непропорционально. В отличие от этого другие различия обусловлены субъективными причинами и зависят, например, от решения найти дополнительную временную работу или быть занятым лишь часть рабочего времени, работать сверхурочно, заниматься собственным делом или работать на службе, которая позволяет самому регулировать количество рабочего времени.
Специфика работы, требующая компенсационных выплат. Некоторые работы более трудны, более неприятны или более опасны, чем другие. С учетом уровня квалификации такие работы должны оплачиваться выше, чтобы побудить людей занять их. Имеются убедительные доказательства, что работы, связанные с большим риском, обусловливают большие выплаты.
Образование и опыт. Достаточно достоверно установлена тесная связь между годами обучения и уровнем заработной платы. Однако теоретическая интерпретация этого соотношения порождает дебаты. Так, теория "человеческого капитала" доказывает, что работа, требующая более высокого образования, должна оплачиваться лучше, чтобы привлечь достаточное количество работников, так как люди обычно ожидают возмещения недополученного заработка за время, в которое они не работали, а учились, своеобразной компенсации за их решение отложить начало работы и осуществить инвестиции знаний в самих себя. Эта теория предполагает, что более длительное обучение создает более высокую производственную квалификацию, которая оценивается работодателями. Согласно же теории "сортировки", формальное обучение дает немного того, что может быть непосредственно применено в будущей работе. И следовательно, не повышает "капитал" работника, однако система образования "отсортировывает" наиболее способных молодых людей. Работодатели оценивают эти способности и ищут более об-разованныхлюдей и вознаграждают их выше. Неомарксистские теоретики доказывают, что образование сортирует людей по их социальному положению, а не по способностям. Они также предполагают, что более продолжительное обучение порождает лучшую дисциплинированность и социализирует будущих работников, побуждая их принять институты рынка. По этим причинам бизнес предпочитает более образованных и более конформных работников и вознаграждает их лучше.
Имеется прямая зависимость между продолжительностью приобретения опыта работы и заработной платой. Согласно теории "человеческого капитала", приобретение опыта сопровождается обучением на рабочем месте. Таким образом, более высокая заработная плата за больший опыт предоставляет вознаграждение за более высокую производительность, обусловленную таким обучением. Указанная зависимость согласуется также с обычными различиями оплаты за трудовой стаж независимо от производительности.
Положение семьи. Финансовые возможности семьи ограничивают доступ некоторым людям к получению образования, тем самым косвенно влияя на заработную плату. Возможности родителей убедить детей в необходимости учиться и помочь им в получении школьного образования, поддержать их
здоровье и затем обеспечить учебу в хорошем колледже также в дальнейшем могут иметь важное влияние на заработную плату. Положение и социально-экономический статус семьи могут оказывать непосредственное влияние на заработную плату и через рабочие контакты родителей. Эмпирический анализ заставляет предположить, что переменные факторы, характеризующие положение семьи, оказывают основное влияние на получение образования.
Раса и ПОЛ. Заработная плата женщин и людей, принадлежащих к национальным меньшинствам, ниже, чем заработная плата белых мужчин, даже в том случае, если другие факторы — образование и опыт — оказываются сопоставимыми. Большинство аналитиков интерпретирует эти различия как доказательство дискриминации на рынке труда. Другие исследователи считают, что рынок труда слишком конкурентен, чтобы равные по производительности рабочие получали бы в течение длительного времени неравную заработную плату. Эти исследователи приходят к выводу, что неизмеряемые, возможно, слабо уловимые различия в мотивации, качество образования и другие факторы обусловливают наблюдаемые различия в заработной плате.
Профсоюзы. Профсоюзы стремятся повысить заработную плату своих членов относительно заработной платы аналогичных по производительности рабочих, не входящих в профсоюз, путем проявления способности заключать сделки. Разница в заработной плате членов и не членов профсоюза обычно составляет 10—20%. В то время как профсоюзы увеличивают неравенство заработной платы в промышленности, их практика заключения сделок уменьшает неравенство среди их членов и сглаживает разницу между непосредственно занятыми в производстве и непроизводственными — обслуживающими — работниками внутри фирм.
Внутренний и вторичный рынок труда. Различия в заработной плате могут возникать и вследствие разницы в структуре фирм. Внутренний рынок труда в фирме характеризуется лестницей работ, обеспечивающей стабильную занятость. Наименее квалифицированные рабочие обычно вступают на низшую ступень лестницы. С опытом и приобретением квалификации они поднимаются со ступеньки на ступеньку, в результате лучшие рабочие места заполняются путем продвижения своих сотрудников, а не привлечением, возможно, даже более способных людей с открытого рынка труда. В результате
внутренний рынок труда частично изолирован от давления рынка, и относительная заработная плата на внутреннем рынке зависит в значительной мере от традиции, статуса конкретного рабочего места, представлений рабочих о равенстве. Работодатели отбирают рабочих для работы на внутреннем рынке труда, исходя из уровня их общего и профессионального образования, в ряде случаев учитывая и расу, и пол, и другие характеристики, исходя из стоимости обучения, необходимого для выполнения той или иной работы. Рабочие, отвергнутые на внутреннем рынке труда, попадают на "вторичный рынок труда", где заработная плата, условия работы, стабильность работы, возможности обучения и продвижения хуже. Отметим, что двойственность рынка труда — существование внутреннего и вторичного рынка труда (или, иначе, многосегментного рынка труда), как определяющее условие различий в заработной плате, входит в конфликт с основным положением теории "человеческого капитала" об индивидуальном выборе и открытом конкурентном рынке труда.
Другие факторы, в дополнение к этим источникам неравенства в заработной плате некоторые другие социально-экономические факторы оказывают непосредственное влияние на распределение дохода. Суммарное распределение заработной платы между мужьями и женами оказывает влияние на общий семейный доход. Необходимость работать жене возрастает в тех семьях, в которых мужья получают низкую заработную плату. Таким образом, происходит некоторое выравнивание доходов семей. Вместе с тем неравенство богатства порождает в определенной мере и неравный доход от имущества.
Денежные и неденежные доходы из общественных фондов — трансферы — предоставляются главным образом домохозяйствам, находящимся в нижней части шкалы распределения доходов. Эти трансферы уменьшают коэффициент Гини на 19% и повышают долю беднейших 20% с менее 5% рыночного дохода до приблизительно 8 % общего дохода. В противоположном направлении действует налоговая система, хотя она оказывает лишь незначительное влияние на уровень неравенства.
Политические дебаты относительно распределения доходов
Фундаментальный политический воп- рос: как интенсивно должно влиять прави-
ДОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
258
259
ДОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЫЮЙ ЗАЩИТЫ
тельство на рыночные силы, причастные к распределению доходов? В Соединенных Штатах, где господствует концепция свободы рыночных сил (которые неизбежно порождают неравенство), существует лишь минимальное давление общественного мнения, направленное на уменьшение неравенства доходов и богатства. Политические дебаты, как правило, сосредоточиваются на уменьшении разницы доходов в зависимости от региона, расы, пола, возраста, принадлежности к той или иной отрасли промышленности и профессиональной группе. v
Существует более широкая поддержка стремления изменить процесс распределения доходов на основе уменьшения неравенства возможностей. Эта поддержка оказывается антидискриминационными законами, федеральными ссудами для колледжей, программами дошкольного начального обучения и г. д. Однако стратегия выравнивания возможностей другим путем, на основе ограничения большого наследства или другими ограничениями семейного богатства никогда серьезно не рассматривалась.
Политика налоговых и социальных льгот была провозглашена и стала претворяться в жизнь с целью уменьшить негативные последствия потери доходов в связи с преклонным возрастом, безработицей, утратой нетрудоспособности или потерей кормильца. В этой связи следует отметить помощь населению в оплате продуктов, жилища или медицинской страховки, реализацию программ уменьшения бедности, справедливого сокращения налогового бремени. Поскольку социальные льготы вовлекают в оборот огромные суммы, то такие программы оказывают серьезное влияние на общее распределение доходов. Пособия, предоставляемые главным образом в соответствии с Программой помощи семьям, имеющим детей, и Законом о дополнительной защите доходов, а также система продовольственных талонов и помощь по программе "Медикейд" играют важную роль в смягчении бедности и уменьшении неравенства.
С конца 70-х годов обширная программа реформ прекратила свое развитие. Сокращение программ помощи при президенте Рейгане урезало количество предоставляемых льгот, изменило побудительные мотивы работы по Программе помощи семьям, имеющим детей, уменьшило доходы многих бедных и близких к бедности семей и способствовало увеличению неравенства.
Если социальные работники хотят препятствовать этому, они должны с еще боль-
шей энергией продолжать поддерживать политику, направленную против обнищания, политику сохранения доходов бедняков, зная, что успех в достижении этих целей будет содействовать меньшему неравенству в доходах. Действия по защите и за расширение политики равных возможностей реально содействует более справедливому распределению доходов.
Роберт Д. Плотник
См. также: Доходы: система социальной защиты; Социальное обеспечение: тенденции и проблемы политики; Социальное планирование в государственном секторе; Федеральное социальное законодательство после 1961 г.
• Atkinson А. В. (1983). The Economics of Inequality. N. Y.: Oxford University Press. • Blank R., Blinder A. (1986). Macroeconomics, Income Distribution and Poverty. In: S. Danziger, D. Weinberg (Eds.), Fighting Poverty: What Works and What Doesn't. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. • Duncan G. J. (1984). Years of Poverty, Years of Plenty: The Changing Economic Fortunes of American Workers and Families. Ann Arbor, Mich.: Institute for Social Research. • Lampman R. (1984). Social Welfare Spending: Accounting for Changes from 1950 to 1978. N. Y.: Academic Press. • OsbergL. (1984). Economic Inequality in the United States. Armonk N. Y.: M. E. Sharpe, Inc. • U. S. Bureau of the Census. (1985). Money Income of Households, Families and Persons in the United States: 1983. In: Current Population Reports (Series P—60, No. 146). Wash., D. C: U. S. Government Printing Office.
Д ОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
В США по крайней мере трое из десяти граждан получают материальную помощь. Оказание материальной помощи, ставшее в последнее время столь широко распространенным явлением, может быть рассмотрено с разных точек зрения. С финансовой точки зрения оказание материальной помощи следует отнести к системе социального обеспечения, поддерживающей на определенном уровне доходы индивидов или семей, имею-
щих право на помощь. С функциональной точки зрения — это социальная служба, а также работающие в ней. С организационной — это система взаимосвязанных программ, имеющих целью улучшить условия существования отдельных категорий населения, в частности бедных, пенсионеров, иждивенцев и нетрудоспособных, людей, не имеющих кормильцев, безработных.
Термин "материальная помощь" имеет широкое применение и может быть использован для обозначения системы финансовой помощи на местном, федеральном уровнях и уровне штагов. Материальная помощь предоставляется наличными или в виде ваучеров индивидам или семьям в периоды приостановки поступления доходов или их сокращения как единовременно, так и на длительный срок. Таким образом, уровень жизни индивида или семьи благодаря оказанию единовременной или долговременной экономической помощи остается относительно стабильным. Однако материальная помощь не включает в себя налоговые льготы и различные специальные пособия, которые получают работающие. Первые относятся к финансовому, а вторые к профессиональному обеспечению и не имеют отношения к сфере материальной помощи.
Система материальной помощи в США
Программы материальной помощи в США различаются масштабами, избирательными критериями, источниками финансирования и целями. Они осуществляются федеральным правительством, местными властями и правительствами штатов. Некоторые программы в 80-х годах были объединены, ряд программ упразднили, разработав новые. Поэтому довольно трудно подсчитать точное количество действующих программ, тем не менее их число никак не меньше ста.
Большинство программ осуществляется под эгидой пяти федеральных министерств (здравоохранения и социальных служб, сельского хозяйства, труда, жилищного строительства и городского развития, внутренних дел), а также Комитета по экономическим возможностям, Управления по делам ветеранов, Совета по пенсионному обеспечениюже-лезнодорожников и Комиссии гражданской службы. Программы оказания материальной помощи, осуществляемые под руководством правительств штатов и местных властей, поддерживаются гораздо большим числом правительственных и властных организаций на местах. Крупные программы всегда находят-
ся в центре внимания и подвержены постоянным политическим колебаниям. Эти программы включают помощь престарелым, потерявшим кормильцев и нетрудоспособным, т. е. области, входящие в систему социального обеспечения, компенсации по безработице, помощь семьям с зависимыми детьми, продовольственные талоны, компенсации работающим и т. д.
Краткая история. Предшественниками системы материальной помощи в США принято считать британские законы для бедных 1597—1601 гг., завезенные в американские колонии переселенцами. Каждая колония приняла свой закон, взяв за основу британский образец. Колониальные законы для бедных, довольно жесткие и карательные с современной точки зрения, продолжали действовать до Гражданской войны. В 1865 г. после упразднения рабства и освобождения бедных и истощенных рабов, не способных выжить без посторонней помощи, федеральное правительство образовало Бюро по делам беженцев, освобожденных лиц и управлению покинутыми землями. Таким образом, федеральное правительство впервые взяло на себя ответственность за оказание финансовой и других видов помощи нуждающимся гражданам (как черным, так и белым).
Историческую эволюцию сферы оказания материальной помощи в XIX в. следует рассматривать в контексте той эпохи. Понятия о социальных ценностях века складывались под влиянием сурового индивидуализма, социального дарвинизма и могущественной протестантской этики. Упор делался на спасение души. Политика и принципы первоначальных программ оказания помощи были связаны с понятиями социальных ценностей. Прогрессивная Эра (1900—1914) была отмечена частичными реформами в социально-экономической политике США. Одним из важных новшеств было назначение пенсий матерям, имеющим детей-иждивенцев. Эти пенсии субсидировались государственными органами и предоставлялись для обеспечения благосостояния детей и укрепления стабильности семей. В 40 штатах с 1921 г. предоставлялись пенсии матерям и вдовам. В 1909—1920 гг. 43 штата приняли законодательство, предоставляющее компенсации рабочим в случае получения травм и заболеваний на рабочих местах. Хотя эти первые законы носили крайне ограниченный характер, но они были первым шагом в этом направлении.
"Великая депрессия" конца 20 — начала 30-х годов ввергла миллионы людей и их
ДОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
260
261
ДОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
семьи в беспросветную нужду. Имевшиеся программы материальной помощи были недостаточны для удовлетворения экономических потребностей большинства жителей страны. Федеральное правительство поддерживало лишь программы материальной помощи отдельным категориям, наиболее пострадавшим в результате "депрессии". Но ухудшающаяся ситуация вынудила его принять в 1935 г. Закон о социальном страховании, легший в основу современной системы материальной помощи.
Текущие программы. Современные программы оказания материальной помощи не представляют собой сбалансированную, хорошо организованную и взаимосвязанную систему. В разное время появлялись различные программы, которые служили достижению разных целей, имели неодинаковые критерии для оказания помощи и осуществлялись многими правительственными и другими организациями. В результате система оказания материальной помощи отличается очень сложной структурой.
Хотя многие признают положительные аспекты указанной системы, однако это не останавливает их от критики отдельных программ, которые по-прежнему выпускают из поля своего зрения большие группы бедствующих. Недоумение вызывает небольшой размер пособий и компенсаций по безработице. Отмечается, что некоторые программы оказывают отрицательное воздействие на индивидов и семьи. Они вызывают разводы, раздельное проживание, предпринимаемые с целью получить пособие или финансовую помощь, которые невозможно получить, не изменив своего семейного положения.
Тем не менее программы оказания материальной помощи имеют и положительные стороны. Они обеспечивают поддержание определенного уровня материального положения миллионов американцев, а значит — социальную и экономическую стабильность в обществе. Не следует не замечать или преуменьшать их значение: они вносят свой вклад в экономическое существование индивида и общества в целом. Однако надо отметить и их недостатки и несовершенство, чтобы сделать их более эффективными.
Основные программы
Целесообразно остановиться на основных программах, оказывающих наибольшее воздействие и охватывающих значительные группы населения. Хотя различия между ними не всегда ясны, их все же можно разделить
на два направления: социальное страхование и общественная помощь.
Программы социального страхования. Это программы, в фонд которых возможный получатель пособия сам делает предварительный вклад, могущий иметь форму специального налога, который вносит будущий получатель, или его работодатель, или они оба. Пособия рассматриваются скорее как право, нежели как привилегия, и получение его не представляет собой социального позора. Пособия престарелым, потерявшим кормильца и нетрудоспособным выплачиваются пенсионерам, потерявшим кормильца членам семьи и нетрудоспособным. Зависимости между получением пособия по социальному страхованию и уровнем дохода (исключая доход, получаемый в период работы) не существует. Данная система — это крупнейшая программа социального страхования. Другие основные программы социального страхования в США — это компенсация по безработице и компенсация рабочим.
Программы общественной помощи. Эти программы имеют одну особенность: заявитель должен доказать свою потребность в помощи и отсутствие альтернативного источника для ее получения. Указанные программы общественной помощи обычно финансируются из государственного бюджета и не требуют особых налоговых сборов.
Общественная помощь оказывается как благотворительность бедным людям. Она предоставляется строго определенному контингенту индивидов или семей. Эти программы часто называют "сеть безопасности", основные из них: Помощь семьям с зависимыми детьми, Восполнение дохода и Продовольственные талоны.
Масштаб, разнообразие и стоимость основных программ по оказанию материальной помощи весьма значительны. Право на получение одного вида помощи не лишает человека возможности получения и других пособий. По приблизительным подсчетам, около 60 млн граждан США получили материальную помощь в рамках по крайней мере одной существующей программы. Ежегодно в 80-х годах на оказание материальной помощи выделялось 233 млрд долл., не считая расходов на ведение административной деятельности. Поддержание доходов на определенном уровне путем оказания материальной помощи является одной из важнейших функций федерального правительства, имеющей большое значение для жизни миллионов граждан.
Новые тенденции
В 60-е и особенно в 70-е годы наблюдалось значительное увеличение расходов на оказание материальной помощи. Если в 1955 г. общие федеральные затраты и затраты штатов на социальное страхование и общественные программы помощи составляли 3,2% ВНП, то к 1980 г. эта доля возросла до 11,5%. Такое положение было связано с демографическими изменениями, увеличением числа обращавшихся за помощью и размеров помощи, а также с появлением новых программ, охвативших более широкие слои населения. Указанный значительный рост был остановлен в начале 80-х годов вследствие экономического спада, увеличения инфляции, безработицы и возобладания консервативного подхода к осуществлению программ, т. е. стремления сократить расходы на социальные нужды, что затронуло и программы оказания материальной помощи.
Высшей точки такого рода активность достигла во время принятия в 1981 г. Закона о сбалансированном бюджете. Закон предполагал снизить расходы на все виды пособий. Никогда со времен принятия в 1935 г. Закона о социальном страховании не наблюдалось столь консервативного политического подхода к социальным программам. От этого закона особенно пострадали лица, получавшие пособие на зависимых детей. Вместе с тем под давлением обстоятельств некоторые практические изменения были внесены в законоположения об отдельных видах социальной помощи. Так, в 1983 г. в правила предоставления пособий престарелым, потерявшим кормильца и нетрудоспособным были внесены серьезные поправки. Они упразднили дефицит этого фонда, разрешили включить в категорию получающих его федеральных государственных служащих и сотрудников неприбыльных организаций, установили новые размеры налогообложения пособия, изменили схему налогообложения, ввели индексацию и снизили возрастной ценз его получателей.
Спорные проблемы
Оказание материальной помощи — это область социального обеспечения, перед которой стоит много проблем, что ведет к постоянному реформированию прежних программ и появлению новых. Эти проблемы включают в себя следующие спорные вопросы: 1) должно ли пособие предоставляться наличными или в виде различных услуг или ваучеров; 2) как достичь вертикальной и горизонтальной справедливости в программах оказания
материальной помощи; 3) предоставлять ли право получения помощи на основе вычленения конкретных категорий лиц или оказывать ее всем нуждающимся; 4) должны ли программы руководствоваться материальной эффективностью или социальной эффективностью; 5) должны ли программы разрабатываться федеральными или местными организациями и организациями штатов. К указанным вопросам в течение последних нескольких десятилетий подходили по-разному. При всем разнообразии подходов политики оказались не в состоянии разрешить проблемы. Три следующих вопроса наиболее показательны:
1. Каким должно быть отношение между занятостью и получением материальной помощи? Другими словами, должен ли получатель работать и при каких обстоятельствах? Многие исследователи подчеркивали необходимость занятости для бедных, утверждая, что оказание материальной помощи снижает заинтересованность в труде. С 1977 г. все программы оказания материальной помощи включали меры по стимулированию труда бедных. Общество было готово полностью поддержать лишь детей, некоторых матерей-одиночек, слепых, увечных и престарелых. Следовательно, большинство трудоспособных должны были работать или не получать помощи. Этот основополагающий подход считался очень важным и социально и экономически. Для получения информации о том, насколько указанное положение работает и какое влияние оказывает предоставление материальной помощи на ее получателя, в 1972—1976гт. были проведены широкие социологические исследования. В ходе исследований были подсчитаны суммарные доходы семей и прослежено их воздействие на желание работать. Оказалось, что только 6% мужей в таких семьях хотели бы снизить свое трудовое участие и ограничиться работой в течение нескольких часов, лишь 20% их жен не стремились найти работу, а среди женщин, возглавляющих семьи, их доля была всего от 5 до 12%. Таким образом, были выявлены лишь минимальные потери заинтересованности в труде, что явно не подтверждало широко распространенное мнение об исчезновении стимулов к труду.
Работа получателя пособия (и, соответственно, получение им зарплаты) рождает проблему определения уровня налогообложения. Для сохранения заинтересованности в труде получатель помощи должен платить относительно низкий налог со своих заработков. Однако, для того чтобы правительство могло
ДОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
262
263
ДОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
финансировать социальные программы, оно нуждается в расширении налоговой базы и увеличении поступлений от налогов.
2. Должен ли размер пособия определяться на основе принципов справедливости или принципов адекватности? Речь идет о том, должен ли размер пособия быть равен трудовому и финансовому вкладу, который был сделан, или весь фонд пособий должен быть поделен таким образом, чтобы предоставить большую помощь наиболее нуждающимся, имея в виду поднять их экономический уровень до удовлетворения насущных потребностей. Указанная проблема особенно затронула Помощь престарелым, потерявшим кормильца и нетрудоспособным. Изменения, внесенные в эту программу, были направлены на установление соответствия между размером помощи и потребностями, что ущемляло интересы тех, кто вносил наибольшие суммы в эту программу в годы работы. В последние годы эта проблема стоит не столь остро, поскольку удалось значительно увеличить размеры помощи и обеспечить достойное существование ее получателям. Другие программы, например Продовольственные талоны, Помощь семьям с зависимыми детьми и компенсации безработным, не смогли поднять размеры помощи до уровня, превышающего уровень бедности. Это означает, что они не отвечают потребностям. Поэтому требования установить пособия на детей или ввести специальный налог для создания фонда семьям, не имеющим дохода, исходили из того принципа, чтобы помощь Сыла адекватна потребностям бедных людей.
3) Должны ли программы оказания помощи быть универсальными или избирательными? Другими словами, должны ли все члены общества иметь право получать материальную помощь при наличии соответствующих условий, или помощь должна оказываться лишь нуждающимся? Помощь престарелым, потерявшим кормильца и нетрудоспособным и компенсации безработным — это универсальные программы. Продовольственные талоны, Восполнение дохода и Помощь семьям с зависимыми детьми имеют избирательный характер, так как помощь оказывается лишь экономически нуждающимся в ней.
Универсальные программы, более дорогостоящие, претворяются в жизнь с определенного установленного времени и приносят, как правило, больше выгод средним и высшим слоям общества. Избирательные программы имеют "целевую эффективность". Вместе с тем они могут иметь некоторые от-
рицательные последствия для получателей, так как возрастает возможность стать социально ущербным в глазах окружающих. Нет достаточных эмпирических данных, позволяющих судить об этой стороне указанных программ, однако некоторые исследователи ее подтверждают. Вместе с тем не следует подчеркивать подобные последствия программ, поскольку это может быть препятствием для их расширения.
Указанные выше обстоятельства ведут к основному недостатку избирательных программ — нежеланию участвовать в них многих, кто имеет право на помощь. Учитывая моральные издержки и чувство стыда, связанное с получением помощи, многие и не обращаются за нею. Нежелание обращаться за помощью, безусловно, не представляет собой проблему и не вызывает беспокойства в США, но тем не менее, как показывают результаты обследования, такие программы охватывают лишь 46% имеющих право на соответствующую помощь.
Данное обстоятельство трудно игнорировать, поэтому необходимы дальнейшие исследования, прежде чем будут четко сформулированы предложения о том, как увеличить численность людей, которых можно охватить избирательными программами. Определенное клеймо ущербности и недостаток информации — вот главные препятствия; очевидно также, что препятствием являются некоторые бюрократические сложности, не дающие вовлечь в эти программы многих людей, испытывающих экономические трудности и действительно нуждающихся в материальной помощи.
В конечном итоге, вероятно, следует разумно сочетать универсальные и избирательные программы, поскольку в настоящее время нельзя надеяться лишь на возможности использования определенных их видов.
Материальная помощь и социальная работа
Одно из направлений в истории социальной работы в США было тесным образом связано со сферой оказания материальной помощи. "Дружелюбные посетители" из организации благотворительности могут считаться первыми социальными работниками. Деятельность "дружелюбных посетителей" сильно отличается от активности современных социальных работников, однако многое из деятельности добровольцев благотворительных обществ сохранилось и в ходе профессионализации социальной работы.
В начале XX в. многие зачинатели социальной работы выступали за создание пенсионной системы для матерей-одиночек и проведение других реформ. В тот период управление агентствами социальной помощи было передано в руки социальных работников. Социальные работники сделали много для разработки и принятия Закона о социальном страховании 1935 г. Взаимосвязь между социальной работой и мерами по определению контингента, имеющего право на социальное обеспечение, была настолько тесной, что до сих пор общественность отождествляет социальную работу с социальным обеспечением.
Начиная с 1972 г. социальные службы Помощи семьям с зависимыми детьми и другие службы программ общественной помощи были выделены из сферы материальной помощи. До этого указанные функции выполнялись одним и тем же социальным работником или одной и той же организацией. Разделение затронуло как содержание работы, так и организационную структуру. Однако трудно с уверенностью сказать, отвечало ли отделение социальной работы от области материальной помощи объективным потребностям и свело ли это к минимуму негативные последствия для тех людей, на которых не распространялось воздействие социальных служб. В одном из исследований отмечалось, что разделение имело целью вывести за рамки агентств социального обеспечения социальные службы и расширить социальные программы в других агентствах. Насколько удачным был этот эксперимент для получателей помощи, остается неясным. В последние годы обозначилась тенденция разработки новой концепции функций работающего в сфере материальной помощи и улучшений в сфере оказания услуг. Ранее считалось, что деятельность по оказанию материальной помощи должна быть стандартизована и сведена до уровня конторской работы, для чего не требуется особых навыков. Такое понимание проблемы устарело, и начались поиски новых подходов. Наиболее весомый вклад в такого рода поиски был сделан Министерством здравоохранения и социальных служб. Предложенная модель, разработанная на основе эмпирических данных о формах оказания материальной помощи в США, выделила восемь областей этой деятельности, требуюших соответствующих практических навыков и стандартов, а также особые критерии для отбора сотрудников. Сущность деятельности и исполнительных
стандартов оказывается более сложной, чем это считалось прежде.
Работники служб материальной помощи также прилагают усилия для профессионализации своей деятельности. Этому способствует недавно созданная Национальная ассоциация служащих, ведающих начислением пособий. В ассоциацию вошли работники, ранее занятые в программах Помощи семьям с зависимыми детьми и Продовольственных талонов, они весьма широко понимают свою роль и готовы участвовать в претворении в жизнь и других программ. Эта ассоциация не связывает себя с Национальной ассоциацией социальных работников, поскольку ее члены не считают себя социальными работниками.
Еще одно проявление профессионализации деятельности по оказанию материальной помощи — это появление в последние годы специального курса обучения в колледжах общего типа, поскольку применяющаяся в специализированных колледжах социальной работы программа обучения не совсем отвечает потребностям работников сферы оказания материальной помощи как на уровне бакалавра, так и на уровне магистра.
Исследования показывают, что дополнительная подготовка работников сферы оказания материальной помощи приносит экономический эффект. Так, профессионально проведенный сотрудником опрос приводит к уменьшению возможных ошибок. Увеличение расходов на обучение сотрудников на 50% ориентировочно приносит уменьшение на 2,3% числа открытия дел и на 1 % — выплат по делам в национальном масштабе. Профессиональная подготовка сотрудников сферы оказания материальной помощи не только повышает их профессиональный уровень, но и приносит другие позитивные результаты, в частности улучшает моральные отношения между сотрудником и получателем материальной помощи.
Заключение
Развитие сферы оказания материальной помощи в США обычно рассматривается в рамках филантропизма и либеральных традиций. Миллионы индивидов и семей получают финансовую помощь в рамках этой сферы. Развитие ее шло довольно медленно и неровно, однако можно все же надеяться на ее рост. Если социальные работники хотят сыграть свою роль в этом деле, то им необходимо приобрести специальные знания и осознать • специфику области оказания материальной
ДОХОДЫ: СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
264
Норман Л. Вайерс
См. также: Бедность; Обеспечение занятости; Общая и специальная социальная помощь; Помощь семьям с зависимыми детьми; Пособия: система "отработки"; Программа продовольственных талонов; Социальное страхование.
• AxinnJ., Levin H. (1975). Social Welfare: A History of the American Response to Need. N. Y.: Dodd, Mead & Co. • BarthM. C, Carcagno G. J., Palmer J. L. (1974). Toward an Effective Income Support System: Problems, Prospects, and Choices. • Bell W. (1983). Contemporary Social Welfare. N. Y.: Macmillan Publishing Co. • Ginsberg M. I., Mesnikoff A. M., Kulis S. (1984). Work, Welfare, and the Family: The Consequences of AFDC Losses for New York City Working Mothers, and Their Families. N. Y.: Columbia University School of Social Work. • Leiby J. (1978). A History of Social Welfare and Social Work in the United States. N. Y.: Columbia University Press. • Lurie I. (1975). Integrating Income Maintenance Programs: Problems and Solutions. In: I. Lurie (Ed.). Integrating Income Maintenance Programs (p. 1—38). N. Y.: Academic Press. • Piven F. F.,
С toward R. A. (1971). Regulating the Poor: The Functions of Public Welfare. N. Y.: Pantheon Books. • Rodgers H. R., Jr. (1982). The Cost of Human Neglect: America's Welfare Failure. Armonk, N. Y.: M. E. Sharpe. • Schorr A. L. (1977). Fair Shares. In: A. L. Schorr (Ed.). Jubilee for Our Times: A Practical Program for Income Equality (p. 1—24). N. Y.: Columbia University Press. • Stew B. (1980). Social Security and Pensions in,. Transition: Understanding the American Retirement System. N. Y.: Free Press. • Storey J. R-, TownsendA. A., Cox I. (1973). How Public Welfare Benefits Are Distributed in Low-Income Areas.—Studies in Public Welfare Policy (Paper No 6). Wash., D. C: U. S. Congress, Joint Economic Committee, Subcommittee on Fiscal Policy. • Svahn J. A., Ross M. (1983) Social Security Amendments of 1983: Legislative History and Summary of Provisions.— Social Security Bulletin, 46(7), 3—48. • Titmuss R. M. (1969). The Social Division of Welfare: Some Reflections on the Search for Equity. In: Essays on the Welfare State (p. 34—55). Boston: Beacon Press. • Trattner W. 1.(1974). From Poor Law to Welfare State: A History of Social Welfare in America. N. Y.: Free Press.
Д ОШКОЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ.
См. Дети: социальные услуги поуходу.
ЕВРЕЙСКИЕ АГЕНТСТВА СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ. См. Церков-ные агентства социальной помощи.
ЕСТЕСТВЕННЫЕ ИСТОЧНИКИ ПОМОЩИ
Понятие "естественные источники помощи" возникло недавно, но явление, которое оно описывает, старо как мир. Взаимоотношения между родственниками, друзьями, соседями и знакомыми, регулируемые законами и привычками, всегда служили основой социального устройства общества, они помогали выжить и даже преуспеть, несмотря на голод, холод, войны и ухудшение состояния окружающей среды.
Благотворительная помощь религиозных организаций оказывалась человеку с самых давних времен. С ростом населения и усложнением взаимоотношений в обществе отдельные личности, которые из-за своих физических и эмоциональных особенностей или антисоциального поведения не устраивали других людей, исключались из общества. Они изолировались в отдельные группы, которые были как предметом заботы со стороны остальных граждан, так и подвергались наказаниям за свою несовместимость с ними.
Как это ни парадоксально, формирование системы помощи привело к тому, что работники указанной системы, уверенные в своем профессионализме, взяли на себя, по примеру медиков, большую часть заботы о нуждающихся людях вместо организации помощи им со стороны окружающих.
С 1960 г. началось сотрудничество работников социальной сферы и других членов общества. Была подготовлена программа "Война с бедностью", основная задача которой — создать возможности для бедных лю-
дей самостоятельно решать свои проблемы. Одновременно уделялось внимание расширению числа социальных служб и увеличению помощи общественных благотворительных организаций. Внедрение этой программы показало, что одни службы помощи и поддержки нуждающихся не в силах решить все социальные проблемы. Очевидным стал факт, подтвержденный исследованиями психологов, социологов и антропологов, что естественные источники помощи остаются важнейшими для большинства людей.
Определение
Выявление тех связей между людьми, на основе которых формируются естественные источники помощи, — это взгляд под определенным углом на социальное окружение человека. Считающееся классическим определение социального окружения с точки зрения социальной работы дано Дж. Митчелом (1969): это особая сеть взаимоотношений связанных между собой людей, на основе которых может быть объяснено социальное поведение человека.
Такие черты социального окружения, как его численность, характер взаимосвязей и их прочность и близость, являются очень важными, равно как и отношения людей между собой. При этом "кругом людей" может быть семья, соседи, отдельная личность.
Рассматривая в качестве естественных источников помощи группу людей или отдельного человека, профессиональные социальные работники уделяют особое внимание тем взаимоотношениям между ними и нуждающимся в помощи, которые сами по себе должны быть поддержаны. Эта поддержка может быть материальной или моральной, в виде совета или предоставления различной информации. Установлено, что человек охотнее оказывает и принимает материальную или моральную поддержку от близких ему людей, а получает информацию — от незнакомых.
ЕСТЕСТВЕННЫЕ ИСТОЧНИКИ ПОМОЩИ
266
267
ЕСТЕСТВЕННЫЕ ИСТОЧНИКИ ПОМОЩИ
Естественные источники помощи не являются неизменными, хотя и формируются спонтанно, без профессионального вмешательства. Окружение человека может меняться. Как правило, у человека имеются разнообразные системы связей: от тех, что формируются с коллегами на основе совместной деятельности в формальных структурах и добровольных организациях, до более личностных взаимоотношений, например, с друзьями.
Ошибкой было бы полагать, что все взаимоотношения предполагают поддержку. В большинстве своем они являются, так сказать, навязанными на основе родства, совместной работы или места проживания. Такие отношения могут быть источниками как поддержки, так и стрессов. Не каждый человек, связанный родством, работой и т. п. с другим человеком, оказывается полезным во всех ситуациях. Вероятно, в различных критических ситуациях могут помочь разные люди.
Характеристики
Большинство людей имеют свое мнение о каждом человеке из своего окружения. Это мнение складывается из типов отношений (родственник, сосед, друг, коллега) и степени близости. При образном описании окружение человека можно представить разделенным на сектора по типам отношений и концентрические окружности по степени их близости. В любой ситуации помощь, как правило, ожидается скорее от родителей, чем от случайных знакомых. Однако в отдельных случаях отношения между родителями и детьми могут быть настолько сложными, что о взаимной поддержке говорить не приходится. Взаимоотношения между людьми в городе заметно отличаются от взаимоотношений в сельской местности. Пожилые люди, живущие в домах престарелых, имеют возможность получать поддержку и помощь от персонала, расширяется и круг их знакомств, особенно с людьми своего возраста. В то же время старики, остающиеся жить у себя дома, должны полагаться только на старых друзей и родственников, которые могут жить и далеко от них.
Оказание помощи может происходить на взаимовыгодной основе. Так, например, помощь часто оказывают в качестве благодарности за оказанную ранее услугу или в ожидании подобной услуги в будущем. В то же время в окружении каждого человека есть люди, которые всегда готовы помочь и при этом не ждут ничего взамен. Такого рода аль-
труисты являются центральными фигурами естественных сетей помощи и поддержки.
Функции
Функции естественных источников помощи во многом аналогичны функциям официальных социальных структур. Это неудивительно, так как официальные службы созданы для того, чтобы оказывать помощь в тех случаях, когда система неформальных отношений уже бессильна. Официальные службы обеспечивают самую различную помощь — от превентивной, в виде советов и консультаций, до конкретной заботы о прикованных к постели людях и т. п. Неформальная естественная помощь является как бы первой ступенью в решении возникающих проблем, помогает их сформулировать и, если возможно, решить. Однако накоплено достаточно фактов, подтверждающих, что неформальные источники полезны лишь тогда, когда возникшая проблема не является чрезмерно сложной. За достаточно редкими исключениями, обременительная помощь (тяжелобольным, находящимся в тюремном заключении) в большинстве случаев осуществляется родственниками; если же они отказываются от оказания подобной поддержки, то весьма мало вероятно, что найдется другой неформальный источник, способный заполнить этот пробел. Однако роль неформальной помощи достаточно велика. Например, в ситуации, когда человеку срочно требуется большая сумма денег, люди, его окружающие, могут помочь собрать ее, внося каждый небольшую сумму. При этом отношения не меняют своего неформального характера.
Несмотря на многие негативные процессы, происходящие в современном обществе (уменьшение числа больших семей, концентрация людей в больших городах, увеличение числа разводов, все большее вовлечение женщин в производство), помощь, которую человек получает от окружающих, не становится меньше. Появление таких новых видов неформальной помощи, как движение групп самопомощи, дополняет традиционные формы помощи со стороны родных и знакомых.
Роль социальной защиты
В последние годы возникают споры о взаимоотношениях официальных организаций и сетей естественных источников помощи. Некоторые полагают, что это два разных мира: "государственный мир бюрократов и частный мир семьи" (П. Абраме, 1978). Другие же утверждают, что существо помощи едино,
а виды ее могут меняться от самых простых неформальных до высокоорганизованной профессиональной помощи. Это спор отнюдь не только теоретический, поскольку он имеет далеко идущие последствия для роли социального работника. Те, кто рассматривает помощь официальных организаций и естественную помощь как два разных мира, очень настороженно и даже пессимистично относятся к попыткам социальных работников найти пути сотрудничества с людьми, которые неофициально помогают своим родственникам и знакомым. Им кажется, что эти попытки могут привести, так сказать, к колонизации или кооптации неформального сектора, и они утверждают, что самым разумным было бы сосуществование этих миров. Однако, чтобы неформальный сектор мог существовать на равных основаниях, он должен получить материальную и формальную поддержку властей.
Есть и более оптимистично настроенные исследователи, надеющиеся на более активное сотрудничество между официальными и неофициальными службами помощи. Следует учесть, что оно возможно только в том случае, если в организацию помощи будут внесены существенные изменения. Ответственность между этими службами должна быть сбалансирована так, чтобы помощь официальных служб не была ни навязчивой, ни небрежной, а побуждения к неформальной помощи не приводили к взваливанию на людей слишком тяжелого бремени.
Предпринято несколько попыток описать пути более активного сотрудничества официальных и неофициальных служб. Так, Д. Би-гель и другие указывают на несколько основных направлений такого сотрудничества: больничный уход, помощь в семье, судебная помощь, помощь соседей, помощь со стороны добровольцев, взаимо- и самоподдержка, помощь представителей общественности. При оказании медицинских или судебных услуг неформальная помощь является лишь одним из аспектов, так как эти услуга включают в себя непосредственную работу специальных служб с клиентом и другими организациями. Взаимопомощь и помощь со стороны добровольцев — работа целой группы людей. Добровольцы могут оказаться представителями случайного круга людей, и им следует разъяснять, что их задача заключается скорее в дружеском участии, чем в профессиональной помощи. Профессиональные работники должны помогать создавать группы взаимопомощи в трудовых коллективах и поддерживать неофициаль-
ную помощь среди членов этих групп. Помощь представителей общественности включает в себя помощь со стороны добровольцев и влиятельных лиц; соседская помощь заключается в поддержке со стороны коллег по работе, соседей и добровольцев.
При осуществлении перечисленных направлений сотрудничества социальные работники должны выполнять функции адвокатов, консультантов, посредников и даже наставников. Более важным, чем профессиональное мастерство, считается совместимость социального работника с конкретной сетью естественной помощи. Роль социального работника, работающего в кооперации с сетью естественной помощи, отличается от его общепринятой роли. Обычно профессиональный социальный работник выступает в роли эксперта, призванного решить проблему, которую поставил перед ним обратившийся специально к нему клиент. При работе в сотрудничестве с источниками естественной помощи помощь оказывается как равному, беседы скорее похожи на встречу друзей за чашкой чая, чем на официальную встречу. В этой ситуации для официального работника очень важно следить за тем, чтобы не взять на себя привычную позицию лидера или руководителя, поскольку он никак не может знать особенности взаимоотношений в коллективе лучше, чем его члены. Весьма важным является и то, как построено сотрудничество с неофициальными помощниками, иначе неумелое введение социальных работников в коллектив принизит роль неофициальных помощников и заставит их отказаться от своих функций.
Новые направления
Исследования содержания и роли естественной помощи помогают понять всю сложность этого явления и подтверждают ее необходимость для физического и морального здоровья общества. Поэтому при подготовке специалистов обязательно должно уделяться внимание информации о естественных формах помощи, о методах работы с неофициальными помощниками.
В США сокращение материальных вложений и децентрализация социальной помощи препятствуют объединению официальных и неофициальных служб помощи. В то же время Великобритания, Скандинавские и другие западноевропейские страны с более централизованным развитием служб помощи человеку и крупными государственными взносами в социальные программы развивают масштабную политику по
ЕСТЕСТВЕННЫЕ ИСТОЧНИКИ ПОМОЩИ
268
Уроки, полученные из попыток объединения официальной и неофициальной помощи, оказались парадоксальными. Профессиональные работники обнаружили, что работа с естественными источниками помощи требует высокого уровня квалификации и не может ограничиться только советами и консультациями. Существует мнение, что неофициальная помощь может полностью вытеснить ряд видов официальных служб. Однако это будет реально лишь в том случае, если такие формы официальной помощи, как материальная поддержка, содержание больниц, домов престарелых и инвалидов, продолжат свое существование. Неформальные службы помощи не обладают большими материальными средствами. Оказание помощи со стороны неофициальных лиц чаще всего становится возможно только тогда, когда найден официальный источник финансирования.
Естественная помощь не может, естественно, решить проблемы, стоящие перед общественной структурой социальной помощи.
Но она является весьма важным источником моральной поддержки и возрождения личности, предотвращения некоторых кризисов и снижения порождаемой ими напряженности.
Диана Л. Панкост, Алиса Коллинс
См.также: Группы взаимной помощи; Катастрофы; Территориальный аспект социальной работы; Этнические группы и социальная работа.
• Abrams P. (1978). Community Care: Some Research Problems and Priorities. — In: J. Barnes, N. Connelly (Eds.), Social Care Research (p. 18—99). L.: Bedford Square Press. • Biegel D. E., Shore B. K, Gordon E. (1984). Building Support Networks for the Elderly: Theory and Applications. Beverly Hills, Calif.: Sage Publications. • Fisclier С S. (1982). To Dwell Among Friends: Personal Networks in Town and City. Chicago: University of Chicago Press. • Garbarino J. (1982). Children and Families in the Social Environment. Hawthorne, N. Y.: Aldine Publishing Co. • Gottlieb В. Н. (1983). Social Support Strategies: Guidelines for Mental Health Practice. Beverly Hills, Calif.: Sage Publications. • Mitchell]. С (1969). The Concept and Use of Social Networks. — In: J. С Mitchell (Ed.). Social Networks in Urban Situations (p. 1—50). Manchester: University of Manchester Press. • WhittakerJ.K., Garbarino J. (Eds.) (1983). Social Support Networks: Informal Helping in the Human Services. Hawthorne, N. Y.: Aldine Publishing Co.
ЖЕНЩИНЫ
Начавшаяся с 60-х годов вторая волна женского движения в США стимулировала интенсивное исследование статуса, различных характеристик и положения женщин. Более того, все социальные структуры, которые несли на себе отпечаток патриархальности и сексизма, начали пересматривать свои установки, принимая во внимание точку зрения женщин. Осознание факта притеснения женщин повлияло на личные взгляды и общественную практику большинства людей. Многие социальные работники критически подошли к устоявшимся взглядам и приняли участие в пересмотре базы знаний и методик практической социальной работы в сферах жизни, касающихся женщин, таких, как социальные политика, программы и обслуживание. Это особенно важно, поскольку среди клиентов социальных служб женщины составляют большинство.
Демографические данные
Достаточно часто приходится сталкиваться с глубоко ошибочным представлением, рассматривающим женщин как единую группу. На самом деле в социальной работе необходимо постоянно иметь в виду такие характеристики женщин-клиенток, как возраст, расовая и этническая принадлежность, семейный статус и многое другое.
Женщины в структуре населения. В 1983 г. в США среди 234 млн человек населения страны было примерно 120 млн женщин (51,3%). Тогда же 77 млн белых женщин и 10 млн черных составили соответственно 52 и 54% среди представителей этих двух расовых групп в возрасте 18 лет и старше. Добавим, что в 1980 г. среди испаноязычного населения в возрастной группе 20 лет и старше было 4 млн женщин, что составляло 51 %. С 1950 г. в США на 100 девочек рождаются примерно 105 мальчиков. Однако с воз-
растом число мужчин по отношению к женщинам постепенно снижается среди всех национальностей. Так, в 1983 г. число женщин превышало число мужчин, начиная с 25— 29 лет, а в возрастной группе 65 лет и старше на 100 женщин приходилось всего 67 мужчин. Это результат худшей выживаемости в младенчестве и большей смертности в любом возрасте у мужчин по сравнению с женщинами. Ожидаемая продолжительность жизни мужчин, родившихся в 1983 г., — 71 год, а женщин — 78,3 лет. Поданным переписи населения в 1983 г., средний возраст женщин белой расы составлял 33,1 года, а черной — 27,2 лет. Взрослых женщин больше, чем взрослых мужчин, причем с возрастом пропорция женщин увеличивается во всех расовых и этнических группах. Среди престарелых число женщин значительно превышает число мужчин. Бюро переписей населения прогнозирует, что к 2020 г. те, кому за 65 лет, составят среди женщин 20%, а среди мужчин— 14,6%.
Здоровье. Ожидаемая продолжительность жизни традиционно является главным индикатором физического состояния населения. Как уже было выше сказано, средняя ожидаемая продолжительность жизни женщин значительно больше, чем у мужчин (на 7 лет). Так же значительно отличается и продолжительность жизни черного и белого населения. В 1983 г. продолжительность жизни у мужчин белой расы составляла 71,6 год, у черной — 65,2 лет, у женщин белой расы — 78,8 лет, у черной — 73,8 года. Между 1950— 1983 гг. наблюдалось увеличение продолжительности жизни женщин всех рас в США на 7,2 лет — от 71,1 к 78,3 годам. В течение указанных лет разница между продолжительностью жизни женщин черной и белой расы уменьшилась в значительно большей степени, чему мужчин. Тем не менее это все еще остающееся неравенство является одним из показателей разного статуса женщин черной и белой расы.
ЖЕНЩИНЫ
270
271
ЖЕНЩИНЫ
Зафиксированные показатели смертности по возрастным когортам в США в 1980 г. от таких болезней, как церебральный паралич, злокачественные опухоли, заболевания сердечно-сосудистой системы, пневмония и грипп, а также несчастных случаев, убийств и самоубийств были значительно ниже у женщин, чем у мужчин той же расы. Исключение составляет лишь смертность от диабета у черного населения, где от него умерло больше женщин, чем мужчин.
Рождаемость и беременность. В
1981 г. в США на каждую тысячу женщин в возрасте от 15 до 44 лет приходилось 67,4 ро дов. Однако этот показатель изменялся по ра совым и этническим группам. Например, в 1980 г. эта цифра у женщин белой расы (без испаноязычных) составила 62,4 на тысячу, у негритянок она достигла 90,7 и у испаноязыч ных — 95,4. Среди испаноязычных женщин самый высокий показатель рождаемости был у мексиканок (111,3), далее следовали пуэр ториканки (77,0) и кубинки (41,9). Уровни рождаемости у женщин черной и белой расы изменяются и по возрастным группам. Так, в 1980 г. наивысший уровень рождаемости у белых женщин приходился на возрастную группу 25—29 лет, у черных — на 20—24 го да.
В последние годы значительно снизилось число детей в семьях. Так, в 1967 г. на замужних женщин в возрасте 18—34 года приходилось в среднем три ребенка. В 1982 г. это число снизилось до двух, так как более молодые предпочитали меньшее количество детей, чем старшее поколение. В 1980 г. в США примерно 30% беременностей были прерваны абортом. Большинство женщин среди 1,5 млн, сделавших аборт, составляли молодые (до 24 лет) незамужние и белой расы. Среди "цветных" женщин относительные цифры по абортам вдвое выше, что соответствует более высокому уровню беременности среди них. За последние 10 лет повысился уровень беременности в возрастной группе 15—19 лет, хотя рождаемость по этой группе снизилась из-за абортов. Между 1970 и
1982 гг. наблюдалось некоторое повышение уровня рождаемости среди незамужних — от 20 до 30 на каждую тысячу женщин, причем рождаемость среди представительниц черной расы была выше, чем среди белых. Данные о подростковой беременности особенно важ ны, так как именно те женщины, которые стали матерями в несовершеннолетнем воз расте, стоят на грани бедности и находятся среди тех, кто получает пособия по Программе помощи семьям с зависимыми детьми.
Смертность при родах. Смертность новорожденных в США относительно высока и составляет 10,9 смертных случаев на каждую тысячу рождений по данным 1983 г. Уровень смертности у черной расы был вдвое выше, чем у белой, причем средние показатели отличались в штатах, в силу различной доли белых и цветных в их населении, что еще раз показывает неодинаковое состояние здоровья среди разных групп женщин.
Количество смертных исходов беременности и родов для женщин черной и белой расы увеличивается с возрастом. В 1981 г. уровень материнской смертности в среднем для всех возрастных групп был следующим: 6,5 смертных случаев на 100 тыс. среди белых и 22,1 на 100 тыс. среди женщин черной расы. И хотя уровень смертности у обеих рас с 1960 г. к 1981 г. значительно снизился, все же и в 1981 г. этот уровень среди черных женщин был таким же, как у белых женщин в 1960 г.
Психическое здоровье. Хотя данные о психическом здоровье недостаточно полны, можно с уверенностью сказать, что женщины почти всегда ищут поддержку извне в своих решениях, более подвержены психическим заболеваниям и попыткам самоубийства, чем мужчины. Самым распространенным психическим заболеванием является депрессия, которая в среднем более распространена среди женщин, чем среди мужчин. Однако ситуация в отношении депрессии изменяется для этих групп, если принять во внимание такие факторы, как супружеский статус и работа.
Появившаяся недавно проблема злоупотребления алкоголем среди женщин стала одной из наиболее важных, так как она затрагивает, по существу, все стороны жизни. Установлено, что по крайней мере 10% взрослых злоупотребляют алкоголем. Долгое время считалось, что женщины составляют лишь малый процент среди них, но картина меняется: некоторые сейчас утверждают, что 50% алкоголиков — женщины. Или женщины стали потреблять алкоголь больше, чем в прошлые времена, или эта проблема ранее не афишировалась. Злоупотребление прописанными врачом наркотическими лекарствами значительно выше у женщин, чем у мужчин. Одним из основных факторов, приводящих к злоупотреблению, является нежелание или неумение врачей найти причину психического расстройства и устранить ее.
Насилие над женщинами. Неуст-ранимость различных форм насилия над женщинами — другой важный фактор в проблеме физического и психического здоровья
женщин. Осведомленность общества о причинах и фактах широко распространенного насилия над женщинами явилась прямым следствием женского движения в последние два десятилетия. С различными формами применения силы, включая половые злоупотребления по отношению к детям, изнасилования, домашний деспотизм, сексуальные преследования, сталкиваются женщины всех расовых и этнических групп и уровней социально-экономического положения. К сожалению, вопрос о половых злоупотреблениях по отношению к детям недостаточно изучен и освещен. Последние исследования подобных случаев выявили большее их количество, чем ожидалось. Большинство случаев применения силы по отношению к женщинам — это сексуальное насилие над девушкой, что подчас серьезно влияет на всю ее дальнейшую жизнь. Изнасилование происходит в США в среднем каждые две минуты и признано наиболее распространенным насильственным преступлением. Что касается внутрисемейного насилия, то установлено, что 1,8 млн женщин каждый год подвергаются избиению со стороны их супругов.
Физические и сексуальные преследования и посягательства на женщин со стороны мужчин, особенно на работе и в высших учебных заведениях, являются другой формой насилия, и, хотя точную информацию о распространении этой формы трудно получить, расследования в различных местах показали, что по крайней мере 50% опрашиваемых женщин имеют опыт сексуального или физического притеснения. Все эти широко распространенные случаи насилия еще раз показывают, что женщина занимает подчиненное место и чаще всего является жертвой в этом обществе, что, естественно, сказывается на ее физическом и психическом состоянии.
Образование. В 1983 г. среднее количество законченных лет обучения у людей белой расы в возрасте 25 лет и старше составило 12,6; у черных — 12,2; среднее количество лет законченного образования между мужчинами и женщинами обеих рас было примерно одинаковым. С 50-х годов по крайней мере 51 % выпускников, закончивших полную среднюю школу, составляли девушки, что соответствовало пропорции женского населения в тех возрастных группах. Однако женщины не составляли и половины среди выпускников колледжей ни в одном году до 1981г.
В 1982 г. среди тех, кому присуждалась степень магистра, чуть более половины были
женщины, однако из тех, кому была присуждена докторская степень, женщины составляли лишь 32%. Среди престижных областей профессиональной деятельности, таких, как медицина (зубопротезирование), юриспруденция, машиностроение, продолжают преобладать мужчины, хотя процент женщин, занятых в каждой из них, постоянно увеличивается с 1960 г. Поданным 1982 г., женщины составили 25% выпускников медицинских учебных заведений, 15,4% выпускников школ дантистов, 33,4% выпускников школ юристов и 10,8% выпускников инженерных учебных заведений.
Работа. Изменения в занятости являются значительным фактором, влияющим на положение женщин. С 1974 по 1984 г. у женщин наблюдалось постепенное увеличение занятости с 45,7 до 53,7%, в то время как занятость на рабочих местах у мужчин постепенно снижалась с 79,2 до 76,8%. С 1951 по 1984 г. уровень безработицы у женщин был более высоким, чем у мужчин. Однако с 1980 г. разница между этими показателями составила менее чем 1 %; в 1984 г. уровни безработицы у мужчин и у женщин примерно сравнялись, составляя соответственно 7,3 и 7,6%.
Уровень занятости выше у черных женщин, чем у белых и у испаноязычных, но эта разница постепенно уменьшается. Так, в 1983 г. уровень занятости у белых женщин был 52,7%, у черных — 54,2%, у испаноязычных — 47,7%.
В последние годы постепенно, но существенно меняется состав работающих. В общественном производстве в 1960 г. женщины составляли треть работающих, в 1984 г. их доля поднялась до 44%. Особенно заметны изменения уровня занятости среди семейных женщин. В 1984 г. 53,3 % замужних женщин работали, что вдвое превышает цифру 1950 г. — 24,8%. И хотя процент одиноких, вдов и разведенных женщин в числе занятых также повышался с 1950 до 1984 г., изменение этого показателя не было столь существенным, как среди замужних. Самый высокий уровень занятости среди всех групп был у одиноких женщин — 63,3% в 1984 г., но вдовы и разведенные вместе имели самый низкий уровень — лишь 42%. Однако уровень занятости разведенных женщин (исключая вдов) был 74,3%. Несомненно, что увеличение занятости женщин явилось прямым следствием и невысокого уровня их материального положения, и общего изменения отношения женщин к работе. Заметно увеличение количества работающих женщин с
ЖЕНЩИНЫ
272
273
ЖЕНЩИНЫ
детьми разных возрастов. За последние 15 лет уровень занятости на рабочих местах среди замужних (не имеющих детей до 18 лет) и разведенных женщин (с детьми и без них) поднялся лишь на несколько процентов, в то время как среди замужних женщин с детьми произошло значительное повышение. С 1970 до 1984 г. количество работающих среди женщин с детьми от 6 до 17 лет поднялось с 49,2 до 65,4%- В то же время среди женщин с детьми до 6 лет наблюдалось особенно стремительное повышение — с 30,3 до 51,8%.
Следует отметить, что характерная черта в вопросах выбора работы — сексуальная сегрегация профессий на "мужские" и "женские". Значительное число женщин — 80% — заняты лишь в 25 специальностях из 441. Здесь важно подчеркнуть, что работы, на которых в основном заняты женщины, — библиотекарь, секретарь, клерк, домработница, сиделка, учитель — малооплачиваемы и не открывают столь широких горизонтов, как те, на которых заняты в основном мужчины. Разделение на "мужскую" и "женскую" работу — основное, что предопределяет разную зарплату мужчин и женщин.
ДОХОД И бедность. Постоянная проблема —- это разница между средними мужской и женской зарплатой. В 1984 г. средний годовой доход работающего мужчины равнялся 23 220 долл., работающей женщины — 17 048 долл., т. е. женщина получала лишь 64% суммы, которую имел мужчина.
Рассмотрим разницу в годовых доходах между мужчинами и женщинами по расовым и национальным группам. В 1984 г. средний заработок женщин белой расы составлял 62,7% заработка мужчин; женщин черной расы — 82,8%; испаноязычных — 75,8%. Обсуждая вопрос о заработках женщин, социальные работники выделяют категорию женщин, которые содержат семью одни. В 1984 г. число таких семей составляло 16%. По данным того же года, средний доход семей без отцов равнялся 12 800 долл., что составляет 43 % среднего дохода обычных семей — 29 610 долл.
Обсуждая экономическую сторону положения женщин, нельзя не остановиться на вопросе об уровне бедности. В 1984 г. 14,4% всего населения и 11,6% всех семей, но уже более трети семей без отцов считались бедными. Среди семей без отцов ниже уровня бедности находились 27,1% семей, возглавляемых белой женщиной, 51,7% — семей с черной женщиной-главой и 53,4% — с испаноязычной женщиной-главой. В 1984 г. примерно у половины всех семей, на-
ходящихся у черты бедности, не было отцов. Уровень бедности среди детей до 18 лет, растущих в семьях без отцов, составил 46% у белого населения, 66% у черного и 71% у испаноязычного. В том же 1984 г. уровень бедности среди женщин в возрасте 65 лет и выше составил 15%, у мужчин того же возраста — 8,7%. Более трети пожилых женщин черной расы и 22% испаноязычных находились у черты бедности.
Социальная работа традиционно связана с помощью бедным, значительное число которых — женщины и дети. Следовательно, они и составляют большинство среди тех, кто получает помощь от разных общественных организаций, причем наиболее крупной из них является "Помощь семьям с зависимыми детьми". Так, в 1983 г. помощь от этой организации получили 3,7 млн семей, 7,1 млн детей и 3,7 млн взрослых. Выдаваемая каждый месяц сумма равнялась 317,48 долл., однако эта цифра варьировалась в зависимости от штата.
Женские организации и законодательство
В 20-х годах, спустя 100 лет с начала так называемой первой волны женского движения, благодаря 19-й поправке к конституции женщины получили право голосовать. После этого никакие из принимавшихся федеральных законов не обращали внимания на права женщин вплоть до 1963 г., когда обсуждался Всеобщий закон о равных правах при оплате труда. Впервые предложенный в 1868 г., этот закон запрещал устанавливать разную зарплату мужчинам и женщинам за одну и ту же работу.
За Всеобщим законом о равных правах при оплате труда последовали два других значительных события. Внесение пункта о запрещении половой дискриминации при приеме на работу в закон о всеобщих правах, где ранее запрещалась дискриминация на основе расы, национальности и религии, было признано наиболее значительным успехом и борьбе за равные права женщин. Закон о всеобщих правах и административный приказ президента Джонсона в 1967 г. запрещали дискриминацию на основе пола во всех федеральных контрактах, что дало гораздо больший эффект, чем просто одинаковую плату за одну и ту же работу мужчин и женщин.
Сторонники равных возможностей для женщин в получении образования победили в 1972 г., когда принятый закон об образовании запретил половую дискриминацию при приеме в государственные образовательные
учреждения. Хотя этот закон и не оправдал всех надежд, которые возлагались на него, он остается важным событием в федеральной юриспруденции.
Вряд ли можно говорить о женском движении в США как о едином целом. Например, появившиеся в середине 60-х годов и ориентированные на реформы феминистские группировки, которые боролись за равные права женщин и входили в национальные объединения женщин, осуждались некоторыми за игнорирование частных вопросов бедных женщин и женщин из национальных меньшинств. В женское движение в настоящее время входят многие феминистские группировки и организации, представляющие различные точки зрения и стратегии.
Поправка о равных правах ИРА (ERA — Equal Rights Amendment). В последние десятилетия женскому движению не всегда сопутствовала удача в попытках покончить с дискриминацией посредством закона. Так, впервые предложенная Национальной женской партией еще в 1923 г. поправка ИРА, отменяющая все ограничения, определяемые полом, в том числе связанные с абортом, безрезультатно рассматривалась каждым последующим конгрессом. В 1972 г. ИРА наконец прошла через конгресс и была послана в штаты для ратификации; несколько позже, в 1973 г., Верховный суд принял решение об абортах, в котором снимались ограничения на аборты во время первых трех месяцев беременности и брались под контроль аборты, проводимые исключительно в интересах защиты здоровья женщин на более поздних стадиях.
Консервативная оппозиция. Ход прохождения через конгресс поправки ИРА подтвердил наличие хорошо организованной консервативной оппозиции женскому движению, которая повлияла на провал ряда законопроектов, особенно тех, которые рассматривались как подрывающие традиционные устои семьи и традиционные роли мужчин и женщин. Однако движение противников абортов не смогло повлиять на конгресс с целью объявить аборт вне закона. Тем не менее консервативные группировки в 1977 г. поддержали внесение в закон пункта об оплате абортов, запрещающего использование медицинских фондов для абортов женщинам с низким материальным достатком, за исключением некоторых ситуаций.
Сопоставимый Заработок. Попытки улучшить экономическое положение женщин и сократить дистанцию между заработком мужчин и женщин были вызваны
женским движением 80-х годов. Вопрос о сопоставимом заработке выдвигался, рассматривался и обсуждался на федеральном уровне и во многих штатах, и в нескольких из них его ввели в закон для местных нанимателей. Речь шла не только об отмене дискриминации при приеме на работу, но и напрямую был поставлен вопрос о различии между заработком мужчины и женщины, причина которого — в самой структуре половой дискриминации на работе. В частности, это затрагивает и тех мужчин, кто занят на женской работе и получает зарплату меньшую, чем те, кто работает на традиционно мужских местах.
Женщины и развитие человечества
Концепция развития человечества, в основе которой лежит утверждение о том, что поведение человека предопределено генетически или формируется под влиянием окружения, представляется слишком упрощенной. Эта концепция упускает из виду сложные взаимодействия между внутренними и внешними факторами поведения человека , которые невозможно сбросить со счетов. С одной стороны, если характер и поведение предопределены генетически и не могут изменяться, положение в обществе подчиненных групп — прежде всего женщин и национальных меньшинств — не изменится. Эта точка зрения наиболее четко прослеживается в последних работах социобиологов, которые считают всякие виды человеческого поведения, характеры, взаимоотношения и формы социальной организации биологически, генетически и эволюционно предопределенными. Более того, сторонники такой теории не видят ничего удивительного в возрождении этой позиции в то время, когда под влиянием женского движения идет пересмотр традиционного семейного уклада и ролей мужчины и женщины.
С другой стороны, если характер и поведение данного человека подвержены в значительной степени влиянию окружения и приобретенных знаний, то положение женщин и некоторых других подчиненных ipynn в обществе может меняться. Изучение влияния окружения на жизненные обстоятельства людей всегда было основной задачей социологической работы. Много написано о развитии традиционных ролей мужчины и женщины, а также об общественных процессах, которые показывают, что женщины должны укреплять патриархальный уклад жизни, привилегии мужчин, однако это в конечном счете ставит женщин в невыгодное
ЖЕНЩИНЫПРАВОНАРУШИТЕЛЬНИЦЫ
274
275
ЖЕНЩИНЫ-ПРАВОНАРУШИТЕЛЬНИЦЫ
Виды преступлений |
1974 г. |
1983 г. |
||
общее количество арестов (тыс.) |
процент от всех арестов |
общее количество арестов (тыс.) |
процент от всех арестов |
|
Насильственные |
68,0 |
8,9 |
111,6 |
9,0 |
Экономические |
355,7 |
46,5 |
635,8 |
48,4 |
Поведенческие |
341,3 |
44,6 |
559,6 |
42,6 |
Таблица 1 Состав преступлений, совершенных арестованными женщинами в 1974—1983 гг.
положение. Обоснование традиционных ролей — не единственная причина проблемных ситуаций, с которыми сталкиваются женщины, однако, несомненно, поддержание традиционных ролей ведет к подчиненному положению женщины и в семье, и в обществе. Несмотря на все еще сильное влияние подобного рода воззрений, успешно развиваются теории, избегающие биологического детерминизма, подчеркивающие равноправие между мужчинами и женщинами. Другие теории делают упор на желательность комбинирования ролей и их интеграции или на выход за пределы традиционных стереотипов, что должно способствовать развитию полноценной личности. При этом мужчины уже не рассматриваются как представители полноценной нормы, а женщины — как отстающие от нее.
Роль социальной работы
Нет сомнения, что как профессионалы, так и многие добровольцы, работающие в социальных службах, участвуют также в работе женских организаций, выступающих за изучение и изменение положения женщины в обществе.
Изменение взглядов общества на
женщин. Для того чтобы отстаивать женские интересы, требуется фундаментальная аналитическая работа, акцентирующая внимание на взаимодействии человека и его окружения. Однако для такой работы необходимо отбросить представление о женщинах как о монолитной группе, проблемы которой просто решаются с помощью формальных действий. Как представления о мужчине не могут считаться нормой при оценке женщины, так и белые женщины, принадлежащие к среднему классу, не могут больше считаться нормой, с которой должны сравниваться все остальные, независимо от их расы, национальности, классовой принадлежности, возраста, образования, жизненного стиля, способностей. Любая социальная работа, направленная на изменение положения женщин в обществе, только тогда сможет принести реальную пользу, когда будет базироваться на понимании индивидуальности каждой женщины.
Бедность и насилие. Хотя преступность не является новой проблемой, некоторые из ее форм только сейчас становятся известны, и социальным работникам часто приходится вести работу одновременно с тираном и его жертвой. Преступность, как и бедность, наносит ущерб благосостоянию женщин и детей. Патриархальная структура
общества, делающая женщин столь экономически уязвимыми и незащищенными перед возможными актами насилия против них, является причиной многих других проблем. Поэтому социальным работникам следует взять на себя главную роль в решении этих и подобных им проблем, чтобы радикально изменить положение женщины, что поможет сделать ее полноправным членом общества. Линда Е. Джонс
См. также: Гомосексуальность: женщины; Сексуальность; Социальная дискриминация женщин; Феминизм и социальная работа; Эволюция человека: биологический аспект; Эволюция человека: психологический аспект; Эволюция человека: социокультурный аспект.
• Bleier R. (1984). Science and Gender: A Critigue of Biology and Its Theories on Women. N. Y.: Pergamon Press. • Finkelhor D. (1984). Child Sexual Abuse: New Theory and Research. N. Y.: Free Press. • Lowe M. (1983). The Dialectic of Biology and Culture. In: M. Lowe, R. Hubbard (Eds.). Woman's Nature: Rationalizations of Inequality (p. 39—62). N. Y.: Pergamon Press. • WeitzmanLJ. (1984). Sex-Role Socialization: A Focus on Women. In: J. Freeman (Ed.>. Women: A Feminist Perspective (p. 157—255). Palo Alto, Calif.: Mayfield Publishing Co.
ЖЕНЩИНЫ — ЖЕРТВЫ БЫТОВОГО НАСИЛИЯ. См. Вмешательство в кризисную ситуацию; Женщины; Насилие в семье.
ЖЕНЩИНЫ-ПРАВОНАРУШИТЕПЬНИЦЫ
Ежегодно свыше 1,7 млн женщин подвергается аресту, в большинстве случаев за преступления экономического характера, и многих из арестованных заключают в тюрьму, зачастую вдали от дома и детей. Значительную часть арестованных женщин составляют бедные, с низким уровнем образования, чернокожие. Преступницы — женщины заброшенные, затерянные в системе судов и исправительных учреждений, а так-
же, ввиду их малочисленности, игнорируемая исследователями группа населения.
Женщины и преступления
Криминологи пытаются объяснить изменение уровня преступности женщин изменением их статуса в обществе. Утверждают, что с увеличением количества домохозяйств, возглавляемых женщиной, возрос уровень бедности среди женщин, что в свою очередь и объясняет соответствующее возрастание женской экономической преступности. С другой стороны, изменение уровня преступности связывается с развитием женского движения, которое ведет к распространению среди женщин "мужеподобного" поведения, в том числе и преступного, и с увеличением трудовой занятости, что обусловило возрастание преступности женщин — конторских служащих.
Преступность с трудом поддается измерению, и никакую статистику преступности нельзя считать безукоризненной. У каждого штата есть свои методы классификации и описания преступлений. О многих преступлениях не сообщается; одни легче выявить, чем другие. В некоторых случаях отчетность подгоняют, отталкиваясь от собственных политических приоритетов. Существующие данные подтверждают лишь связь женской преступности и бедности и не выявляют таковой с другими факторами.
За период с 1974 по 1983 г. женская преступность увеличилась на 19,8%, тогда как преступность обоих полов в среднем возросла на 14,3%. Среди арестованных в 1983г. женщины составляли 16,6%, а в 1974 г. — 16,1%. Женщины наиболее часто совершают преступления экономического или поведенческого характера, причем с 1974 г. рост показателя экономической преступности происходит за счет снижения поведенческой.
Среди живущих ниже уровня бедности женщины представлены в непропорциональ-
но большом количестве ("феминизация бедности") , что дает основание для прогноза об увеличении количества экономических преступлений среди женщин.
Данные об арестах (с 1974 по 1983 г.) свидетельствуют о совершении женщинами преимущественно таких преступлений, как подделка денег, мошенничество, кража вещей и транспортных средств, вандализм, проституция, нарушение законов об алкоголе, преступление против семьи и детей, бродяжничество, бесцельное времяпрепровождение, побеги из дома.
Преступления, совершенные арестованными женщинами (1974—1983 гг.), сгруппированные по основным видам — насильственные, экономические и поведенческие, представлены в таблице 1.
Доля насильственных преступлений у женщин относительно невелика, составляет менее 10%. В то же время экономические и поведенческие в совокупности достигли примерно девяти десятых всех преступлений.
Некоторые факторы затрудняют анализ статистики. Так, преступления, ранее подвергавшиеся административному наказанию, в последние годы стали уголовно наказуемыми. Кражей считалось хищение вещи, если ее цена превышала 50 долларов. Сейчас это ограничение отменено. В результате мелкие магазинные воришки обвиняются в краже. С середины 70-х годов возросла озабоченность проблемой контроля над преступностью. Был расширен состав департаментов полиции. Бизнес и полиция улучшили свои системы слежения; с улучшением техники видеозаписи краж облегчились задачи обвинения. У магазинов появилось больше возможностей предъявить обвинение, чем в прошлом. Полиция, которая была традиционно снисходительна к женщинам-пра-вонарушительницам и часто офаничивалась их предупреждением, по-видимому, отказалась от такой постановки дела. Наконец, шта-
ЖЕНЩИНЫ-ПРАВОНАРУШИТЕЛЬНИЦЫ
276
277
ЖЕНЩИНЫ-ПРАВОНАРУШИТЕЛЬНИЦЫ
ты стали более строго преследовать расхитителей социальных фондов. Несомненно, все эти факторы внесли свой вклад в увеличение показателей женской преступности.
В 1983 г. более 50 % всех женщин, арестованных за насильственные и имущественные преступления, были в возрасте от 18 до 29 лет и лишь примерно 12% совершили указанные преступления в возрасте старше 40 лет. Весьма острой проблемой является относительно высокая доля преступлений, совершенных в возрасте до 18 лет. Из общего числа арестованных женщин за насильственные преступления на указанную возрастную группу приходилось почти 12%, а за имущественные преступления — 50%.
Вынесение приговора
После ареста женщины либо содержатся под стражей в ожидании суда, либо освобождаются под залог или личное поручительство. Несмотря на ограниченность информации об освобождении под залог, исследование, основанное на данных 1982 г., показало, что для женщин оно более вероятно, чем для мужчин. Однако эта явная снисходительность оказывается преимущественно белым женщинам.
Не все арестованные женщины осуждаются. В некоторых случаях дело прекращается из-за ошибочности или недостаточной доказанности. Иногда дело оставляется без вынесения специального судебного решения и в дальнейшем может быть вновь открыто, если обвиняемая будет иметь какие-либо проблемы с законом или не будет подчиняться определенным правилам. Обнаруживается много невиновных. Но много и тех, кто признан виновным и наказан тюремным заключением, условным освобождением, штрафом, альтернативным приговором или сочетанием этих санкций. Даже тем, кто осужден, суды иногда заменяют заключение на условное освобождение. Общее число женщин, находящихся в тюрьмах, видно из таблицы 2.
Таблица 2
Женщины, находящиеся в федеральных и государственных тюрьмах
Год |
Количество |
Изменение (%) |
1975 |
9 667 |
|
1979 |
12 995 |
+ 34,4 |
1983 |
19019 |
+ 46,4 |
Увеличение числа женщин в тюрьмах отчасти связывают с тем, что суды стали обходиться с женщинами более жестко, чем в прошлом. Есть разные объяснения этого. Среди судей все чаще встречаются женщины, что может означать ослабление покровительственного отношения. Во многих штатах вынесение приговора стало более стандартизированным, у судей уменьшилась свобода действий. В результате судьи, которые ранее снисходительно относились к женщинам, теперь оказались не в состоянии делать этого. Есть косвенные доказательства, свидетельствующие в пользу указанного положения, состоящие в том, что суды выносят женщинам приговор о тюремном заключении за такие преступления, в отношении которых в прошлом это считалось бы чрезмерным наказанием, или выносят решение о более длительных сроках заключения за совершение тех же самых преступлений.
В более поздних исследованиях показано, что покровительственное отношение к женщинам в судопроизводстве не столь сильно, как считалось ранее. Установлено, что женщинам, совершившим преступления, считающиеся "неженскими", выносятся даже более строгие приговоры, чем мужчинам в аналогичной ситуации. Для белых женщин вероятность освобождения на поруки вместо тюремного заключения выше, чем для мужчин и черных женщин. Согласно другим данным, замужние женщины с меньшей вероятностью заключаются в тюрьму, чем не состоящие в браке. Влияние семейного положения мужчин на вынесение им приговора не обнаружено. Выявлено, что женщинам, получающим социальное пособие, и безработным женщинам выносятся более суровые приговоры, чем работающим, точно так же черным женщинам — более жесткие, чем белым. Наконец, против девушек-правонару-шительниц часто выдвигают менее серьезные обвинения, но при одном и том же обвинении они получают более продолжительные сроки заключения, чем юноши. В итоге становится очевидным, что бедные, черные, незамужние и молодые женщины сталкиваются с более суровым обращением. Количество досрочных освобождений не увеличилось в той же мере, что и заключений в тюрьму. Отчасти это обусловлено ограничениями, наложенными на досрочное освобождение по усмотрению администрации. Согласно общенациональным статистическим данным, на 31 декабря 1983 г. 144,3 тыс. женщин освобождены на поруки (данные представлены 31 штатом) и