2.1. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих.

Установление особенностей в правовом регулировании труда государственных служащих обусловлено спецификой (особенностями) их профессиональной деятельности, которая связана с реализацией функций государства, управления, осуществлением государственно-властных полномочий, а также важностью и сложностью задач, стоящих перед государственной службой, характером должностных обязанностей, возлагаемых на государственных служащих и их значимостью в деле социальных и экономических преобразований, проводимых в стране. Суть этих особенностей состоит в том, что, с одной стороны, они закрепляют более жесткие требования к государственным служащим, а с другой - устанавливают для них дополнительные, по сравнению с законодательством о труде, льготы и социальные гарантии [11].

Особенности трудовых отношений государственных служащих проявляются в следующих аспектах: в порядке поступления на государственную службу и ее прохождения; в требованиях к кандидатам на должность государственного служащего; в установлении правоограничений; в дисциплинарной ответственности; в основаниях увольнения (помимо общих оснований).

Порядок приема на государственную службу регламентирован как Законом о госслужбе, так и другими нормативными правовыми актами. Право поступления на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным этим законом, иными законодательными актами о государственной службе. Определены квалификационные требования к лицам при поступлении на государственную службу: соответствующее образование, необходимый стаж и опыт работы по специальности, владение государственными языками Республики Беларусь; знание Конституции Республики Беларусь, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Актами законодательства могут быть установлены другие квалификационные требования, предъявляемые к гражданам для занятия соответствующих государственных должностей.

Конкретизируя конституционную норму о праве равного доступа к любым должностям государственной службы, Закон о госслужбе предусматривает, что при поступлении на государственную службу или ее прохождении не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждений, а также принадлежности к политическим партиям и иным общественным объединениям.

В то же время Законом о госслужбе предусмотрены основания для отказа в приеме на государственную службу. Так, гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях: 1) признания его в установленном законом порядке недееспособным или ограниченно дееспособным; 2) лишения его судом права занимать государственную должность в течение определенного времени; 3) наличия подтвержденного медицинским заключением заболевания, входящего в перечень заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей; 4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственные секреты; 5) несоответствия квалификационным требованиям, предъявляемым для занятия соответствующих должностей; 6) близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служебная деятельность будет связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 7) отсутствия гражданства Республики Беларусь; 8) представления заведомо недостоверных сведений, необходимых для занятия государственной должности; 9) непредставления декларации о доходах и имуществе; 10) увольнения государственного служащего за систематическое неисполнение служебных обязанностей, появление на работе в состоянии опьянения, а также распитие спиртных напитков, употребление наркотических или токсических средств на рабочем месте и в рабочее время в течение двух лет со дня увольнения за такие действия; 11) наличия судимости.

Указом Президента Республики Беларусь от 17 марта 2005 г. N 139 "Об утверждении Положения о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу" [12] для указанных лиц предусмотрено обязательное проведение квалификационного экзамена. Квалификационный экзамен проводится с целью установления соответствия уровня профессиональных знаний, умений и навыков лиц, впервые поступающих на государственную службу, современным требованиям эффективной работы в государственных органах. Квалификационный экзамен проводится квалификационными комиссиями, которые создаются в соответствующих государственных органах или их вышестоящих органах.

Лицо, сдавшее квалификационный экзамен, руководителем государственного органа может быть назначено на соответствующую должность. Если же на замещение данной должности объявлен конкурс, то проведению конкурса предшествует сдача квалификационного экзамена.

Положением установлено также, что для лиц, назначаемых на должность Президентом Республики Беларусь, для замещающих государственные должности путем избрания, и в некоторых других случаях квалификационный экзамен не проводится.

Поступлению на государственную службу может предшествовать проведение конкурса на занятие государственной должности. Для лиц, впервые поступающих на государственную службу, может быть установлено предварительное испытание. Представляется, что оговорка о том, что предварительное испытание устанавливается только для впервые поступающих на государственную службу, не соответствует его цели. Общепризнано, что предварительное испытание устанавливается с целью проверки соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе. Государственная служба может проходить на различных должностях, гражданин может, уволившись из одного государственного органа, поступить на государственную должность в другой государственный орган. Исходя из этого, полагаем, что руководителю государственного органа следует предоставить право устанавливать предварительное испытание и при назначении на новые должности, при поступлении на государственную службу не впервые. Конечно, должны применяться общие нормы Трудового кодекса Республики Беларусь о лицах, которым предварительное испытание не может устанавливаться (часть пятая статьи 28 Трудового кодекса). Следует отметить, что статьей 27 Федерального Закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия занимаемой должности гражданской службы. При этом, как следует из части седьмой статьи 27 указанного Закона, предварительное испытание может устанавливаться и при переводе государственного служащего на другую должность.

Срок предварительного испытания для государственных служащих в Республике Беларусь может устанавливаться от трех до шести месяцев (по Трудовому кодексу - до трех месяцев). В период предварительного испытания на государственного служащего распространяется действие Закона о государственной службе. При неудовлетворительном результате предварительного испытания государственный служащий подлежит увольнению как не выдержавший испытание.

Поступление на государственную службу осуществляется путем назначения, утверждения или избрания, которые оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица с внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку. С государственными служащими заключается контракт.

Законодательство о государственной службе не предусматривает каких-либо существенных отличий в отношении определения понятия контракта применительно к государственным служащим. Согласно пункту 1 статьи 30 Закона о госслужбе контракт - трудовой договор, заключенный в письменной форме на определенный срок, содержащий в отношении вопросов поступления, прохождения и прекращения государственной службы особенности по сравнению с общими нормами законодательства о труде.

Исходя из определения трудового договора, приведенного в статье 1 Трудового кодекса Республики Беларусь, контракт с государственным служащим можно определить следующим образом: контракт - это соглашение между государственным служащим и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности государственной службы согласно штатному расписанию, и соблюдать внутренний трудовой распорядок, установленные ограничения, а государственный орган обязуется предоставить государственному служащему обусловленную контрактом должность государственной службы, обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде и о государственной службе, своевременно выплачивать государственному служащему заработную плату.

Порядок и условия заключения контрактов с государственными служащими регулируются Положением о порядке и условиях заключения контракта с государственными служащими, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 7 октября 2003 г. N 1271 [13]. Следует отметить, что в Республике Беларусь в настоящее время широко распространен прием работников на работу на основании контракта и нормативные правовые акты, регулирующие заключение контрактов с обычными работниками, практически не отличаются от нормативных правовых актов, регулирующих заключение контрактов с государственными служащими.

С Премьер-министром, депутатами Палаты представителей, членами Совета Республики, депутатами местных Советов депутатов, осуществляющими свои полномочия на профессиональной основе, а также с судьями, контракт не заключается.

Статья 30 Закона о госслужбе устанавливает, что с государственными служащими заключается контракт на срок не менее одного года. Конкретный срок контракта определяется по соглашению сторон. Практика применения контрактной формы найма показывает, что руководители государственных органов нередко применяют норму этого Закона о минимальном сроке контракта и заключают контракты на срок один год.

Представляется, что исходя из специфики работы на государственной службе, принципа стабильности государственной службы, в целях обеспечения преемственности власти необходимо изменить подходы к определению сроков заключения контрактов с государственными служащими. Следует отметить, что Закон "Об основах службы в государственном аппарате" (1993 г.) предусматривал право сторон на заключение контракта на срок до 15 лет. Такой продолжительный срок контракта обосновывался одним из основополагающих принципов государственной службы - принципом несменяемости служащих государственного аппарата. Полагаем, что, сохраняя контрактную форму при поступлении на государственную службу, целесообразно установить более длительные сроки заключения контракта с государственными служащими. Представляется, что наиболее оптимальным будет такой порядок заключения контрактов, когда при поступлении на государственную службу впервые контракт может заключаться на минимальный годичный срок, который, по нашему мнению, является достаточным для определения деловых качеств государственного служащего, а в последующем контракты должны заключаться на более длительные сроки.

В большинстве зарубежных государств законодательство о государственной службе закрепляет принцип стабильности государственной службы, или принцип пожизненного назначения государственных служащих. Этот принцип обусловлен стремлением обеспечить профессионализм в осуществлении управленческих функций, стабильность в функционировании всего аппарата управления, плавную и постепенную преемственность при переходе от одной политической программы к другой. Как указывает К.С.Бельский, благодаря проведению в жизнь этого принципа государство может иметь компетентных государственных служащих и, опираясь на их постоянный контингент, переживать любые кризисы и социальные потрясения [14, с. 30]. Система пожизненного найма гарантирует стабильность аппарата и государственной власти в целом, повышает качество исполнения должности, обеспечивает независимость кадров от политических влияний. Если же увольняют служащего досрочно, то только на основе достаточно веских оснований [15, с. 224].

Закон о госслужбе регулирует вопросы прохождения государственной службы. Новеллой этого Закона является положение о принесении государственным служащим присяги при вступлении на государственную должность. Предусмотрена обязанность государственного органа по созданию условий для повышения квалификации и переподготовки, включая при необходимости получение второго высшего или иного специального образования, а также в виде стажировки и самообразования. Определено, что результаты повышения квалификации и переподготовки являются одним из оснований продвижения государственного служащего по службе. Установлена обязанность государственных служащих проходить аттестацию, определены основные положения о порядке проведения аттестации.

В процессе прохождения государственной службы государственным служащим присваиваются классы государственных служащих. Причем каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих. Законодательством установлены высший класс государственного служащего и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы (судьи), классные чины (прокурорские работники), персональные звания (работники таможенных органов), дипломатические ранги (дипломаты).

Особенностью регулирования труда государственных служащих является установление дополнительных, по сравнению с трудовым законодательством, оснований увольнения государственного служащего - оснований прекращения государственной службы. Так, государственная служба прекращается в случаях:

достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе;

возникновения (установления) обстоятельств, являющихся основанием для отказа в приеме на государственную службу;

истечения срока, досрочного прекращения полномочий на государственной должности;

несоблюдения ограничений, связанных с государственной службой;

разглашения сведений, составляющих государственные секреты;

отказа от принесения присяги;

нарушения требований законодательства при приеме на государственную службу;

отставки;

грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка, несовместимого с нахождением на государственной службе;

прекращения гражданства Республики Беларусь вследствие выхода из гражданства или его утраты;

неудовлетворительного результата предварительного испытания;

вступления в законную силу обвинительного приговора суда.

Государственная служба может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде и иными законодательными актами.

Установление предельного возраста пребывания на государственной службе - 65 лет является новеллой Закона о госслужбе. До принятия указанного Закона законодательство Республики Беларусь не содержало предписаний о предельном возрасте пребывания на государственной службе. Только в отношении членов Конституционного Суда Республики Беларусь Конституция Республики Беларусь и Закон "О Конституционном Суде Республики Беларусь" предусматривают предельный возраст - 70 лет.

Специфическим основанием прекращения государственной службы является отставка государственного служащего. Закон о госслужбе рассматривает отставку как наиболее почетное основание прекращения государственной службы, влекущее предоставление государственному служащему дополнительных социальных гарантий. Отставкой по Закону о госслужбе является прекращение государственной службы по предусмотренным Законом основаниям по инициативе государственного служащего. Основаниями для отставки являются: наличие трудового стажа для мужчин не менее 30 лет, для женщин не менее 25 лет, в том числе стажа государственной службы не менее 20 лет; состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей (при наличии медицинского заключения). При выходе в отставку государственному служащему выплачивается выходное пособие в размере трех среднемесячных заработных плат. На наш взгляд, определение отставки по Закону о госслужбе не совсем соответствует сущности этого института. Отставка может иметь место и не по инициативе государственного служащего, например, в связи с достижением предельного возраста пребывания в должности государственного служащего, прекращением полномочий органа, в котором работал государственный служащий.

Законодательство некоторых других государств определяет содержание отставки по-иному. Отставка как основание прекращения исполнения должностных обязанностей по личному заявлению применяется только в отношении "политических государственных служащих". Основаниями для отставки является принципиальное несогласие с решением государственного органа или должностного лица, а также этические препятствия для пребывания на государственной службе; принуждение государственного служащего к выполнению решения государственного органа или должностного лица, противоречащего действующему законодательству, что может причинить значительный материальный либо моральный ущерб государству, юридическим и физическим лицам (Украина, Киргизия, и др.).