Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах

 

 

V. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ТЕХНОЛОГИЙ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

2. Эффективное управление средствами Фонда национального благосостояния и Резервного фонда

Необходимо сохранить бюджетные резервы в форме средств Фонда национального благосостояния и Резервного фонда, поскольку в ближайшие годы сохранятся риски негативного воздействия внешних условий на бюджетную систему.

Следует рассмотреть возможности по сдерживанию темпов расходования средств Резервного фонда за счет некоторого повышения в финансировании дефицита бюджета доли государственных заимствований и, на последующем этапе, средств от приватизации федерального имущества.

Управление средствами Резервного фонда должно оставаться консервативным.

Цель Фонда национального благосостояния изначально формулировалась как обеспечение стабильности бюджетной системы, в том числе поддержка пенсионной системы, на долгосрочный период. Для достижения этой цели необходимо воздержаться от чрезмерного распыления средств Фонда национального благосостояния на решение текущих экономических задач.

Следует также сформировать на долговременной основе эффективный механизм управления средствами Фонда, их надежного инвестирования. Предлагаю рассмотреть вопрос о создании в этих целях специализированного государственного агентства

Послания Президента Российской Федерации

18.04.2011

Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах

 

II. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2011–2013 ГОДЫ И ДАЛЬНЕЙШУЮ ПЕРСПЕКТИВУ

В среднесрочной перспективе следует ограничить использование нефтегазовых доходов, ориентируясь на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при разумных прогнозных оценках стоимости нефти.

МОСКВА, 2 ноября. /"ФК-Новости"/. Коллегия Счетной палаты Российской Федерации рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия "Подготовка аналитической записки о результатах мониторинга и оценки эффективности размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния". С сообщением выступил аудитор Михаил Бесхмельницын, сообщил Департамент информации Счетной палаты РФ.

На Коллегии отмечалось, что совокупный объем средств Резервного фонда в рублевом эквиваленте (без учета расчетных сумм процентного дохода за истекшую часть процентного периода по счетам в иностранной валюте) по состоянию на 1 октября 2011 года составил 823,9 млрд рублей, Фонда национального благосостояния - 2,8 трлн рублей.

Проверка показала, что в I-III кварталах 2011 года в федеральный бюджет зачислены суммы дохода от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на счетах в Банке России за процентный период с 15 января 2010 года по 15 января 2011 года в размере 15,7 млрд рублей и 24 млрд рублей соответственно, доходы от размещения на депозитах во Внешэкономбанке средств Фонда национального благосостояния в сумме 22,5 млрд рублей, а также доходы от размещения средств Резервного фонда в резервную позицию Российской Федерации в МВФ в сумме 288,6 млн рублей.

В материалах, представленных на Коллегии, отмечается, что с целью обеспечения финансирования дефицита федерального бюджета в I-III кварталах 2011 года средства Резервного фонда не направлялись. В целях софинансирования формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в 2010 году, в апреле 2011 года часть средств Фонда национального благосостояния в размере 3,4 млрд рублей перечислена в федеральный бюджет.

В соответствии с Федеральным законом от 13 октября 2008 года "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" в целях предоставления кредитов "Агентству по ипотечному жилищному кредитованию" в сентябре 2011 года на депозит во Внешэкономбанке были дополнительно размещены средства Фонда национального благосостояния в сумме 4 млрд рублей.

Проверка показала, что все необходимые конверсионные операции со средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществлены согласно утвержденной ранее валютной структуре и на конъюнктуру валютного рынка существенного влияния не оказали.

Коллегия решила направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Министерство финансов Российской Федерации обеспечивает отражение операций по зачислению нефтегазовых доходов в Резервный фонд в отчете об исполнении федерального бюджета за 2012 год.

Объём Резервного фонда и национального благосостояния РФ

10.4. Резервный фонд, Фонд национального благосостояния.

10.4.1. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в 2008 году на базе Стабилизационного фонда Российской Федерации сформированы Резервный фонд, призванный обеспечить сбалансированность федерального бюджета и исполнение принятых расходных обязательств в случае недостаточности нефтегазовых доходов, и Фонд национального благосостояния, ориентированный прежде всего на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.

В соответствии со статьей 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативная величина Резервного фонда устанавливается в абсолютном размере, определенном исходя из 10 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Как отмечала Счетная палата в заключении на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», несмотря на увеличение объема ВВП на 2008 год с 35 000 до 42 240,0 млрд. рублей нормативная величина Резервного фонда на 2008 год не изменена и составляет 3 500 млрд. рублей, хотя в соответствии с указанной статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации должна составить 4 224 млрд. рублей или на 724  млрд. рублей больше.

По мнению Счетной палаты, необходимо дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации нормами, предусматривающими изменение нормативной величины Резервного фонда в случае уточнения в ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году первоначально утвержденного объема ВВП.

Прогнозируемая величина Резервного фонда на 2008 год определена на уровне нормативной – 3 500 млрд. рублей, а прогнозируемый объем Фонда национального благосостояния значительно увеличится и составит по оценке 2 656,3 млрд. рублей (6 % к ВВП) против 782,8 млрд. рублей (1,2 % к ВВП) на начало года.

Законопроектом вносятся изменения в нормативную величину Резервного фонда на 2009 и 2010 годы, которая увеличивается по сравнению с показателями, предусмотренными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. №198-ФЗ (с изменениями) на 285,5 млрд. рублей и 345,6 млрд. рублей соответственно, а также устанавливается нормативная величина Резервного фонда на 2011 год в сумме 6 761 млрд. рублей (исходя из 10 % ВВП, прогнозируемого на указанные годы).

В связи с предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации конструкцией федерального бюджета, прогнозированием Резервного фонда на уровне нормативной величины, ускоренным формированием Фонда национального благосостояния и необходимостью обеспечения сбалансированности ненефтегазового дефицита федерального бюджета объем привлечения из источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета увеличится в 2011 году до 1 077,4 млрд. рублей, в том числе за счет государственных внутренних заимствований до 1 023,8 млрд. рублей, или в 1,9 раза по сравнению с 2009 годом.

Сопоставительная динамика нормативного и прогнозируемого объемов Резервного фонда приведена на следующей диаграмме.

Увеличить изображение

Анализ сопоставительной динамики нормативного и прогнозируемого объемов Резервного фонда показывает, что прогнозируемый объем Резервного фонда на 2009 - 2011 годы соответствует его нормативной величине, рассчитанной исходя из 10 % прогнозируемого ВВП на соответствующий год. В 2011 году прогнозируемый объем Резервного фонда составит 6 761 млрд. рублей, что почти в 2 раза больше, чем в 2008 году.

10.4.2. В соответствии с законопроектом прогнозируемый объем Фонда национального благосостояния на 2009 и 2010 годы увеличивается по сравнению с показателями, предусмотренными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ (с изменениями) на 857,8 млрд. рублей и на 1887,3 млрд. рублей соответственно, на 2011 год устанавливается на уровне 6 080,1 млрд. рублей, что в 2,5 раза больше, чем в 2008 году.

Динамика прогнозируемого объема Фонда национального благосостояния приведена на следующей диаграмме.

Увеличить изображение

Анализ динамики показывает, что согласно законопроекту показатели прогнозируемого объема Фонда национального благосостояния в 2009 - 2011 годах увеличиваются в абсолютном объеме и по отношению к ВВП.

10.4.3. Пополнение Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется в основном за счет остатков нефтегазовых доходов после формирования нефтегазового трансферта.

Кроме того, прогнозируется поступление доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния: в 2009 году - 60,3 млрд. рублей и 16,9 млрд. рублей; в 2010 году - 89,0 млрд. рублей и 71 млрд. рублей и в 2011 году -  128,4 млрд. рублей и 87,8 млрд. рублей соответственно.

Анализ динамики показывает, что доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния незначительны, планируемая доходность от размещения средств фондов составляет 2 - 2,5%. Очевидно, что доходность размещения средств фондов не превысит доходность по рублевым государственным ценным бумагам, которая составит 6 - 8,5 %.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния включаются в состав международных резервов Российской Федерации, полномочия по управлению этими средствами переданы Минфину России. Однако необходимо отметить, что эти средства, номинированные в иностранной валюте и размещенные на счетах в Банке России, размещаются Банком России в иностранные финансовые активы, которые являются составной частью международных резервов Российской Федерации.

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты показали, что расчетные суммы процентного дохода от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния за период с 30 января по 31 июля 2008 года составили 1,4 млрд. долларов США, или 32,8 млрд. рублей, и 0,37 млрд. долларов США, или 8,57 млрд. рублей соответственно. Вместе с тем отрицательная курсовая разница от переоценки средств на счетах по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в иностранной валюте составила минус 57,3 млрд. рублей и минус 16,3 млрд. рублей соответственно, существенно превысив расчетные суммы процентного дохода.

С учетом складывающейся обстановки возрастают риски размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в целом международных резервов Российской Федерации в долговые обязательства США.

Между тем по состоянию на 1 января 2008 года, по данным Банка России, 100,8 млрд. долларов США (2,48 трлн. рублей) международных резервов Российской Федерации были размещены в облигации американских ипотечных агентств Fannie Mae и Freddie Mac, а также федерального банка кредитования жилищного строительства Federal Home Loan Banks, контролируемых правительством США.

В начале августа 2008 года по привилегированным акциям и субординированным долгам ипотечных агентств Fannie Mae и Freddie Mac снижен рейтинг с «ААА» до уровня «А-», а в настоящее время котировки по акциям снизились более чем на 80 %, что может повысить риски снижения рейтинга по облигациям, эмитент которых в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» и от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «АА-».

До настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающие меры по решению поставленной в Бюджетном послании задачи расширения состава активов, в которые могли бы надежно и эффективно размещаться средства Фонда национального благосостояния.

Кроме того, в законопроекте не определен объем средств, направляемых из Фонда национального благосостояния на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, что должно быть предусмотрено в соответствии со статьей 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В связи с изложенным Счетная палата полагает целесообразным дополнительно рассмотреть вопрос о повышении эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния путем более точного прогнозирования изменения ситуации на мировых фондовых рынках с учетом политических рисков, расширения географии инвестиций за счет стран со стабильным экономическим развитием, уменьшения порогового показателя объема выпуска ценных бумаг, увеличения числа нормативных валют, а также инвестирования в долговые обязательства и акции надежных эмитентов.