§ 6. Некоторые проблемы конституционного процесса
Понятие конституционной реформы
Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы.
О реформе в последние годы бурных преобразований сказано немало. Однако мы не разделяем взгляда на их, якобы объективную фатальность. Самобытный венгерский политолог М. Бихари, например, предполагает, что реформы вовсе «не являются объективно необходимыми, органично вытекающими из сути общества процессами, которые вынуждаются объективными общественными условиями и предстают перед политическим руководством в качестве единственной возможной альтернативы. Реформы не являются категориями теории познания, отражения, а выступают в качестве последовательности выбираемых и отвергаемых волевых политических решений. Выбор же между ними составляет основание политической ответственности» {140}.
На наш взгляд, конституционный процесс лишен заданной определенности; ему присущ альтернативный характер, наличие вариантов дальнейшего развития. Задача мудрой государственной власти как раз и состоит в оценке имеющихся и возможных вариантов, выборе между ними и определении средств и государственных способов осуществления избранного пути к благоденствию и справедливости.
«Живая конституция» порою создает такой порядок осуществления государственной власти, который существенно отличается от предписанного юридической конституцией. Нормы, продолжая формально действовать, практически не реализуются; сама она в той или иной степени становится фиктивной {141}. Если на определенном этапе Конституция и отрасль государственного права начинают отставать от объективно меняющихся потребностей правового воздействия на общественные отношения, создаются предпосылки для конституционной реформы.
Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания.
В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права. Развитие конституционного законодательства в России осуществляется на нескольких уровнях. Среди них выделяются:
— смена прежних идеологических ориентиров на базовые ценности конституционного строя;
— определение целостного набора основных правовых принципов и их закрепление в качестве вектора и рамок конституционной реформы;
— принятие властных решений о направлении, содержании, методах и темпах конституционного процесса на федеральном и региональном уровнях;
— создание законодательных, политических, финансовых, организационных, социокультурных предпосылок для учреждения новых государственно-правовых институтов и обеспечения их согласованной деятельности.
Существуют качественные различия между вариантами конституционного процесса, не все из которых воплощают стремление к достижению справедливого строя. Совершенствование жизнеустройства происходит в движении к социальному идеалу, что сообщает ему необходимую цельность. Несовпадение идеала с действительностью есть проявление противоречия между абсолютным и относительным. Но мы не вправе отвергнуть вечное стремление к безусловному, которое составляет самую сущность нравственного прогресса и требует свободного сочетания абсолютного с относительным в понятии исторического прогресса. Это возможно, если абсолютное не уничтожает относительного, а последнее рассматривается как необходимая ступень к абсолютному, имеющая самостоятельное значение. Лишь тогда «темные своды настоящего» не тяготят душу, стремящуюся к идеалу, а вызывают в ней потребность творчества и борьбы {142}.
К особенностям конституционной реформы можно отнести следующее:
1) Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства.
2) Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу. Хотя ряд ученых вообще отрицают прогресс, на наш взгляд, стремление к свободе, равенству, освобождению от устаревающих обстоятельств общественной жизни будет вечным. Конституционный прогресс следует оценивать с точки зрения свободы и возможности дальнейшего справедливого развития Отечества, предполагающего известную динамику в сочетании с известной стабильностью.
3) Конституционная реформа призвана иметь характер поступательного, поэтапного, эволюционного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она несет конструктивный заряд, поскольку не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты.
4) По масштабу действия различают полные (полный пересмотр или принятие новой Конституции) и частичные реформы. В первом случае речь может идти не о простом усовершенствовании законодательства, ибо цели лежат глубже — в качественном развитии правовых основ, разрешении противоречий, накопившихся в условиях отставания конституционной сферы от динамики общественных явлений.
При переходе к правовому устройству можно выделить три составляющие: законодатели предлагают ряд внутренне согласованных законов, утверждающих авторитет права в государственной и общественной жизни; реформа судебной и исполнительной властей обеспечивает их последовательное исполнение; новая правовая практика способствует укреплению роли правовых воззрений в общественном сознании и неприятия произвола властей.
Конституция — открытый документ, дающий возможность отразить существенные изменения в деятельности органов государственной власти, правосознании граждан. Динамика общегосударственного интереса приводит к внесению изменений в основные принципы Конституции, которые претерпевают качественные изменения в формальном или явочном виде. Это происходит постоянно. Правовая норма, по образному выражению А. С. Пиголкина, вынуждена как бы «гнаться за постоянно обновляющейся общественной практикой, за новыми потребностями и тенденциями развивающейся жизни» {143}.
Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие.
1) Внутриполитическая причина. Переход от авторитаризма, смена формы правления либо политического режима вызывают необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов (изменение функций главы государства, учреждение поста Президента, Конституционного Суда), ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимыми сдержками и противовесами. Так, РФ внесла в 1989—1993 годах серьезные изменения в Конституцию с целью передачи властных полномочий от КПСС Советам и, позже, Президенту.
2) Переход к новой форме государственно-территориального устройства. Таковым был переход Испании (Конституция 1978 года) к подобию федерации, состоящей из ряда национальных регионов (Страна Басков, Каталония) и территориальных провинций. Похожей стала трансформация РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, в новую федерацию республик, краев, областей.
3) Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе. Так, Конституция Португалии, принятая после «революции гвоздик» в 1976 году, или Конституция Испании 1978 года являлись достаточно «левыми» по своему звучанию, ибо испытали сильное влияние со стороны социалистических партий. Противоположные примеры — принятие авторитарной Конституции Пятой республики во Франции в 1958 году или Конституции РФ 12 декабря 1993 года, легализовавшей в России радикальные взгляды и действия западнического буржуазно-либерального меньшинства.
4) Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы.
5) Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости и т. п.
Так, специалисты усматривают крушение Британской империи и изменение положения Британии в мире в качестве одной из причин кризиса, затронувшего английскую конституционную систему: обнаружилась устарелость или несоответствие ряда принципиальных установлений политической практике, неспособность к достаточной адаптации к существующим условиям; отсюда требование ревизии неписаного конституционного устройства {144}. Иной пример: послевоенное вхождение ряда стран Западной Европы в интеграционные наднациональные объединения (потребовавшее приспособления конституционного механизма в Голландии, Бельгии, Люксембурге, Дании, Норвегии и других странах, подкорректировавших в 50—60-х годах свой государственный суверенитет.) В странах СНГ после упразднения СССР, в республиках СФРЮ после ее растаскивания новые независимые государства, опасаясь «конституционной пустыни», спешно стали принимать основные законы. Создание объединенной Западной Европы с верховенством надгосударственных структур также неизбежно приведет (и уже приводит) к крупным конституционным изменениям. То же, по-видимому, произойдет и в случае создания союзного государства в регионе СНГ.
Совокупность сознательных преобразований, политических и законодательных решений, направленных на развитие конституционного строя, и составляет конституционный процесс. Под ним мы понимаем и процесс конституционной реформы, и процесс реализации Конституции.
Нормальное конституционное развитие должно обладать такими чертами, как осознанность; планомерность (наличие концепции и плана преобразований); аналитическая и прогностическая обеспеченность, предвидение вариантов развития с их возможными последствиями; легитимность, соответствие предпринимаемых шагов законно полученному мандату народного доверия; конституционность, т. е. соответствие рамкам и возможностям действующей Конституции; преемственность основных начал и свойств общественного строя; поэтапность и последовательность преобразования; опора на согласие основных социально-политических сил. С сожалением приходится констатировать, что конституционный процесс и политическая практика реформ в России 1990-х годов были лишены целого ряда требуемых черт, что повлияло на противоречивые итоги их воплощения.
Одной из наиболее «пострадавших» черт стала преемственность.
Преемственность в развитии основ строя
Основы конституционного строя рождаются не в вакууме, а в существующей реальной системе источников права, традиций и навыков, исторического опыта Конституционный переход должен опираться на действующее законодательство, изменить которое он, собственно, и намеревается. Это противоречие составляет движущую силу последовательных преобразований, а вовсе не «тупик», в котором право якобы «из прогрессивной, созидательной силы превращается в инструмент увековечивания отживших порядков, в тормоз на пути демократических преобразований, создания демократической российской государственности...» {145}.
Выход лежит в преемственности развития основ и институтов строя российского (а не абстрактного) общества и государства. Учет исторического опыта и традиций играет ведущую роль в обеспечении устойчивости конституционного процесса. Избрание обоснованного метода помогает избежать крупных потрясений в государственном строительстве.
Согласимся с Ю. М. Осиповым в том, что Россия нуждается не в полной риска и опасностей «цивилизованной» революции, а в деловитой и рассудительной социореформации, для которой преемственность и отечественная направленность, целостность, организация и созидание, явно предпочтительнее распада, стихии и деградации. Такую реформацию необходимо рассматривать как сочетание обновления с сохранением, преобразования с возрождением, саморазвития с регулированием.
Идея преемственности не нова, и преломлялась она неодинаково в разных ситуациях. Так, в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года было сказано о преемственности идей и принципов с тремя ее предшественницами. Мысль о преемственности заняла видное место в речи Л. И. Брежнева на Пленуме ЦК КПСС 24 мая 1977 года, посвященном проекту новой Конституции СССР. «Работая над проектом, — сказал генсек, — мы прочно стояли на почве преемственности. В нем сохранены и развиты намеченные еще В. И. Лениным черты конституции социалистического типа ...сохранены многие принципиальные положения ныне действующей Конституции, ибо они продолжают соответствовать сущности нашего строя, характеру нашего развития» {146}. Сегодня мы формулируем задачу преемственности иначе, но, отходя от прежних идеологических схем, немаловажно учиться у предшественников умению поддерживать стабильность в стране через соответствие реформы наличному характеру общества.
Ныне, в условиях начального становления многих принципов, не получавших прежде должного законодательного и практического закрепления, преемственность обеспечить непросто. Но российская государственность реально существует и продолжается, не требуя первоначального образования. Демократический строй — при присущем ему повышенном внимании к учету мирового опыта, международно-правовых соглашений, человеку и его правам — не должен становиться конституционным пришельцем на необитаемой «нецивилизованной» земле.
А ведь именно это происходит в «новой» России, где сплошь и рядом звучит резон, что Россия, мол, «другое образование», «новое государство» и поэтому была нужна «новая Конституция нового государства». Использовавшие эту терминологию альтернативные проекты Конституции РФ групп Алексеева—Собчака, Шахрая, «президентский» весны-93 не случайно были оторваны от опыта и практики реально существовавших институтов, норм принятого законодательства. Происходила сознательная подмена понятия «государственность» выражением ее конкретных форм, которые объективно меняются и развиваются. При таком подходе силовое завершение этапа советской социалистической государственности во многом подорвало основы государственности России вообще. В частности — такие заметные черты как принцип народовластия и социальный характер российской Конституции, о чем мы писали выше (см. гл. II, § 4—5).
За два года до Конституции РФ 1993 года о преемственности по отношению к достижениям в области государственного строительства, имевшимся в годы советской социалистической России, говорил и Б. Н. Ельцин. Представляя по поручению Конституционной комиссии проект новой Конституции РФ пятому Съезду народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 года, он отметил, что «имеется определенная связь новой Конституции и со своими предшественницами. Несмотря на известные недостатки, в них содержалось немало удачных формулировок, закреплялись некоторые фундаментальные конституционные принципы. И было бы неразумно отмахиваться от них при создании проекта новой Конституции» {147}. Позже оратор отошел от взвешенного взгляда на конституционный процесс, что не пошло на пользу тактике малых, но верных и последовательных шагов по пути становления конституционного строя в нашей стране.
Вообще, вопрос о революционном либо эволюционном характере конституционного процесса имеет для России весьма существенное значение. Подход с позиций революционного скачка и перерыва преемственности в правовой системе, когда преобразования носят по существу революционный, а по фразеологии (иногда) «реформаторский» характер приводит к нарушениям баланса в системе институтов общественного строя и другим последствиям.
Революционизм — печальное наследие России XX века. Оспаривая в принципе возможность реформаторской роли Конституции, В. И. Ленин называл «конституционными иллюзиями» веру в конституционный порядок, «хотя его в действительности не существует» {148}. Примечательно «веское» слово И. В. Сталина в полемике о революционизме и реформизме. В условиях империализма, писал вождь, «для революционера... главное — революционная работа, а не реформа, — для него реформа есть побочный продукт революции. ...Революционер приемлет реформу для того, чтобы использовать ее как зацепку для сочетания легальной работы с работой нелегальной, для того, чтобы использовать ее как прикрытие для усиления нелегальной работы на предмет революционной подготовки масс... Реформист же, наоборот, прием-лет реформы для того, чтобы отказаться от всякой нелегальной работы, подорвать дело подготовки масс к революции и почить под сенью «дарованной» реформы». Он признавал, что «...в известном смысле ...при известных условиях реформы вообще, компромиссы и соглашения в частности — необходимы и полезны». Но после свержения империализма «...пролетарская власть может оказаться вынужденной сойти временно с пути революционной перестройки существующих порядков на путь постепенного их преобразования, на путь реформистский, как говорит Ленин... на путь обходных движений, на путь реформ и уступок непролетарским классам для того, чтобы разложить эти классы, дать революции передышку, собраться с силами и подготовить условия для нового наступления»; «реформа при таких условиях превращается в свою противоположность» {149}.
Удивительно «актуально» звучат эти размышления в сегодняшней вновь революционной России. Вслед за классиками отдельные творцы советской научной мысли (мгновенно ставшей «антисоветской» после изменения розы идейных ветров) также критиковали представления реформаторского плана, «будто с помощью одной лишь конституции путем ее изменений и улучшений можно трансформировать данный общественный строй и политическую систему» {150}. Революционная риторика — прямое наследие ленинизма — рассматривает реформы как «побочный продукт» классовой борьбы, что в конечном счете и определяет скачкообразное развитие страны.
Сказанный однажды громкий лозунг в конце концов срабатывает. Тезисы эпохи перестройки, что реформу правовой системы якобы определяет способность новых норм быть «действенным инструментом революционных преобразований», а достижение целей социалистического правового государства возможно «путем РЕВОЛЮЦИОННОГО преобразования всей правовой системы», стали всего лишь преамбулой к подкрепленным такими же «теоретическими» выкладками действиям 1991—1993 годов.
Специалисты справедливо полагали: если оставить Конституцию в прежнем виде, то возможен конституционный вакуум, который чреват тем, что в правовой, а затем и во всей общественной жизни возникнут и усилятся очаги напряженности, конфликтности {151}. Однако поспешность подготовки и принятия правовых решений на конституционном уровне негативно сказалась на судьбах преобразуемого СССР/РСФСР. В сложном деле создания абсолютно новой правовой макромодели наблюдалась смесь скоропалительности, непродуманности, недооценка фактора целостности и преемственности решений с запаздыванием и нерешительностью в реализации принятого.
Роль политики состоит в умелом использовании реформы как цивилизованного разграничения, согласования и взаимоувязки интересов. Революционные же и неадекватные общему интересу устремления могут лишь прикрываться наименованием «реформа» (например, установление военных режимов в Греции в 1967 году, Чили в 1973 году, события «поэтапной конституционной реформы» в Российской Федерации 1993 года и др.), когда силовая победа политического режима сопровождается фактической и формальной отменой Конституции.
Но есть и противоположная крайность — конституционный консерватизм. И вновь недавняя отечественная история являет нам наглядный пример. Сторонники опоры на действующее законодательство излишне упорно уповали на неторопливую подготовку — не Конституции! а новой редакции Конституции (Основного Закона) РФ 1978 года. Развивающие реформу дополнения, полагали они, должны сопровождаться стыковкой «нового конституционного штиля» с терминологией созданного за десятилетия законодательства. Мы не разделяли их мнения, что «все дополнительные по сравнению с действующей Конституцией положения должны вноситься при условии подготовки актов текущего законодательства, определяющих механизмы действия положений Конституции и превращающих ее из набора лозунгов и благих пожеланий в реально действующий юридический документ, а также осуществления необходимых организационных мер и материального обеспечения» {152}.
Излишняя осмотрительность законодателя стала источником правового консерватизма, крайне острожного даже к частичному изменению Конституции. При этом сложившиеся нормы и порядки некритически принимались за незыблемые устои, подлежащие не изменению, а лишь расширению. Откуда же можно заранее знать, как именно будет изменена Конституция, ведь это сложный и далеко не всегда предсказуемый с точностью до организационных и технических деталей процесс! Готовя изменения в Конституцию, следует иметь в виду их последствия, но процесс не должен быть повернут наоборот.
Эволюционный характер развития отношений, складывающихся по поводу принципов строя, следует обеспечить при переходе от конституционного уровня регулирования, к законодательному. Логично предположить, чтобы относящиеся к «вершине айсберга» нормы Конституции конкретизировались и развивались в законах — также источниках конституционного права, а правовой механизм реализации таких норм, их гарантии могут содержаться в законодательстве по другим отраслям права. Говоря о системе законодательства о конституционном строе подчеркнем, что конституционная реформа не завершается подготовкой Конституции. Ее принятие — ключевое звено, но не итоговая стадия реформы, которая продолжается в принятии федеральных конституционных и иных законов, упоминаемых в Конституции России. Наличие отсылок к актам, которые предстоит либо изменить, либо принять заново, — не недостаток, а достоинство. Четко очерчивается соответствующий уровень законодательного регулирования (федеральный, совместный или субъектов Федерации). Не допускается подмена закона подзаконными актами. Оговариваются критерии, которыми необходимо руководствоваться в законодательной и правоприменительной практике: случаи исключения из норм, другие обстоятельства. Программа законотворчества определяется пакетом основополагающих актов, которые задают направления и темпы совершенствования текущего законодательства с учетом вступления в силу новой Конституции.
Задача преемственности требует подготовки разделов «переходные положения», часто включаемых в новые конституции. Ими обеспечивается гибкость вступления Конституции в силу. Это — одна из самых трудных для написания частей, для которой существует меньше всего «универсальных» моделей. Сомнительными представлялись нам предложения об исключении подобного раздела и оформлении его в качестве закона или постановления о вступлении Конституции в силу. Переходные положения призваны иметь юридическую силу Конституции, а не гораздо меньшую силу обычного закона.
Судьбу принципа преемственности можно проследить на примере раздела «Переходные положения» проекта Конституционной комиссии. Большинство положений не было использовано в Конституции РФ 1993 года. Хотя, по нашему замыслу, они должны были обеспечить преемственность государственной власти, мирно решить сложнейший вопрос легитимного перехода от Съезда народных депутатов РФ и его подразделений к более четким формам парламентской работы {153}. Какой путь «перехода» в рамках так называемой поэтапной конституционной реформы был избран, мы слишком хорошо помним...
В Конституции РФ 1993 года сказалась иная, недобрая преемственность. Продолжена практика радикального слома государственного механизма («весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем...»). В ней нет даже намека на то, что Российская Федерация выросла из РСФСР в составе СССР.
Конституция закрепила-таки «новое государство», политическая практика которого просто вычеркнула из обращения представительную (а не законосовещательную) власть — с ее традициями, архивами, решениями, кадрами, зданиями и особой ролью в жизни русского общества. Вычеркнула она также прямую и обратную связь власти с гражданским обществом, а также реальные отношения РФ с «ближним зарубежьем» и многое другое.
Все сие поставило под сомнение постепенность преобразований и принцип конституционной преемственности.
Устойчивость основ конституционного строя
Категория устойчивости (стабильности) выступает одновременно в качестве характеристики, цели и гарантии иных основ конституционного строя. Она предполагает длительность действия норм высшего закона без внесения существенных, коренных изменений в характер строя.
Стабильность Конституции при прежнем подходе декларативно обусловливали «незыблемостью социализма как общественно-экономической формации, устойчивостью социалистических общественных отношений» {154}. Современный взгляд требует иных, более сложных аргументов. Необходимы правовые механизмы защиты конституционного строя от изменений конъюнктуры.
Незыблемость основополагающих принципов призвана возвышать их над текущей политикой. Они нуждаются в особой защите, ибо обладают более высокой юридической силой. Если в любой правовой норме закрепляются устойчивые варианты поведения, то к конституционной норме, устанавливающей и регулирующей принципы общественных отношений, это относится вдвойне.
Устойчивость юридических предписаний — то неотъемлемое качество, без которого законодательство не может существовать как постоянная система регулирования. Стабильность означает не неподвижность, но постоянство основных принципов правового регулирования. Борьба традиции и реформы, статики и динамики всегда определяла пути развития законодательства. В литературе отмечается, что «речь должна идти о стабильности реально действующей, а не фиктивной конституции», ибо стабильность фиктивной конституции ценности не представляет. Отсюда выводится несомненная взаимосвязь устойчивости и разумной изменяемости, оправданного «конституционного динамизма» {155}. (Заметим, что на практике найти меру их соотношения весьма непросто. Один из процитированных ученых, несмотря на разумные писания об «оправданном конституционном динамизме», стал-таки соавтором конструкции, делающей Конституцию РФ 1993 года практически неизменяемой и нединамично жесткой.)
Последняя Конституция (Основной Закон) РСФСР простояла в неприкосновенности одиннадцать с половиной лет: с апреля 1978 по октябрь 1989 года. В период перестройки депутаты поправили ее, внеся в 1989 году сразу 25 поправок. Депутатский корпус 1990—1993 годов пошел дальше: с мая 1990 по декабрь 1992 года Съезд народных депутатов РСФСР принял 8 законов об изменениях и дополнениях Основного Закона (31 мая, 16 июня, 15 декабря 1990 года; 24 мая, 1 ноября 1991 года; 21 апреля, 9 декабря, 10 декабря 1992 года), внеся более трехсот поправок: в 1990 году — 53, в 1991 году — 29, в апреле 1992 года — 177, на седьмом Съезде в декабре 1992 года — около 90.
Конечно, это слишком много. В выступлении на шестом Съезде народных депутатов РФ при обсуждении очередного списка многочисленных конституционных поправок автор решился привести старый анекдот, услышанный от А. Блаустайна («Во Франции, менявшей когда-то конституцию за конституцией, студент спросил в книжной лавке текст Французской Конституции, на что услышал от книготорговца: «Сожалею, наша лавка не держит периодики!») Ситуация донельзя напоминала нашу, когда свежеизмененный текст Конституции было непросто достать даже в Верховном Совете РФ — типографии не всегда успевали подготовить тираж подлинного на текущий момент текста. И на этом перекройка Основного Закона (кажется, лишь только по названию остававшегося «основным») не завершалась: 12 августа 1993 года Верховному Совету РФ был представлен проект Закона об изменениях и дополнениях Конституции, которым намечалось внести еще 30 поправок, некоторые из них носили принципиальное значение. Мираж этих поправок, увы, стал одним из жупелов, использованных для обоснования государственного переворота 21 сентября 1993 года. В XX веке Россия познала уже 7 Конституций. Свод основных государственных законов 1905—1907 годах составил фактически первую современную русскую Конституцию. За годы советской власти РСФСР познала еще 4 Конституции (1918, 1925, 1936, 1978). Череда поправок 1989—1993 годов фактически создала шестую. Конституция 1993 года стала седьмой. Семь Конституций за 90'лет — это меньше, чем у Доминиканской Республики, имевшей в период с 1844 по 1966 год тридцать одну Конституцию, или Франции, которая за двести лет познала семнадцать Конституций; но явно больше США, национальная Конституция которых с 1787 года остается единственной. Ряд неприглядных обстоятельств принятия и огрехи содержания последней Конституции РФ заставляет предположить, что Россию неизбежно ждет очередной пересмотр Основного Закона и появление восьмой Конституции — надеюсь, уже последней в XX столетии...
Высокая степень неустойчивости конституционных положений, их незащищенность перед законодателем не способствуют упрочению конституционализма. Степень легкости внесения поправок напрямую связана с обеспечением порядка в государственных делах-. Символично, что известный жаркий спор с рукоприкладством на . седьмом Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 года был вызван как раз конституционными поправками, которые, по мнению части депутатов, слишком легко изменяли основы строя в России. Раздававшиеся крики и редкие глухие удары по чьему-то «депутатскому корпусу» стали лучшим доводом: Конституция должна быть защищена от произвольного желания законодателя поменять любое не понравившееся ему положение, особенно — основополагающее. Создатели Конституции не желают легкой переделки своего детища, но они обязаны допускать, что текст может быть изменен с целью его улучшения.
Возникает вопрос: следует ли делать процесс внесения поправок в Основной Закон простым, «демократичным» или избрать усложненный порядок для сохранения преемственности оправдавших себя устоев? Конституционное законодательство должно быть устойчивым, но никак не статичным. К основным способам обеспечения его стабильности относятся: затрудненная процедура внесения поправок в Конституцию; судебное или законодательное толкование ее норм, позволяющее обходиться без внесения поправки; особый порядок изменения основных принципов; особая процедура полного пересмотра действующей и принятия новой Конституции.
«Гибкие» (изменчивые) конституции меняются через голосование парламента. «Жесткие» защищены от законодателя, прежде всего, четырьмя способами: наличием перечня положений, не подлежащих пересмотру или трудно изменяемых; усложненной процедурой принятия поправок квалифицированным большинством членов парламента; требованием согласия на поправку органов или институтов вне парламента; длительным процессом ратификации поправки (А. Рапашиньски полагает, что последнее позволяет охладить настроения, если «нежелательные поправки вызваны массовой истерией») {156}.
В конституциях ряда стран дается четкий перечень основ, которые вообще не могут быть объектом пересмотра. Так, согласно Конституции Италии 1947 года не может быть изменена республиканская форма правления. По Конституции Франции 1958 года не может быть предметом конституционного пересмотра также и территориальная целостность государства. По Конституции ФРГ 1949 года не допускаются изменения, затрагивающие принципы федерализма, народовластия, разделения властей, защиты человеческого достоинства и другие. Полновесный перечень ограничений установлен Конституцией Греции 1975 года, не допускающей пересмотра основ и формы правления государства, защиты прав личности, равенства перед законом, свободы совести, разделения властей и некоторых других принципов.
Обычный механизм затруднения поправок состоит в необходимости их одобрения квалифицированным большинством депутатов. Но нередко устанавливаются дополнительные ограничения {157}. Вместе с тем, по верному замечанию А. В. Дайси, «жесткость Конституции при неблагоприятных обстоятельствах может повлечь или даже спровоцировать революцию» {158}.
Какой же способ обеспечения устойчивости основ конституционного строя видится нам оптимальным для России?
Порядок, установленный в главе 9 Конституции РФ 1993 года «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», вызывает серьезные сомнения. Закрепляется практическая неизменяемость положений самой этой главы, что всячески затрудняет в будущем вполне обоснованную замену отдельных положений Конституции. Федеральное Собрание изменить данную главу не может (ст. 135). Если будет такое предложение, то сначала нужно набрать три пятых голосов за пересмотр ее положений; затем — ни много ни мало — созвать Конституционное собрание (как — Конституция умалчивает, а ведь это самое главное; стоит только вспомнить пародию на представительность, выборность и наличие мандата на принятие решений, которую являло президентское Конституционное совещание 1993 года, созванное указом должностного лица); принять на нем решение — готовить новую Конституцию; и лишь затем принимать ее двумя третями голосов либо выносить на референдум. Да и остальные главы изменить трудно: нужно для начала принять федеральный конституционный закон — двумя третями голосов Государственной Думы и тремя четвертями (!) в Совете Федерации, а затем еще получить одобрение 2/3 субъектов Федерации (ст. 136). Модель эту можно определить как крайне неудачную. Невозможность изменить главы 2 и 9 Федеральным Собранием делает Конституцию 1993 года документом крайне слабым и уязвимым. Следует подчеркнуть, что подобных решений конституционная практика зарубежных стран не знает.
Автор отстаивает иной порядок, который гарантировал бы стабильность конституционного строя, интересы России и права ее субъектов.
По нашей концепции, Конституция России состоит из норм двух типов. Наличие основ строя («конституции в конституции») не ведет к противоречивости документа. Напротив, они выступают гарантом устойчивости и непротиворечивости всего Основного Закона. Основополагающим ценностям, на которых базируется Конституция, не должен быть нанесен непоправимый ущерб по следующими изменениями. Для этого предложены адекватные юридические средства: Положения остальных разделов не могут противоречить основам конституционного строя. Основы конституционного строя принимаются и изменяются посредством референдума, который назначается российским парламентом квалифицированным большинством не менее двух третей состава каждой из его палат. Изменение положений остальных разделов — второго типа норм Конституции — осуществляется парламентом большинством в две трети численного состава каждой из его палат.
В чем особенности такого подхода?
Комплекс высших принципов, на которых стоит Конституция России, должен быть принят большинством граждан как база общеприемлемого высшего закона. Тогда и механизмы его изменения будут соответствующими. Следует затруднить изменение не вообще Конституции, а лишь основополагающих ее принципов, исключив голосование по ним в парламенте. Только народ может принимать решение об их изменении. Стабильность общества не допускает снижения статуса Конституции в системе правовых актов, ее роли «сдержки и противовеса» для законодательной власти. Предлагаемая нами модель позволяет говорить о весьма «жесткой» Конституции лишь в отношении основ строя. Нормы меньшей важности могут быть изменены по мере развития общественных отношений, если есть достаточное согласие в парламенте.
Внесения поправок в Конституцию можно избежать путем официального и общеобязательного толкования той или иной нормы. Это один из гибких способов ее адаптации к изменяющимся общественным потребностям.
Толкование дает судья, который сопоставляет закон, конституционность которого оспаривается, с Конституцией (как единственным критерием толкования права) и решает, насколько они совместимы. В странах общего права, где роль судов традиционно сводилась к интерпретации языка законодательства, судья исходит из смысла слов Конституции, ее контекста, сходных прецедентов, разобранных ранее судами других государств, имеющих близкие правовые системы, а также из собственного правосознания {159}. Представители различных правовых школ полагают оправданным расширение правотворческих полномочий судьи, свободы судейского усмотрения. В случае точного содержания той или иной нормы судьи бывают поставлены в жесткие рамки, и тогда они сами требуют более либеральных конструкций в Конституции.
В США, где значительные изменения конституционной практики выражались в укреплении новых обычаев и институтов, обогащавших жизнь без формальных поправок, в последнее время все чаще говорят не об облегчении процедуры изменения Конституции, а об усилении роли судебного, законодательного толкования ее статей. При анализе решений Верховного суда США А. Е. Дик Ховард отмечает «наличие органических приращений» — то есть новых норм, имеющих конституционное звучание {160}. Приводя слова Верховного судьи Джона Маршалла («конституция сделана на века и предназначена приблизиться к бессмертию настолько, насколько близко это может сделать человеческое творение»), ученый иронично замечает, что, по-видимому, судьи вовсе не рассматривают свою функцию как нечто сильно ограниченное в возможностях. И это несмотря на решение Верховного Суда США 1934 года, гласящего, что разбор конституционных норм не может ограничиваться лишь их толкованием, но требует определения конституционных конструкций, фактически нормотворчества («процесс конструирования призван помочь заполнить данные нормой широкие рамки конкретными деталями» {161}). Это не всегда выполняется {162}.
Противоположностью сохранения Конституции через толкование является полный ее пересмотр или принятие новой Конституции. (Хотя американцы гордятся несменяемостью своей Конституции, один из отцов-основателей, Томас Джефферсон, писал, что целесообразно периодически переписывать Конституцию с каждым новым поколением, и отдельные штаты США, особенно южные, последовали его совету.)
Способами принятия новой Конституции могут быть:
— дарование сверху (актом самовластия);
—, решение законодательного собрания страны;
— решение специального органа, созываемого или избираемого для выработки и принятия новой Конституции;
— общенациональный референдум по Конституции или ее основным принципам;
— местные референдумы субъектов Федерации;
— смешанные способы: принятие парламентом с последующей ратификацией на референдуме; принятие на референдуме основных принципов с последующим принятием парламентом Конституции, выработанной на их базе.
Рассмотрим эти способы применительно к российской обстановке.
1) Принятие Конституции парламентом относится к наиболее распространенному способу, но для нынешней России он не годится.
Съезд народных депутатов РФ был достаточно сдержан и не пошел на полный пересмотр Конституции, основ строя, своей роли и функций в 1990—1993 годах. Не исключалась возможность принятия новой Конституции РФ на назначенном уже на ноябрь 1993 года специальном Съезде (в первом чтении) — но лишь после согласования мер в области конституционной реформы с Президентом РФ в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 10 сентября 1993 года. Однако явной антиправовой крайностью стало устранение высшего органа государственной власти от окончательного принятия новой Конституции страны с обоснованием, что «съезд как представительный орган уже не существующего государственного образования Конституцию нового государства принимать не вправе» (С. Алексеев).
Новому, явно переходному парламенту—Федеральному Собранию — Конституция РФ 1993 года не оставляет права пересмотра или принятия Конституции России.
2) Принятие Конституции на референдуме нередко ставится под сомнение, хотя эта процедура не раз применялась в различных странах (в основном это были авторитарные конституции, включая последнюю российскую, хотя есть и примеры осуществления демократических преобразований путем референдума) {163}.
Референдум по Конституции таит в себе ряд опасностей. Наша правовая наука традиционно считала, что процедура народного голосования «создает оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов». Здесь есть известная доля истины: в истории, в том числе недавней, были случаи, когда определенная группировка сначала захватывает власть силой, а затем организует легализацию государственного переворота ею же подготовленным подобием выборов или референдума, на котором граждане не в состоянии оценить проработанность обширного проекта. Т. Е. Кронин, помимо того, указывает на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неразбериха в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомленности голосующих, ослабление за счет референдума законодательной власти, проблема учета голосов и защиты мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, как-то: неподконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей; обман при подсчетах голосов; вводящие в заблуждение рекламные кампании; вмешательство видео- и теледемократии {164}.
В нормальных условиях референдум по Конституции России возможен как часть легитимного процесса ее пересмотра. Высказываясь однозначно «за» или «против», гражданин определяет свое общее отношение к политико-правовому и нравственному вектору данного документа. Референдум по его основным принципам делает Конституцию высшим законом, отличным по способу принятия от обычного закона; конституционное законодательство поднимается над текущим и не может быть пересмотрено по желанию законодателя. Но это уже смешанный способ.
3) Смешанный способ принятия Конституции России на определенном этапе представлялся автору оптимальным. На первом этапе могло бы произойти принятие основ конституционного строя в парламенте — простым большинством избранных депутатов; на втором этапе — проведение референдума по ним; на третьем — окончательное принятие Конституции парламентом. Ключевым элементом в данной конструкции мог стать референдум по основам конституционного строя, предложенный дважды — первым (июнь 1990 года) и седьмым (декабрь 1992 года) Съездом народных депутатов РФ.
Предложение ратифицировать Конституцию на местных референдумах в течение определенного времени (от 1 до 5 лет) представлялось неудачным: это затянуло бы ее принятие на неопределенный период времени, пока отдельные субъекты Федерации взвешивали бы преимущества (или недостатки) своего суверенного существования. Каждый регион исходя из своих местных интересов мог бы в ультимативной форме требовать внесения поправок входящих в серьезное противоречие с общефедеральным интересом.
Конституция РФ 1993 года предполагает сложный смешанный способ: а) принятие предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ 3/5-ми голосов от общего числа депутатов; б) созыв Конституционного собрания; в) разработка им проекта новой Конституции; г) принятие проекта Собранием либо его вынесение на референдум; д) проведение всенародного голосования по новой Конституции.
4) Конституционное (Учредительное) собрание, по нашему мнению, является способом, заслуживающим в создавшихся условиях пристального внимания. Его не случайно считают «логичной и оптимальной формой правового обеспечения выработки учредительного акта самостоятельного Российского государства и его надлежащей конституционной легитимации» {165}.
К положительным сторонам этого института можно отнести:
— наличие учредительной силы, конституирующей новый образ правления и справедливый строй государства;
— специальная предназначенность решить одну, четко очерченную задачу: осуществить пересмотр Конституции;
— легитимность и представительность, обеспечиваемая через всенародное свободное избрание или общенациональную договоренность о методах формирования состава;
— возможность публичного согласования основных конституционных положений в форме работающего по ясному Регламенту общенационального «круглого стола» с достаточными полномочиями — не совещательными, а решающими;
— преемственность с историко-культурной и правовой традицией российской государственности, где с XVI в. по XX в. созывалось несколько подобий всенародных учредительных собраний или земских соборов, устанавливавших в, трудные времена коренные государственные порядки.
Бесспорно, Учредительное собрание — исторический символ парламентского, правового пути преобразований, попранного насильственным разгоном такого собрания в январе 1918 года, разорвавшим историческую ткань России на заре ее республиканской жизни. В пользу этой идеи говорит не только возрождение интереса народа к прошлому. В современных условиях, когда политико-правовая легитимность была прервана еще дважды — в 1991 году (неконституционное упразднение союзного государства и его институтов) и в 1993 году (государственный переворот 21 сентября — 4 октября, референдум 12 декабря и его итоги — см. § 7), следует внимательно отнестись к институту Конституционного (Учредительного) собрания, способному восстановить преемственность законной верховной власти в России, решить вопрос об изменении формы правления, уточнении конституционного устройства государства, состава и статуса его территорий. Это не тактическая, а стратегическая задача, требующая тщательной подготовки.
Стоит также иметь в виду гипотезу, что в условиях крепнущей союзной идеи роль такого Собрания могут сыграть либо специально сформированный в результате политических договоренностей Съезд народов, либо — избранный непосредственно населением республик новый союзный Парламент.
Ранее казалось, что задачи, связанные с подготовкой новой Конституции России, сможет выполнить Конституционная комиссия, которая изначально задумывалась как весьма представительный орган — своего рода «малый Съезд». Не случайно она была самой многочисленной комиссией Съезда народных депутатов РФ, включавшей 102 человека. Среди них были Президент РФ и Председатель Верховного Совета РФ, представители всех без исключения регионов России, в т. ч. руководители ряда субъектов РФ, Генеральный прокурор РФ, председатели ключевых парламентских комитетов, видные московские общественные деятели, авторитетные правоведы и специалисты. На заседаниях комиссии спорили о путях реформы демократы и патриоты, центристы и коммунисты, сотрудники Администрации Президента РФ и влиятельные члены Верховного Совета РФ. Эта Комиссия с честью проработала все время в период с июня 1990 года по сентябрь 1993 года, внеся безусловно заметный вклад в продвижение России к конституционному строю.
Идея Учредительного собрания в устах Г. Попова, А. Собчака, М. Салье в 1991—1993 годах была всего лишь тактическим оружием в борьбе за досрочное прекращение деятельности российского депутатского корпуса. Эту же роль выполнило Конституционное совещание. Но оно не сумело выполнить функцию Конституционного собрания.
Мы высказывали опасение, что выборы временного или переходного органа, совещательного, занятого продолжительными дебатами на фоне глубокого кризиса и резкого падения доверия к федеральной власти, могут серьезно подорвать основы российской государственности. Препятствием также являлось отсутствие в Конституции указания на подобный орган. Но ныне эта норма появилась (ст. 135) и принятие федерального конституционного Закона о Конституционном (Учредительном) собрании может стать правовой предпосылкой завершения трудного кризиса современной российской государственности.