10.5. Функционирование государства, стимулы правителя и агентские проблемы

Эмпирические исследования, как это было показано в предшес-твующем параграфе, не выявляют однозначных преимуществ того или иного типа социальной контрактации с точки зрения экономи­ческого развития. Следовательно, необходим более тщательный анализ функционирования государства как специфической органи-зации, производящей специфический продукт — защиту свобод, прав собственности и контрактов. Наиболее полная реализация эко­номических возможностей для населения возможна лишь при досто-верности обязательств со стороны обладателей силового ресурса относительно размеров налоговой ставки, уважения частной соб-ственности, верховенства закона и т.д. Когда можно ожидать подоб­ного поведения со стороны государства? Для ответа на этот вопрос мы снова обратимся к стимулам участников этой организации — об-ладателей власти.

Дуглас Норт попытался построить рамки анализа, позволяющие

объяснить различия в экономических и политических исходах суще-ствования государства на определенной территории. Развитая им концепция получила название «синтетической» теории государства.

Эта синтетическая теория базируется на следующих постулатах. Производство защиты прав собственности и справедливости свя-

зано с положительным эффектом масштаба. Поэтому благосо-стояние общества в случае централизованного производства данных

222

223

услуг будет выше, чем в случае, когда каждый индивид будет защи щать свою собственность самостоятельно. Правитель предоставляет защиту и справедливость в обмен на часть дохода подданных, стано вясь для них верховной властью.

Следовательно, государство, которому общество передает часть прав собственности и свобод, получает возможность приказывать и принуждать к выполнению приказов. Это относится и к изменению величины налоговых ставок. Максимизируя собственный доход, пра витель будет действовать как дискриминирующий монополист, ко­торый разбивает своих подданных на группы и для каждой устанав ливает права собственности таким образом, чтобы максимизировать поступления в казну.

Деятельность правителя по максимизации дохода ограничена: а) возможностями граждан-избирателей покидать пределы институ­циональной среды, поддерживаемой правительством, путем эми-грации или переноса деятельности в неформальный сектор (под­робнее о неформальной экономике см. главу 11); б) вероятностью политического переворота — неважно, осуществляется ли он си­ловым путем или в рамках демократических процедур.

Норт логически развивает данную элементарную модель сле­дующим образом. Основным продуктом государства является разра ботка правил игры — в виде кодированной конституции или непи саных обычаев. При этом правитель, с одной стороны, пытается специфицировать права собственности в обществе таким образом, чтобы максимизировать собственный рентный доход. С другой сто­роны, он вынужден производить некоторый набор общественных благ, позволяющих снизить уровень трансакционных издержек в эко номической и политической сферах. Измерение налоговой базы и сам процесс сбора налогов требуют затрат ресурсов, поэтому огра­ниченно рациональный правитель, использующий в этих целях спе­циальных агентов — сборщиков налогов, полицию и т.д., — неиз­бежно сталкивается с проблемой «принципал — агент». Поэтому рента правителя рассеивается его агентами-чиновниками.

Конкуренция со стороны других государств или внутренних по­литических противников заставляет правителя нести издержки по смягчению угроз его власти, а следовательно, потоку его рентных доходов. Это может выражаться в повышении «барьеров выхода» для граждан страны — введении ограничений на выезд, осуществлении инвестиций в идеологию и т.д. Решение проблемы конкуренции очень хорошо иллюстрируется примерами автократических госу дарств (Куба, Северная Корея, бывший СССР) — границы, как пра вило, закрыты для свободного выезда граждан из страны; тем но менее время от времени границы могут открываться для того, чтобы «выпустить пар» и не накапливать внутренних конкурентов.

Кроме того, правителю приходится специфицировать права соб-твенности таким образом, чтобы у групп интересов, связанных с его озможными политическими соперниками, снижались стимулы к перевороту. Важным посылом синтетической теории государства Норта является вывод о том, что правитель, максимизирующий соб­ственный доход, действуя в рамках ограничений собственной моно­польной власти, не обязательно выбирает такие системы прав соб­ственности и налогообложения, при которых экономика сможет реализовать свои производственные возможности. Более того, в не­которых случаях оптимальная для правителя стратегия будет факти­чески связана с нищетой его подданных-избирателей.

Несколько грустных историй

Найти исторические примеры того, как система стимулов правителя предполагала низкий уровень жизни и даже физическое уничтожение собственных подданных, не составляет труда — это в равной степени относится ко всем этапам истории человечества. Вожди древних племен, средневековые монархи, современные правительства с завидным пос­тоянством занимались и занимаются прямой экспроприацией собствен­ности населения, раскручиванием инфляционных процессов, произ­вольным изменением налоговых ставок, спонсированием гражданских войн и нерентабельных проектов и другими убийственными для эконо­мического роста вещами. Исторически стандартной причиной грабежа населения стало финансирование многочисленных войн, внешних и внутренних, целями которых были сохранение власти и захват новых территорий.

Так, европейские монархи Средневековья и Нового времени, опус­тошая казну церкви, рыцарских орденов, облагая непомерными нало­гами крестьянство, фактически достигали одновременно двух целей — перераспределяли средства на свои текущие нужды и предотвращали появление серьезных конкурентов на политической сцене.

И в современном мире в условиях слабых политических ограничений правители способны применять самые разнообразные способы изъятия средств населения. Страшным примером подобного грабежа являлся указ о необходимости выкупа жителями тел родственников, убитых со­трудниками Бюро Государственных Расследований, контролировав­шимся лично президентом Уганды Иди Амином. Для поддержания ло­яльности офицеров угандийской армии на фоне экономического кри­зиса, вызванного бесконтрольной денежной эмиссией, президент использовал депортацию индусских национальных меньшинств с кон­фискацией имущества в пользу военных. Производственные мощности были истощены, предприятия разграблены. К концу президентства Иди Амина на армию расходовались средства, составлявшие более поло­вины ВВП.

Аналогичным примером является правление президента Конго Мо-буту. Получив власть решением парламента республики, Мобуту

224

15-3752

225

быстро установил единоличное правление, устраняя политических оппонентов с помощью репрессий и подкупов. Основой политического режима стала тотальная коррупция на всех уровнях государственной иерархии — сам президент владел недвижимостью, автопарком и личным капиталом на швейцарских счетах, сравнимых с внешним долгом страны. Истощение бюджета в результате казнокрадства за ставляло использовать денежную эмиссию, что подстегивало ин­фляцию, обесценивавшую зарплаты и социальные пособия. Использо вание силового и административного ресурса стало единственным стабильным источником дохода, поэтому стали разрастаться армия и полиция. Закономерным итогом стал дефолт, объявленный государ­ством в 1989 г.

Современные режимы Роберта Мугабе в Зимбабве, Поля Бийя в Каме­руне, Теодора Нгема Мбасого в Экваториальной Гвинее и многих других правителей в разных точках земного шара за малыми исключениями похожи друг на друга: высокая инфляция, коррупция среди государ­ственных чиновников, использование религиозной и национальной розни в политической борьбе, слабый контроль насилия и закономерно нищее население.

Итак, любое государство, являясь специфическим видом органи­зации, представляет собой иерархическую структуру, которой при­суща проблема «принципал — агент» (подробнее о сущности этой проблемы см. главу 7). Любая иерархия сталкивается с этой проб­лемой ввиду того, что: а) начальник (принципал) обладает ресур­сами, которые он передает подчиненному (агенту) для решения кон­кретных задач; б) подчиненный, в свою очередь, обладает более полной информацией о проблеме и способах ее решения. Появля­ется возможность оппортунистического поведения, связанного с искажением информации, передаваемой агентом принципалу, и ис­пользованием его ресурсов для извлечения собственной выгоды. Простейшая схема проявления агентской проблемы в государ­ственной иерархии выглядит следующим образом. Агенты госу­дарства являются гарантами правил, которые устанавливает вер­ховный правитель. Для реализации функций принуждения к испол­нению правил чиновники наделяются специальными властными полномочиями — ресурсом, который они могут использовать для личного обогащения, искажая информацию, передаваемую прин­ципалу. Разрастание бюрократического аппарата, коррупция, чрез­мерное регулирование экономики — все эти феномены объясняются существованием агентской проблемы. В данном случае принципал, чья рента размывается агентами, вынужден затрачивать ресурсы на настройку стимулов государственных чиновников. Контроль может осуществляться в разных формах. Для демократических обществ ха­рактерно использование внешнего аудита со стороны негосударст-

венных организаций, независимых средств массовой информации. Авторитарные режимы опираются, в основном, на репрессивные меры, выстраивание коррупционных вертикалей. Необходимо заме­тить, что в разных условиях у правителя будут разные стимулы и ре­сурсные возможности бороться против оппортунистического пове­дения своих агентов. Так, например, во многих странах была распро­странена или до сих пор сохранилась система кормления чиновников с подконтрольной территории. Как было указано выше, диктатор может покупать лояльность потенциальных противников, разрешая им грабить население.

Немного о коррупции...

Прощение преступника за взятку, продажа государственных лицензий, растрата бюджетных средств, вымогательство «откатов» при размещении государственных заказов, непосредственный захват собственности при помощи силового ресурса — все это иллюстрации агентской проблемы, известной под общим названием административной коррупции. «Адми­нистративная коррупция относится к намеренному внесению искажений в процесс предписанного исполнения существующих законов, правил и регулирующих положений с целью предоставления преимуществ как государственным, так и негосударственным "действующим лицам" в ре­зультате незаконного и непрозрачного обеспечения личных выгод госу­дарственным чиновникам»¹. Распространение такого рода коррупции становится искажающим налогом на население. В таких обществах за­труднена релизация координационной функции системы институтов — за счет нарушения правил их гарантами. Размытость системы правил ухудшает производительные стимулы — в странах с высоким уровнем коррупции замедляются темпы экономического роста, снижается уро­вень инвестиций, растет неравенство доходов.

Андрей Шлейфер и Роберт Вышни² выделили две альтернативных структуры коррупции.

1. Децентрализованная коррупция, представляющая собой большое количество чиновников, каждый из которых предоставляет за взятки определенный вид государственной услуги — при этом свои действия взяточники никак не координируют. Следовательно, богатство потре­бителя государственных услуг, подлежащее перераспределению путем взяток, рассматривается как ресурс свободного доступа. Естественно возникает проблема сверхиспользования ресурса. Такая форма кор­рупции существует в странах, где государство слабо и не может закрыть вход на рынок для новых взяточников. Такой вид коррупции наиболее губителен для развития общества.

Борьба с коррупцией в переходный период, Всемирный банк, 1999 — www.

worldbank.org.

Shleifer A. and Vishny R. W. Corruption // Quarterly Journal of Economics. 1993.

No. 108. P. 599-617.

226

IS*

227

2. Централизованная коррупция, при которой всю коррупционную деятельность в рамках экономики организует правительственный лидер — он же определяет долю каждого чиновника в получаемой прибыли. Для существования данной схемы необходима возможность мониторинга чиновников-исполнителей, отслеживания «взяток сверх нормы». Эта структура характеризуется большей собираемостью взяток и большим благосостоянием по сравнению с децентрализованной кор рупцией.

С помощью данного подхода авторы объяснили резкий рост кор рупции в переходных постсоветских экономиках — если раньше иерархия партийной номенклатуры использовала схему централизо ванной коррупции, то после развала Союза «ослабевшие» государств не смогли взять под контроль большое количество различных регули рующих служб, собирающих взятки с населения.

...и о бюрократии

«Поданным Росстата, число лиц, замещающих госдолжности, выросло с 1999 г. до октября 2008 г. в 1,7 раза — с 485 566 человек до 846 307. Если сложить эти цифры с числом работников органов госвласти, которые формально не считаются госслужащими, получится, что численность ап парата выросла с 1 млн до 1,8 млн человек и превысила аналогичные показатели позднего СССР. Госаппарат распухал вопреки сокращениям и административным реформам. Любопытный факт: в 2004 г. Кремль со общил о сокращении администрации президента на 20% — с 1500 до 1200 служащих. Но когда недавно глава администрации Сергей На рышкин поручил провести еще одно сокращение на 100 человек, выяс нилось, что нынешняя численность персонала — снова 1500 сотруд ников. Особенно бурно бюрократия разрасталась на местах. Число фе деральных госслужащих увеличилось всего на 6%, зато количество региональных чиновников выросло в 1,65 раза, а муниципальных -в 2,07 раза. Госаппарат обходился стране все дороже. Расходы по статье "общегосударственные вопросы", ключевые пункты которой посвящены содержанию органов власти, росли быстрее, чем общие расходы бюд жета, быстрее, чем расходы на национальную оборону, на образование, на здравоохранение. В 2000 г. смета "общегосударственных вопросов" не превышала 10% всех расходов, а в 2008 г. она достигла 1 трлн руб. —15% расходов бюджета (между прочим, превысив аналогичные показатели во Франции и Германии, где в число госслужащих входят учителя и пре подаватели государственных вузов). Если считать государство неким сервисом по управлению страной, то чем больше в этом сервисе работ ников и чем дороже он обходится стране, тем ниже эффективность Правда, привлекательность работы в этом сервисе растет»¹.

Итак, правитель теми или иными способами вынужден настрап вать стимулы собственных подчиненных. Однако современное об

Ведомости. 2009. 20 марта.

228

щество предполагает настройку стимулов самого правителя. В ши­роком смысле слова, современное государство, стремящееся к леги­тимности, само вынуждено играть роль агента своего населения. С этой точки зрения конечным, верховным принципалом являются уже граждане страны. То есть агентская проблема возникает уже на новом уровне — перед населением стоит задача настроить стимулы верховной власти в стране. Это гораздо более сложная проблема, и от ее решения зависит, сможет ли население получить от правителя до­стоверные обязательства по контролю насилия, и, в свою очередь, стимулировать его эффективно контролировать собственных чинов­ников. Общества, неспособные наладить подотчетность правителей, сталкиваются с угрозой установления диктатуры, при которой слишком многое будет зависеть от личности конкретного человека, находящегося у власти. При этом важно не формальное наличие де­мократических институтов — конституционных ограничений, вы­боров, парламента — история показывает, что эти инструменты могут служить лишь ширмой для пытающегося легитимизироваться авто­крата.

Что же является решающим фактором при обеспечении подот­четности верховного правителя? Йорам Барцель предпосылкой фор­мирования вертикального контракта — диктатуры — считает сла­бость механизма коллективных действий в обществе¹. Сам факт су­ществования организации с преимуществами в осуществлении насилия обусловливает необходимость для общества производства такого общественного блага, как контроль исполнительной власти. Сообщества, неспособные организовать коллективные действия, постепенно становятся участниками вертикального общественного договора; правитель в таких странах с большей вероятностью станет диктатором. Исследования, в частности, указывают на тот факт, что в странах и регионах с низким уровнем социального капитала (что, как мы знаем из предыдущей главы, препятствует коллективным действиям) население более склонно приветствовать рост государ­ственного вмешательства в экономику, чем в странах с высоким уровнем межперсонального доверия и готовности к сотрудничеству. Более того, надежды населения на государственное регулирование в странах с низким уровнем социального капитала сохраняются даже и том случае, если факт коррумпированности и непрозрачности пра­вительства широко известен².

В современном обществе вопрос об отношениях между обще­ством и государством фактически становится вопросом о прозрач-

' Barzel Y. A Theory of the State: Economic Rights, Legal Rights and the Scope of the State, mimeo, 1999.

Aghion Ph., Algan Y, Cahuc P. and Shleifer A. Regulation and Distrust // NBER Working Paper. 2009. No. 14648.

229

ности и эффективности системы правил, как в статическом, так и в динамическом аспекте. В данной главе мы рассмотрели самые общие институциональный проблемы, связанные с функционированием государства. Некоторые из них будут подробнее описаны в еле дующих главах.

ВЫВОДЫ

• Возникновение государства обусловлено, с одной стороны, сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, с другой — потребностью общества в монополии силы как пред посылке производительной деятельности и источнике производства общественных благ.

• Взаимные обязательства — явные и неявные — между государством и жителями подкоп трольной территории формируют общественный договор.

• На формирование общественного договора будут оказывать влияние такие факторы как на личие альтернативных источников принуждения к выполнению правил и способы решении «проблемы принципал—агент», неизбежно возникающей в государственной иерархии.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что подразумевается под потенциалом насилия?

2. При каких условиях возможен устойчивый спонтанный порядок в общепве (анархия)?

3. Чем отличаются стимулы «бандита-гастролера» от стимулов «оседлого бандита»? Почему?

4. Что такое общественный договор? Какими характеристиками он обладает?

5. Каким образом связано экономическое развитие страны с типом общественного договора (поли тического режима)?

6. Какие факторы, согласно теории Д. Норта, ограничивают монопольную власть правителя?

7. В чем проявляется проблема «принципал — агент» в реализации государственной власти?

ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Hirshleifer J. Anarchy and its Breakdown // Journal of Political Economy. 1995. No. 103. P. 26-52.

2. McGuire M.C. and Olson M.Jr. The Economics of Autocracy and Majority Rule: The Invisible Hand and the Use of Force // Journal of Economic Literature. 1996. No. 34. P. 72-96.

3. North D.C. Structure and Change in Economic History. N. Y: WW Norton, 1981.

4. Olson M. Jr. Dictatorship, Democracy, and Development // American Po litical Science Review. 1993. No. 87. P. 567-576.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. БьюкененДж.М. Границы свободы. Между анархией и Левиафаном// Нобелевские лауреаты по экономике. Джеймс Бьюкенен. М.: Таурус Альфа, 1997.

2. Aghion Ph., Algan Y., Cahuc P., and Shleifer A. Regulation and Distrust // NBER Working Paper. 2009. No. 14648.

3.

4.

12.

14

Barzel Y. A Theory of the State: Economic Rights, Legal Rights and the

Scope of the State (Political Economy of Institutions and Decisions).

Cambridge University Press, 2002.

Coyne С Reconstructing Weak and Failed States: Foreign Intervention and

the Nirvana Fallacy// Foreign Policy Analysis. 2006. No. 2. P. 343-361.

Friedman D. Private Creation and Enforcement of Law: A Historical

Case // Journal of Legal Studies. 1979. No. 8. P. 399-415.

Gluckman M. Custom and Conflict in Africa. Oxford: Basil Blackwell, 1956.

Leeson P.N. Better off Stateless: Somalia before and after Government

Collapse // Journal of Comparative Economics. 2007. No. 35. P. 689-710.

Peden J.R. Property Rights in Celtic Irish Law // Journal of Libertarian

Studies. 1977. No. LP. 81-95.

Posner R.A. A Theory of Primitive Society, with Special Reference to

Law // Journal of Law and Economics. 1980. No. 23. P. 1-53.

Powell В., Ford R. and Nowrasteh A. Somalia after State Collapse: Chaos or

Improvement // Journal of Economic Behavior & Organization. 2008.

No. 67.

Shleifer A. and Vishny R. W. Corruption // Quarterly Journal of Economics.

1993. No. 108. P. 599-617.

Solvason B. and Runolfsson T. Ordered Anarchy: Evolution of the

Decentralized Legal Order in the Icelandic Commonwealth // Icelandic

Economic Papers. 1992. No. 17.

Umbeck J.R. A Theory of Contractual Choice and the California Gold

Rush // Journal of Law and Economics. 1978. No. 2. P. 421-437.

Umbeck J.R. A Theory of Property Rights with Applications to the

California Gold Rush. Ames: Iowa State University Press, 1981.

230