КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ

ВАСИЛЕВИЧ Григорий Алексеевич,

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Республики Беларусь

Материал подготовлен с использованием

правовых актов по состоянию

на 5 января 2006 г.

Предисловие

В современных государствах основным юридическим актом, который вносит порядок в систему правового регулирования, является Конституция.

Слово "конституция" происходит от латинского cоnstitutiо - установление, устроение.

Предметом конституционного закрепления являются по меньшей мере два вопроса - 1) система государственной власти и 2) права, свободы и обязанности граждан.

При этом очень важно сформировать оптимальный характер взаимоотношений между такими субъектами как личность, общество и государство, обеспечить баланс их интересов, поскольку необоснованный крен в ту или иную сторону может привести к подавлению свободы личности либо вседозволенности. Отдавая приоритет правам и свободам каждого человека и гражданина, нельзя забывать и об организующей роли государства. Именно государство, согласно статье 59 Конституции, обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. В этой связи возникает вопрос о пределах "вторжения" государства в сферу прав и свобод человека.

Современная конституционная наука исходит из того, что содержание Конституции должно быть основано на принципах права и справедливости, роль человека сводится лишь к отражению этих принципов в Конституции и осуществлению контроля за их соблюдением. В случае, если Конституция не отражает или не в достаточной мере отражает эти принципы, они все равно действуют и должны быть отражены в процессе ее толкования.

Сейчас предстоит самое трудное со дня принятия пятой Конституции Беларуси - обеспечить такое формирование практики применения конституционных норм, которое отвечает сущности Конституции.

Решение задачи по обеспечению юридических норм, включая конституционные, стояло и будет стоять перед любым государством, в том числе и с достаточно устойчивыми демократическими традициями. Ее решение будет актуальным до той поры, пока будет существовать право, т.е. можно говорить о постоянном процессе познания и развития. Однако на каждом этапе общество имеет основания требовать, чтобы правовая политика, понимание сущности конституционных норм отвечали требованиям времени.

В действующей Конституции более половины статей посвящены непосредственно правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В ней закреплен весь спектр классических прав и свобод. С учетом закрепленных в Конституции принципов, исходя из принятой классификации прав и свобод, необходимо выявить в них общее и особенное, определить стратегию действий государства и институтов гражданского общества.

В советский период подчеркивалось единство всех категорий прав - экономических, политических, социальных и культурных - по той причине, что все они в одинаковой мере необходимы для нормальной жизни членов общества.

Однако в любой системе есть основополагающие составные элементы. Фундаментом в системе прав и свобод являются неотъемлемые права, т.е. те, которые человек получает от рождения и которые не даруются государством, именно на них базируются все иные права, поэтому мы можем говорить об их приоритете.

Экономические права влияют на иные категории прав, создавая материальную базу для их осуществления и эффективного использования. Однако предпочтение в пользу социально-экономических прав создает почву для обоснования вмешательства государства в экономику. На определенном этапе развития общества это полезно, например в условиях кризиса, что наглядно проявилось в 30-е годы XX ст. в США, Германии. При этом государственное регулирование не должно сводиться к сужению сферы предпринимательства, частной инициативы, ограничению права частной собственности. Социально-экономические права должны определяться скорее как цель деятельности государства. Их достижение очень часто нельзя принудительно обеспечить. Интересно, что и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах говорится об обязательствах государства принимать в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы постепенно обеспечить полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая и законодательные меры.

В процессе решения задач конституционного строительства необходимо уяснить значение и объем каждого права. Содержание прав и свобод нередко является предметом ожесточенных дискуссий, отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций, полярностью мнений. Необходимо определить пределы вмешательства государства в сферу основных прав и свобод, и в первую очередь тех, которые мы называем неотъемлемыми, а также пределы автономии личности, чтобы, пользуясь своими правами, человек не нарушал права других.

Конечно, в Конституции невозможно полностью раскрыть содержание того или иного права, определить его объем. Этому может способствовать деятельность государственных органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации, законотворческая и иная правотворческая деятельность государственных институтов, правоприменительная практика, базирующаяся строго на нормах Конституции.

Структура Конституции представляет собой систему группировки конституционных норм и последовательное их расположение. Конституционные нормы включаются в разделы и главы.

Структура Конституции Республики Беларусь является стандартной: она имеет преамбулу, основную часть и заключительные переходные положения. В целом Конституция выглядит следующим образом:

Преамбула

Раздел I. Основы конституционного строя

Раздел II. Личность, общество, государство

Раздел III. Избирательная система. Референдум

Глава 1. Избирательная система

Глава 2. Референдум (народное голосование)

Раздел IV. Президент, Парламент, Правительство, суд

Глава 3. Президент Республики Беларусь

Глава 4. Парламент - Национальное собрание

Глава 5. Правительство - Совет Министров Республики Беларусь

Глава 6. Суд

Раздел V. Местное управление и самоуправление

Раздел VI. Прокуратура. Комитет государственного контроля

Глава 7. Прокуратура

Глава 8. Комитет государственного контроля

Раздел VII. Финансово-кредитная система Республики Беларусь

Раздел VIII. Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения

Раздел IX. Заключительные и переходные положения

В преамбуле сжато закрепляются руководящие начала, на которых базируется Конституция. В преамбуле предусматривается, что Конституция является Основным Законом Республики Беларусь.

Значение текста преамбулы состоит в том, что ее положения имеют фундаментальное (базовое) значение для уяснения смысла других норм Конституции.

Основная часть Конституции состоит из восьми разделов, третий, четвертый и шестой разделы состоят из глав (всего восемь глав).

В первом разделе раскрываются основы конституционного строя. Дается характеристика белорусского государства как унитарного демократического социального правового. Закрепляется взаимная ответственность человека, гражданина и государства, а также идея народного суверенитета, т.е. верховенства воли народа. В этом разделе содержатся нормы, гарантирующие политический плюрализм, право на развитие всех форм собственности и другие.

Раздел второй посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина.

В разделе третьем фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума. Нередко в Конституциях других стран эти положения отсутствуют.

Раздел четвертый, посвященный статусу государственных органов, изложен с учетом принципа разделения властей. Здесь идет речь о полномочиях Главы государства, Парламента, Правительства, органов судебной власти.

Пятый раздел касается местного управления и самоуправления. Излагаются наиболее важные аспекты организации и деятельности, полномочий местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, их взаимоотношения с другими властными структурами.

В шестом разделе содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов - Прокуратуры и Комитета государственного контроля. Органы Прокуратуры, имеющие строгую централизацию, призваны осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов и указов, иных нормативных актов подведомственными Правительству и некоторыми другими органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

На органы Комитета государственного контроля возложен контроль за исполнением бюджета, использованием государственной собственности и некоторые другие вопросы.

Раздел седьмой содержит нормы, касающиеся финансово-кредитной системы Республики Беларусь.

Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учетом иерархии нормативных актов имеет раздел восьмой. В нем решаются вопросы действия Конституции и порядка ее изменения.

Заключительные и переходные положения содержатся в разделе девятом Конституции. Ранее они содержались в Законе от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь". Данный раздел Конституции позволяет правовыми средствами обеспечить "переход" к реализации тех норм, которые не могут быть исполнены сразу с введением в действие Конституции. В этом разделе есть нормы, посвященные особенностям формирования, сохранения полномочий ранее созданных и вновь предусмотренных государственных органов.

Весь текст Конституции состоит из 146 статей и ее положения необходимо трактовать в системной взаимозависимости.

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Первые Конституции БССР

За всю историю развития Беларуси как самостоятельного независимого государства было принято пять Конституций: в 1919, 1927, 1937, 1978 и 1994 гг. (см.: История Советской Конституции 1917 - 1956 гг. (в документах). - М.: Госюриздат, 1957; Конституция (Основной Закон) Белорусской Советской Социалистической Республики: Принята на внеочередной девятой сес. Верховного Совета БССР девятого созыва 14 апреля 1978 г., с изм. и доп., внесенными Законами БССР от 21 июня 1979 г. и 27 октября 1989 г. - Мн.: Беларусь, 1989; Конституция Республики Беларусь. - Мн.: Полымя, 1994. - С. 31). Причем прежние из них носили порой явно классовый характер, закрепляли господствующей лишь одну идеологию, исключали многопартийность, многообразие форм собственности, все было подчинено интересам коммунистического строительства. Недостатком текстов Конституций было то, что в них, как правило, не получали отражение положения важнейших международных документов о правах и свободах человека и гражданина, не закреплялся принцип разделения властей, многие нормы носили декларативный характер, не имели прямого, непосредственного действия на практике, порой подконституционные акты имели реальное преимущество перед Конституцией.

В 90-е годы XX в. остро встала проблема принятия новой Конституции, базирующейся на общечеловеческих ценностях, опыте конституционного строительства стран с устойчивым развитием. История подготовки проекта новой Конституции интересна и весьма поучительна.

Конституция Республики Беларусь

22 июня 1990 г. Верховный Совет Республики Беларусь принял решение об образовании Конституционной комиссии (СЗ БССР. - 1990. - N 18. - Ст. 295). Ее полный состав был определен 20 июля 1990 г. (СЗ БССР. - 1990. - N 22. - Ст. 412). В нее вошли 61 депутат и 13 специалистов в области права (ученые и практики). В рамках Конституционной комиссии сразу были образованы две рабочие группы, готовившие альтернативные проекты. После их подготовки на совместном заседании рабочих групп было решено предложить Верховному Совету единый текст проекта. Надо сказать, что, по существу, проект Конституции был уже готов к середине 1991 г. Впервые он был рассмотрен на седьмой сессии Верховного Совета в ноябре 1991 г. Проект был одобрен в первом чтении, было принято решение о его опубликовании в печати для народного обсуждения. Обсуждение проекта было достаточно острым. Всего выступило 18 депутатов, лишь один высказался против опубликования проекта для народного обсуждения, полагая, что это преждевременно.

Как на этой сессии, так и на последующих сессиях узловыми, спорными оставались вопросы: о форме правления - президентская или парламентская республика; о профессиональном статусе депутатов, т.е. работают ли они в Парламенте на постоянной основе или совмещают депутатскую деятельность с выполнением иных обязанностей; о государственности белорусского языка; об административно-территориальном устройстве. Сколько шла работа над текстом, столько же и витала идея вынесения на референдум спорных положений, а то и в целом Конституции, чтобы правоту в споре определил народ.

В целом полагаю, что подготовку текста Конституции вполне можно было завершить в течение 1991 г. - первой половины 1992 г., каких-то серьезных концептуальных изменений он после 1992 г. не претерпел. Однако, к сожалению, этот процесс явно затянулся. Интересно было обнаружить, что принятая в мае 1992 г. Конституция Туркменистана (Новые Конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Вып. 2. - М.: Манускрипт, Юрайт, 1988. - С. 227 - 268) структурно и содержательно схожа с вариантом белорусской Конституции, подготовленным в 1991 году. Могу заверить, что в нашей рабочей группе проект Конституции Туркменистана отсутствовал.

В октябре 1992 г. проект Конституции, подготовленный с учетом предложений, высказанных депутатами на седьмой сессии, а также граждан в ходе народного обсуждения, был внесен для рассмотрения на десятой сессии Верховного Совета. К этому времени в Конституционную комиссию поступило около семи тысяч предложений и замечаний от отдельных граждан, трудовых коллективов, общественных объединений.

Работа над проектом Конституции в это время проходила на фоне инициирования референдума по вопросу о необходимости роспуска Верховного Совета и проведения осенью 1992 г. выборов в высший орган государственной власти на основании закона о выборах, проект которого был внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете.

Как известно, Верховный Совет 29 октября 1992 г. отклонил предложение о проведении референдума (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1992. - N 26. - Ст. 462). После этого даже в самом Парламенте стали звучать голоса о том, что Верховный Совет стал нелегитимным; утверждалось, что воля народа - превыше всего. Необходимо признать, что у Парламента были правовые основания для принятия такого решения, прежняя Конституция это допускала. Для того чтобы учесть опыт и в будущем исключить подобную ситуацию, в проект Конституции рабочей группой специально было включено положение о том, что если инициатива о проведении референдума исходит от граждан (не менее 450 тыс.) или Главы государства, то Парламент обязан назначить референдум. (Как выполнялось это конституционное требование, видно на примере референдумов 1995 и 1996 гг.). В тот же день, 29 октября 1992 г., Верховный Совет принял постановление, в котором заявил о необходимости ускорения конституционных преобразований в Республике Беларусь (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1992. - N 26. - Ст. 463). Была отмечена необходимость принятия новой Конституции не позднее 1993 года и проведения в марте 1994 г. выборов в новый высший орган государственной власти. Данное решение никем не отменялось, однако оно не было выполнено и полномочия Парламента после заявленной даты (март 1994 г.) продолжались еще два с половиной года. Правда, странно, что многие голосовавшие за это решение сейчас упрекают Президента в сохранении по итогам референдума 1996 г. им своих полномочий еще два года.

Более того, даже назначая выборы в 1995 году, Верховный Совет, полагаю, нарушил требования Конституции, назначив выборы вместо февраля - марта на май 1995 г., что позволило Верховному Совету еще почти год оставаться у власти сверх отведенного пятилетнего срока.

Впервые на постатейное голосование проект был предложен на 12-й сессии Верховного Совета. С 19 мая по 7 июля 1993 г. было принято полностью около 70 статей и частично 19 статей. Верховный Совет действительно сделал огромный шаг на пути к принятию нового Основного Закона. В этой связи диссонансом выглядело предложение тогдашнего Председателя Верховного Совета С.Шушкевича принять новую Конституцию не то что на референдуме, что всегда в мире считалось высшей степенью легитимности и к чему власти прибегают в моменты острого противостояния (например, путем референдума Конституции приняты в последнее время в России, Румынии, Таджикистане, Казахстане, Польше, Эстонии, некоторых восточных землях объединенной Германии), а Конституционной ассамблеей - специально создаваемым органом, который бы подменил Парламент в данном случае. В сентябре 1993 г. такое предложение С.Шушкевичем было официально внесено, однако вполне резонно не было поддержано депутатами.

Завершила работу над текстом Конституции 13-я сессия, начавшаяся в ноябре 1993 г. Тогда же было "открыто" голосование путем именных бюллетеней по отдельным положениям проекта (разделы "Законодательная, исполнительная и судебная власть", "Местное управление и самоуправление"). Такое голосование проводилось в течение нескольких дней, после того, как за принятие названных разделов путем сбора именных бюллетеней высказалось квалифицированное большинство депутатов, появилась надежда, что принятие Конституции может состояться в самое ближайшее время. Небезынтересно, что в феврале 1994 г. Верховный Совет внес дополнения в статью 97 Конституции 1978 г., согласно которым он мог на определенный срок передавать осуществление отдельных своих полномочий Совету Министров (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1994. - N 12. - Ст. 175). Кстати, такая неконкретная запись в Конституции о возможности делегирования полномочий представительного органа исполнительному органу лично у меня, работавшего в то время заведующим юридическим отделом Парламента, вызывала отрицательную оценку. Это решение даже нельзя сравнить с существующим в действующей редакции Конституции положением о возможности Парламента делегировать Президенту право на издание декретов.

В целом Конституция была принята 15 марта 1994 г., опубликована 30 марта. С этого дня она вступила в силу.

Частое обновление Конституции - дело нежелательное. Уже сам по себе этот факт свидетельствует о нестабильном развитии государства либо недостатках Основного Закона. Обычно в качестве примера устойчивости Конституции приводят США, где Основной Закон был принят в 1787 г. и действует уже более двухсот лет. Однако стабильность Конституции США заключается не только в минимуме конституционной регламентации (определена структура высших органов государства, их взаимодействие, система сдержек и противовесов, а также закреплены права человека), но и в гибком толковании конституционных норм, осуществляемом Верховным Судом. Тексты толкования давно превзошли текст самой Конституции, представляющий вначале всего пять страниц. Благодаря интерпретации (толкованию) Конституции, ее нормы органично "вписываются" в складывающуюся реальность, при этом учитываются политические, экономические и социальные изменения в обществе. Свыше ста лет действуют конституции и в некоторых европейских государствах - Норвегии, Швейцарии. Правда, можно сослаться и на историю Франции, где за последние два столетия было принято шестнадцать Конституций.

Общепризнанным считается факт, что Конституция составляет ядро правовой системы, она является базой для развития всего законодательства. Не случайно вторым сопутствующим названием Конституции было - Основной Закон. Сейчас это название содержится лишь в преамбуле Конституции.

Отличительными признаками нового Основного Закона Беларуси являются:

1) деидеологизированный характер;

2) закрепление в качестве экономической основы многообразие форм собственности;

3) установление равенства государства и гражданина, наличие у них взаимных обязательств;

4) закрепление в качестве вектора для развития текущего законодательства приоритета общепризнанных принципов международного права;

5) разделение и взаимодействие властей;

6) прямой характер действия норм Конституции.

"Демократия в Республике Беларусь, - гласит ст. 4 в Конституции, - осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан". В ст. 6 (в Конституции 1978 г. закреплялась руководящая и направляющая роль компартии) сейчас речь идет о функционировании государственного механизма на основе принципа разделения властей. В Основном Законе, исходя из отказа от заранее данной идеологической направленности, как и в конституциях цивилизованных стран, не говорится о строительстве социализма, коммунизма или капитализма. Подчеркивается равенство всех форм собственности и их защита (ст. 13).

В новой Конституции нашли отражение политические и социально-экономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод.

По предыдущей Конституции Беларуси государство имело явно выраженный тоталитарный аспект. Начиная с 1989 г. прежнюю Конституцию приходилось беспрерывно обновлять, причем не только отдельные статьи, но и разделы, и главы. Особенно это коснулось основ общественного строя Беларуси, положений об организации и деятельности органов государственной власти, статуса политических организаций. Раздел же о правах и свободах граждан оставался до принятия новой Конституции практически неизменным. В этом разделе явно прослеживался патерналистский характер государства.

Конституция 1978 г. в 90-е годы стремительно превращалась в архаичный документ. Это в решающей мере обуславливалось тем, что в конце 80-х - начале 90-х годов в общественном сознании с новой силой встала проблема обретения республиками бывшего СССР государственного суверенитета, устранения монополии одной партии на власть, утверждения политического и экономического плюрализма. Совершенно иначе воспринимались ценности демократии, права и свободы граждан, роль государства в их обеспечении. Все чаще политики обращались к таким важнейшим документам, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и др., многие принципиальные положения которых даже не упоминались в прежней Конституции.

Огромное значение для принятия новой Конституции имела Декларация о государственном суверенитете, которую Беларусь из 15 бывших союзных республик приняла восьмой, т.е. в золотой середине (СЗ БССР. - 1990.- N 22. - Ст. 436). (К этому времени были приняты Декларации Эстонии, Латвии, Литвы, Грузии, России, Молдовы, Украины). Декларация решила вопрос о власти. Объявив суверенитет республики, Декларация закрепила обязанность государства охранять и защищать национальную государственность белорусского народа. Демократической была запись о том, что лишь насильственные действия против национальной государственности, от кого бы они не исходили, могут преследоваться по закону. Как и в Конституции 1978 г., в Декларации было закреплено, что единственным источником государственной власти является белорусский народ. Однако в отличие от Основного Закона в ней подчеркнуто, что полновластие народа реализуется не только через представительные органы, но и непосредственно. Весьма далекие последствия имела запись в Декларации о том, что право выступать от имени всего народа республики имеет исключительно Верховный Совет Республики Беларусь. По существу, эта норма и предварительная работа над ней предопределили соответствующие коррективы статей 6 и 7 Конституции, где речь шла о руководящей роли КПСС. Безусловно, что в демократическом государстве народ может говорить сам либо от его имени могут говорить представительные органы (парламент, Президент).

Декларация определила соотношение властных полномочий Союза и республики. Ранее существовавшая пирамида была перевернута: не Конституция и законы СССР имели верховенство, а объявлялось, что на территории Республики Беларусь устанавливается верховенство Конституции и законов республики. Эта запись в будущем во многом явилась юридической основой для решения судьбы федеративного государства. В Декларации имелись и другие важные положения, которые предопределяли содержание будущего проекта новой Конституции Беларуси: о гражданстве, о разделении властей, о собственных вооруженных силах, финансово-кредитной системе, о тенденции к нейтралитету и безъядерности.

Стремление к обретению государственного суверенитета, созданию условий для достойного и свободного развития личности означало, что именно на Конституции республики должна строиться вся система правового регулирования. Это усиливало ее значение, изменяло функции Основного Закона. Конституция 1978 г. этим требованиям не отвечала. Кроме того, она была идеологизированной, не обеспечивала свободное развитие личности, ставила в неравное положение государство и гражданина, в ней отсутствовали другие важные принципы, характерные для существования правового демократического государства (например, разделение властей, приоритет общепризнанных принципов международного права и др.).

Конституция любого государства, в том числе и белорусского, ставит и решает фактически три группы проблем:

1) регламентацию института прав и свобод;

2) создание нового государственного механизма;

3) разработку нового права, создание новой судебной системы, которая должна пресекать возможный произвол власти.

С принятием новой Конституции главной задачей является формирование конституционной практики, отвечающей букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного действия Конституции, ее единообразного применения. Необходимо сделать все, чтобы юридическая и фактическая Конституции совпадали.

К сожалению, приходится констатировать, что для нас более характерны традиции правового нигилизма, которые нельзя быстро искоренить. Если еще в Великой хартии вольностей 1215 года было закреплено право выезда и въезда из страны, то у нас еще не только живы воспоминания об институте прописки, но он существует. (Новая Конституция определяла сроки принятия закона по данному вопросу). Наша недавняя история отличается отсутствием свободы мысли, совести, убеждений, свободы передвижения, неприкосновенности собственности, деформациями в пользу коллективистского начала и рядом других отрицательных аспектов. Многое Президенту и Парламенту необходимо создавать с нуля, причем это касается не только экономики, но и духовной сферы, культуры. Утверждение прав личности становится, с одной стороны, важнейшим стимулом деятельности государства, а с другой - ограничителем его власти.

Около 50 процентов статей Конституции посвящены правам и свободам. Дальнейшее их развитие, наполнение новым содержанием, гарантирование - задача всех государственных органов, в том числе судов. Необходимо с учетом новой Конституции и закрепленных в ней принципов дать классификацию прав и свобод. Вычленение их в ту или иную группу позволит найти в них общее и особенное, определить стратегию их развития и защиты.

Конституция, на наш взгляд, различает права человека и гражданина. Представляется, что предметом особой заботы государства в первую очередь должны стать неотъемлемые, неотчуждаемые права человека, т.е. те, которые изначально не носят нормативный характер, не дарованы государством, а, наоборот, государство в этой сфере имеет ограничения (право на жизнь, на неприкосновенность, свободу передвижения, свободу убеждений и др.). Именно естественные права выступают в качестве критерия прав позитивных, т.е. исходящих от государства и закрепляемых в нормативных актах.

В области обеспечения неотъемлемых прав человека должны быть в первую очередь сосредоточены усилия на скорейшем достижении международных стандартов. Это тем более необходимо в силу нашего стремления в Совет Европы.

Верховный Совет, принимая в марте 1994 г. Конституцию, совершил революцию, закрепил в ней принцип разделения властей, тем самым лишив себя монополии на власть, которой он юридически обладал с июня 1990 г. По существу, можно говорить о демонополизации власти. Однако мало провозгласить этот принцип, необходима его реализация на практике. Прошедший период показал, что на этом пути возникло много трудностей и проблем, истоки которых кроются не только в стремлении Президента занять свою нишу в политической системе. Юридически Парламент до марта 1994 г. вправе был принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении Республики Беларусь, что он часто и делал, вторгаясь в компетенцию исполнительной власти, на вершине которой был тогда Совет Министров.

Безусловно, оптимальным было бы проведение сразу после принятия Конституции не только выборов Президента, но выборов в Верховный Совет. В государстве была бы совершенно иная атмосфера. В итоге вместо обещанных выборов сразу после принятия Конституции они были назначены на столь "неудачный" срок - 14 и 28 мая 1995 г., что Парламент не был сформирован. (Даже в годы жесткой однопартийной системы выборы проводились в феврале-марте.) Анализ норм Конституций 1978 и 1994 гг. также позволяет сделать вывод, что выборы следовало проводить не позднее середины февраля 1994 г. Смена власти, одного состава Парламента другим, должна происходить таким образом, чтобы исключить возможное желание кого-либо продлить свое пребывание у власти вопреки требованию Основного Закона. Следовало бы наделить Конституционный Суд правом проверки конституционности проведения выборов, народных голосований. В результате упущений, допущенных Верховным Советом 12-го созыва, темпы конституционных преобразований явно замедлились. Верховный Совет не только "пересидел" лишние девять месяцев, но и не выполнил взятое обязательство принять в течение двух лет законы, указанные в Конституции, и не позволил сделать это новому Парламенту. Осталось невыполненным и прекрасное в общем постановление Президиума Верховного Совета "О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь", в том числе и по вине самого Президиума (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1994. - N 16. - Ст. 265).

Часто можно слышать: верховенство парламента или диктатура Президента. Истина посредине. Зарубежный опыт свидетельствует, что соотношение сил между двумя институтами непостоянно, но колебания совершаются в определенных границах, с учетом общей расстановки сил.

Необходимо учитывать, что концентрация в руках одного органа и есть тирания. Однако не следует думать, что речь идет об одном человеке. По утверждению Т.Джефферсона, и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать так же, как и один (Савельев В.А. Президент и принцип разделения властей: история и современность // США: Экономика. Политика. Идеология. - 1992. - N 2. - С. 43).

Исторический опыт свидетельствует, что, даже при наличии конституционной основы для равенства властей, в различные периоды наблюдается доминирование одной из ветвей власти. При создании, например, американской Конституции опасения были в возможном возникновении тирании законодательного органа.

Проблемой, требующей решения, является не только действие Президента в рамках своих полномочий, но и определение пределов законодательного ведения Парламента. Любое его решение должно быть основано на конкретной конституционной норме. Ст. 83 Основного Закона в редакции от 15 марта 1994 г. не позволяла Верховному Совету расширять свои полномочия посредством принятия обычного закона. К такому выводу приводит непредвзятый сравнительный анализ части второй ст. 83 и п. 26 ст. 100 Конституции. Однако вопреки этому Верховный Совет, принимая законы, стремился расширить полномочия за счет ограничения власти Президента или Правительства.

Сотрудничеству Парламента и Президента могло способствовать более серьезное отношение Парламента к вето Президента на принятый закон. В 1994 - 1996 гг. у нас почти в ста процентах случаев вето Президента преодолевалось, и это несмотря на ряд обоснованных возражений Президента относительно расхождения законов и Конституции. Для сравнения: в США лишь около 3 процентов вето Президента преодолевается Конгрессом. Продолжение подобной практики даст Президенту повод все чаще и чаще обращаться к такому институту, как народное голосование.

Конституция сформулировала генеральную схему балансов и противовесов. Однако некоторые оставшиеся пробелы необходимо было восполнить. Например, в Конституции закреплено право Парламента определять дату выборов в высший представительный орган и нет иных органов, которые могли бы поправить позицию депутатов, когда она не основана на Конституции.

Формулировка ст. 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов, также направлена на обеспечение равенства властей. Это формулировка исключает, на наш взгляд, правовую основу высказываемой идеи о "диктатуре" закона. Диктатура - она и есть диктатура. Законодательная власть и исполнительная власть обязаны соизмерять свои решения в рамках Конституции с правом.

Право и закон нельзя отождествлять, как это делают сторонники этатистского позитивизма, иначе значение права можно будет придать любому властному решению, сформулированному в процессе законодательной процедуры. Необходимо помнить, что праву всегда присущи признаки справедливости, равенства и свободы, а присущи ли они конкретному закону, иному нормативному акту - зависит прежде всего от законодателя, и законы могут быть действительно удачными и неудачными, "хорошими" и "плохими". Ключевую роль в процессе законотворчества играет адекватность формулирования в виде норм законов и подзаконных актов того права, которое отражает существующие в обществе ценности социальной справедливости, свободы и т.д. Сущность любого правотворческого процесса, в том числе и законодательного, должна быть ориентирована на высокие идеалы. Не следует упускать из виду, что право включает и нормы международного права.

Если стать на точку зрения, что право и закон - понятия тождественные, то какие могут быть претензии к фашистскому или сталинскому государству.

Говоря о хороших и плохих законах, автор не имеет в виду иногда пропагандируемый принцип: обязательны только первые, т.е. хорошие, и не следует исполнять вторые, т.е. плохие законы. При этом должен действовать важнейший конституционный принцип - признание акта неправовым должно осуществляться уполномоченными органами, если Конституцией не предусмотрен иной механизм действия акта более высокой юридической силы. В переходных положениях Конституции (имеется в виду Закон о порядке вступления ее в силу) было предусмотрено, что законы, указанные в Конституции, должны быть приняты в течение двух лет после ее вступления в силу. 30 марта 1996 г. этот срок истек, однако ряд необходимых законов так и не был принят. Необходимо искать выход из сложившейся ситуации. В случае отсутствия либо недостаточности законодательного массива для реализации в полном объеме основных прав и свобод Парламенту необходимо активно использовать свое право толкования Конституции, возможно, это не должно касаться уголовно-правовой сферы, где должен действовать закон.

По Конституции правом ее толкования обладает белорусский Парламент. Однако за эти годы он лишь раз воспользовался своим правом. Это не способствует установлению единообразного применения конституционных норм. Существует ряд критериев, предъявляемых к актам толкования. Один из них - акт толкования должен адекватно отражать содержание толкуемой нормы. Учитывая, что акт толкования - нормативный акт, он может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Таким образом обеспечивается двойная защита Конституции. В законе о Верховном Совете была определена форма акта толкования Конституции - конституционный закон (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1995. - N 7. - Ст. 95, 98; - N 8. - Ст. 103). В форме закона должны приниматься и решения Парламента о толковании обыкновенных законов. Ведь обыкновенный закон вводится в действие после подписания его Президентом и толковаться этот акт должен не в одностороннем порядке - только Парламентом, а и с участием Президента, который может высказать свою точку зрения по данному вопросу, и которая должна быть рассмотрена Парламентом. Такой подход будет только способствовать исполнению норм Конституции. Толкование Конституции Парламентом уменьшит потребность в ее поправках и сделает Конституцию живой. Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта парламентом или соответствующего решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. В этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения. Однако это касается актов, принятых ранее принятия Конституции.

Достоинством Конституции является то, что она позволяет исключить существование параллельных исполнительных структур на местном уровне, как это было одно время в России.

Одной из проблем конституционных преобразований и самой ближайшей перспективной задачей является обеспечение прямого действия Конституции. Для нашей предыдущей истории был характерен отрыв Конституции от реальной жизни, считалось, что конституционная норма может действовать лишь тогда, когда в ее развитие принят обыкновенный закон или иной нормативный акт. Такой подход девальвировал Конституцию, не утверждал ее верховенство и авторитет в сознании граждан. Ныне ситуация должна измениться. В Конституции есть множество норм, которые и без какой-либо дополнительной правовой регламентации, разъяснения смысла могут и должны применяться на практике. Одна только норма о возмещении не только материального, но и морального вреда в случае нарушения прав и свобод граждан (см. ст. 60) способна изменить к лучшему ситуацию, поднять престиж Конституции в глазах граждан. Это касается не только защиты чести и достоинства гражданина, защиты прав потребителя и т.д., но любого случая нарушения прав и свобод, например в связи с незаконным увольнением, хищением личного имущества и т.д., т.е. принципиально изменен подход к определению объема вреда. У нас ранее более полно было разработано понятие имущественного вреда и обычно с исками в суд обращались именно по данному поводу. Что касается материального возмещения морального вреда, то этот вопрос в законодательстве практически не решался. Новая Конституция, как видим, в корне меняет ситуацию.

Прямой ее характер действия будет обеспечен, когда суды общей юрисдикции в своих решениях будут ссылаться на конституционную норму. За десятилетия советской власти такие примеры были исключительными, за годы действия новой Конституции ситуация несколько улучшилась. Согласно ст. 112, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Однако еще не было случаев, чтобы суды ставили вопрос о признании того или иного акта неконституционным. Для того чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, полезно было бы предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество внесенных судами предложений о признании актов неконституционными. Кроме того, принцип соотнесения актов с Конституцией следовало бы распространить и на ратифицированные международные договоры. Необходимо, чтобы основополагающие международные документы, ратифицированные республикой, стали настольными книгами судей, парламентариев, всех, кто представляет государство.

Безусловно, мы находимся в начале большой работы по формированию качественно новых отношений между государством и гражданами. Ее успех - залог реального продвижения к демократии. Конституция должна создать для этого надежную основу.

Опыт применения новой Конституции

Многие лица, работавшие над текстом Конституции, исходили не из конъюнктурных соображений, а из необходимости создания такого документа, который стал бы настольной книгой для каждого государственного служащего, депутата, судьи, отдельного гражданина.

Работа над текстом Конституции позволила авторам глубоко понять смысл и содержание ее норм. Действительность же обманула ожидания. Одним из недостатков явилось то, что после принятия Конституции не были проведены новые парламентские выборы, а это необходимо было сделать. Принцип разделения властей до 30 марта 1994 г. не был конституционно закреплен, система власти отличалась монопольным положением Верховного Совета, который и юридически (с июня 1990 г. после изменения ст.ст. 6, 7 и 49 Конституции 1978 г.), и фактически безраздельно господствовал на политической сцене. В этих условиях непросто было поделиться властью с Президентом. Кстати, только в Беларуси Президент как должностное лицо оказался вне конституционного процесса: выборы Главы государства состоялись лишь летом 1994 г. К этому времени, опять же без его участия, был сформирован Конституционный Суд, что нехарактерно для государственного строительства других стран, в том числе и западных. И это тоже обусловлено предшествующим опытом. Были опасения, что Верховный Совет затянет с созданием Конституционного Суда, ведь он в течение четырех лет так и не создал предусмотренный в Конституции 1978 г. Комитет конституционного надзора (возможно, и потому, чтобы ККН "не мешал" строить правовое государство?). В этой связи в конституционном законе от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь" было предусмотрено образование Конституционного Суда в течение месяца после вступления Конституции в действие, т.е. до 30 апреля 1994 г. (Конституция Республики Беларусь. - Мн.: Полымя, 1994. - С. 29 - 30). Стали искажаться дух и суть конституционных норм, причем не только со стороны исполнительной, но и представительной властей.

Необходимо признать, что принцип разделения властей в то время не стал нормой поведения властных структур. Например, в части второй ст. 83 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. специально было оговорено, что Верховный Совет может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены в Конституции: ссылка на закон как источник получения дополнительных полномочий Парламентом была изъята в одном из последних вариантов Конституции. Несмотря на это, стало практиковаться принятие законов, наделявших дополнительной властью Парламент. Нередкими стали случаи принятия нормативных актов не в форме законов, а в форме постановлений, т.е. Глава государства лишался юридической возможности наложить вето на такой акт, поскольку он подписывался Председателем Верховного Совета. В массовом порядке продолжалась ратификация международных договоров не законами, а постановлениями Верховного Совета, законы вводились в действие постановлениями, которые подписывались опять же Председателем Верховного Совета. На эти и другие отступления от требований Конституции автор данного комментария указывал в своих публикациях еще в 1994 г. (см., напр.: Васiлевiч Р.А. Канстытуцыя, закон, указ... // Народ. газ. 1994. 15 - 17 кастрычнiка). Не способствовало установлению нормальных деловых отношений между Главой государства и Парламентом то, что вето Президента относительно принятых законов преодолевалось, как уже отмечено, в ста процентах случаев.

У нас стало чуть ли не правилом хорошего тона даже не рассматривать проекты, внесенные Президентом в порядке законодательной инициативы. Нерассмотрение Парламентом предложений Президента о некоторой корректировке Конституции дало ему основание обратиться к народу, т.е. к тому субъекту, который является единственным источником государственной власти.

Несмотря на эти и другие факты, активно создавалась иллюзия одностороннего "отступления" от Конституции Президентом и нахождения в рамках "конституционного поля" Верховного Совета. Этому содействовал и Конституционный Суд. Стало правилом возбуждать по инициативе самого Суда дела о проверке конституционности "старых" законов, т.е. актов, принятых прежними Верховными Советами, и актов действующего Президента (см., напр.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1994. - N 36. - Ст. 578; см., напр.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1995. - N 30. - Ст. 407). Баланс не был обеспечен. Были годы, когда Конституционный Суд половину дел рассматривал по своей инициативе. В конце концов были проверены на предмет конституционности и некоторые новые законы (см., напр.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1996. - N 17. - Ст. 234). По состоянию на сентябрь 1996 г. Верховный Совет в 1,5 - 2 раза больше, чем Президент, принял норм, которые не соответствовали Конституции. Конечно, каждый орган государственной власти должен стремиться к сопоставлению своих действий (решений) с требованиями Конституции. В то же время нельзя подавать рассмотрение того или иного дела в Конституционном Суде как национальную трагедию, "открывать счет", т.е. подогревать в этой области страсти. На то и создаются Конституционные Суды, чтобы юридическими средствами разрешать споры.

Конституционный Суд не смог разумно воспользоваться правом возбуждения производства по делам по собственному усмотрению. В Европе органы конституционного контроля таким правом обычно не наделяются, поскольку всегда есть соблазн, часто подогреваемый извне, вторгнуться в тот или иной конфликт. К сожалению, в Беларуси против такого соблазна устоять не удалось и это явилось ошибкой. За рубежом, часто даже тогда, когда инициатива исходит от уполномоченного субъекта, органы конституционного контроля отказывают в рассмотрении дела, если оно носит преимущественно политический характер. В то же время установление весьма узкого круга субъектов обращения в Конституционный Суд, как это имеет место в действующей редакции Конституции, обязывает их принимать меры по устранению коллизий между Конституцией и иными актами, в том числе и путем использования возможностей Конституционного Суда.

Референдум 1996 г.

В атмосфере острого противостояния стороны (Президент и Парламент) готовились к референдуму, назначенному по предложению Президента Верховным Советом на 24 ноября 1996 г. (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. - 1996. - N 26. - Ст. 491). И Парламент, и Президент практически повторяли ходы друг друга, т.е. каждая сторона не прочь была получить большинство на референдуме. Когда же проигрыш выявился, то посыпались упреки в адрес другой стороны. Но проигравшим следует "благодарить" тех, кто внес альтернативный президентскому проект Конституции (соперничество вышло на совершенно иной уровень), кто заблокировал обсуждение в Парламенте (не говоря уже о принятии) изменений в Конституцию, предложенных Президентом. В свое время депутатский проект автором данного комментария был оценен, как "возврат к Конституции 1978 г." (Василевич Г.А. Вперед ... к Конституции 1978 года? // Народная газета. 1996. 19 верасня). Кстати, на прошедшем в марте 1999 г. пятом съезде Партии коммунистов Белорусской было официально признано, что предлагавшийся проект - это, по существу, Конституция 1978 г. Не случайно ни в одной негосударственной газете не было публикаций в поддержку проекта Конституции, предложенного депутатами. Этим проектом вся государственная власть выстраивалась в вертикаль Верховному Совету, предусматривалось право спикера Парламента назначать судей, Правительство в любой момент могло отправляться Верховным Советом в отставку, оно не наделялось даже правом законодательной инициативы и т.п. В отличие от президентского депутатский проект был роздан депутатам 6 сентября, т.е. в тот же день, когда было принято решение о назначении референдума. Вряд ли депутаты вникли в "свой" же текст Конституции. Таким образом, разработчики поставили депутатов перед тяжелым выбором.

На референдум 24 ноября 1996 г. было вынесено несколько вопросов, в том числе голосование по двум проектам обновленной Конституции, которые были предложены соответственно Президентом и Верховным Советом. Для народного голосования предлагались новые редакции Конституции, в основе которых сохранялось большинство статей Конституции, принятой еще 15 марта 1994 г. Верховным Советом.

За проект, предложенный Президентом, проголосовало 5 миллионов 175 тысяч 664 человека, или 70,45%, против - 689 тысяч 642 человека, или 9,39%, за проект Верховного Совета - 582 тысячи 437 человек, или 7,93%, против - 5 миллионов 230 тысяч 763 человека, или 71,2% (О результатах голосования на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года // Советская Белоруссия. - 1996. - 27 ноября).

Необходимо согласие в обществе

Конституционный кризис без танков был разрешен осенью 1996 г. Идеальна ли действующая редакция Конституции? Конечно, нет. Идеальна ли практика ее исполнения? Нет. Об этом приходится указывать и в публичных выступлениях, и в публикациях (см., напр.: Василевич Г.А. Актуальные вопросы становления и развития конституционного правосудия в Республике Беларусь // Конституционное правосудие в Республике Беларусь: пятилетний опыт, проблемы и перспективы: Материалы респ. научно-практ. конф., Минск, 27 апреля 1999 г. / Конституционный Суд Республики Беларусь. - Минск, 1999. - С. 3 - 11; Василевич Г.А. Конституционное судопроизводство в Республике Беларусь: актуальные проблемы // Конституционное судопроизводство: Материалы II международ. научно-практ. конф., Минск, 5 - 6 июня 2000 г. / Конференция органов конституционного контроля стран молодой демократии, Конституционный Суд Республики Беларусь. - Минск, 2000. - С. 6 - 12). На это Конституционный Суд обратил внимание и в своем Послании о состоянии конституционной законности в 1999 году (Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. - 2000. - N 10. - Ст. 63). Необходим консенсус, согласие. Мы спорим о редакциях Конституции и упускаем из поля зрения жизненные проблемы людей (именно их разрешением постоянно заняты Президент, Правительство, Парламент), обеспечение прав и свобод, соблюдение обязанностей.

Так и хочется заметить, история повторяется. В преддверии референдума 80 - 90 процентов времени ушло на спор о том, можно на референдум выносить весь текст Конституции или допустимо предлагать для голосования только отдельные изменения. Вместо содержательного разговора о редакциях статей время потратили на это.

Принцип конституционности не может иметь конъюнктурный характер. Мы живем в одной стране - Республике Беларусь. Здесь должны обеспечиваться права и свободы каждого, независимо от мировоззрений, действовать следует строго в рамках права.

Что принципиально новое появилось в Конституции после прошедшего 24 ноября 1996 г. референдума?

В Основном Законе закреплен принцип верховенства права (ст. 7). Это обеспечивает более полную реализацию концепции разделения властей и большую свободу судебным органам по осуществлению правосудия, т.е. вынесению решений, основанных прежде всего не на актах какого-либо одного вида, а на праве как высшей справедливости. Такой подход позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые призваны осуществлять не законо- или указосудие, а правосудие, включая и конституционное правосудие.

Наиболее существенные изменения претерпел раздел IV, посвященный организации и деятельности высших органов государства - Президента, Парламента, Правительства и судов, расширены права граждан.

Произошло перераспределение полномочий между указанными органами, их уточнение. Будет неверным утверждать, что только Президент получил дополнительные права и обязанности, ведь значительно возрос объем полномочий Правительства, более конкретно сформулирован механизм взаимодействия между представительной и исполнительной властью, законодательный процесс сформулирован таким образом, чтобы к минимуму свести споры между его участниками.

По форме правления Беларусь - президентская республика, где Президент обладает весомыми полномочиями, однако по своему объему они не шире тех, которыми обладают Президенты, например, США, России, Франции, Казахстана и других стран. Кстати, Францию очень часто в литературе определяют как президентскую монархию. По Конституции Казахстана (Новые Конституции стран СНГ и Балтии. - С. 227 - 268) Президент единолично утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства (Нужны ли еще какие-либо полномочия?). По Конституции Беларуси основные направления внутренней и внешней политики утверждаются Парламентом.

Важнейшие полномочия Президента перечислены в ст. 84 Конституции. При этом следует иметь в виду, что иные полномочия могут быть предусмотрены обычными законами.

Одним из путей предупреждения конфликтных ситуаций является определение предмета и пределов законодательного ведения Парламента. В этих целях в ст.ст. 97 и 98 Конституции указано, какие общественные отношения должны регулироваться законами, а также определено, что палаты могут принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией. Такой подход позволяет исключить превышение Парламентом своих полномочий. В то же время Президент в силу особой необходимости и срочности по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. И за рубежом также часто исполнительная власть имеет право издания актов, имеющих силу законов.

В этой связи на практике есть, конечно же, вопросы о соотношении законов и декретов. По существу, здесь могут возникать споры о компетенции Президента и Парламента. Их будет разрешать Конституционный Суд, определяя конституционность того или иного нормативного акта. Издание декретов должно действительно диктоваться особой ситуацией. Например, Президент в условиях реформирования Парламента издал декрет о порядке избрания Совета Республики (Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. - 1996. - N 35. - Ст. 921). В последующем Парламент принял закон (Избирательный кодекс) по вопросу о формировании верхней палаты Парламента (Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. - 2000. - N 6. - Ст. 97).

Парламент Беларуси стал двухпалатным. По Конституции не предусматривается проведение совместных заседаний палат для принятия каких-либо решений. Каждая из них обладает своей компетенцией. И лишь принятие законов - дело обеих палат, причем любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Существование двухпалатного парламента способствует повышению эффективности законодательной деятельности. Замечу, что в современный период не было случаев перехода от двухпалатного к однопалатному парламенту. Наоборот, отмечается тенденция к созданию двухпалатных парламентов. Они существуют не только в федеративных, но и в большинстве унитарных европейских государств, и обычно в тех, где население составляет более 10 млн. человек.

По Конституции обеспечивается участие двух ветвей власти - представительной и исполнительной - в формировании третьих органов: Конституционного Суда, Центризбиркома, Верховного и Высшего Хозяйственного судов. Здесь также нет принципиально нового в сравнении с зарубежной практикой.

Интересными, с точки зрения наших традиций, являются нормы Конституции, определяющие законодательный процесс. Это проявляется в том, что сужен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в то же время им наделено Правительство. Однако, несмотря на это, круг таких субъектов все же шире, чем это принято за рубежом.

Более продуманному отношению к подготовке проектов будет способствовать правило, согласно которому законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Парламент лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Это также не следует оценивать как "открытие" белорусской Конституции, наоборот, за рубежом давно существует подобная практика. Не является также совершенно новой норма, предоставляющая Президенту (Правительству) право потребовать голосования за внесенный проект (его часть) в целом либо сохранить лишь те поправки, которые предложены или приняты главой государства либо Правительством. За рубежом давно осознали, что проект очень часто "обрастал" в парламенте такими поправками, которые меняли первоначальную концепцию документа, поэтому и предусматривали в Конституциях изложенное выше правило.

Конституция, обладая высшей юридической силой, определяет иерархию подконституционных нормативных актов. Вслед за Основным Законом идут акты толкования Конституции, принимаемые Парламентом, затем ратифицированные международные договоры, законы, декреты, указы, акты Правительства.

Особое место среди законов занимают Основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, Военная доктрина, которые являются программными. Это означает, что все иные подконституционные акты должны базироваться на программных законах. Полагаю, что, например, международные договоры должны основываться на таком программном законе, как основные направления внутренней и внешней политики, либо, в случае ратификации международного договора, при необходимости должны корректироваться основные направления внутренней и внешней политики.

В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были представлены законом (ст. 137 Основного Закона). Таким образом, здесь сформулирован важнейший аспект концепции разделения властей, согласно которому акты Президента и Парламента в первую очередь должны базироваться на Конституции. Безусловно, при издании актов названными органами могут быть разночтения Конституции. В таком случае дело за Конституционным Судом, который должен разрешить возникший спор и определить, какой из актов - декрет, закон или указ - базируется на Конституции, а какой выходит за ее рамки. И только тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были представлены законом, верховенство имеет такой закон. Такой подход также основывается на зарубежном опыте.

Президент, как и ранее, имеет право вето на принятый закон. Однако новым является то, что закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Это "карманное" вето, которое давно предусмотрено в Конституции США. С учетом опыта работы законодательных и исполнительных органов штатов США в Конституции Беларуси предусмотрено право Президента высказать возражения относительно отдельных положений закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения. Это позволяет исключить ситуацию, когда необходимый для практики закон не может быть введен из-за каких-то частных замечаний.

Одним из важнейших принципов права, возведенных в ранг конституционной нормы, является запись в ст. 104 Конституции о непридании обратной силы законам, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

К сожалению, в нашей истории было немало случаев, когда принимаемым актам придавалась обратная сила. Лишь в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях есть статьи, согласно которым недопустимо придавать обратную силу актам, которые устанавливают или усиливают ответственность.

Полагаю, что эту конституционную норму следует трактовать и как предписание для введения в действие всех нормативных актов, а не только законов. Подобный подход обязывает все нормотворческие органы страны строить свою деятельность таким образом, чтобы их правовые нормы не ущемляли права и свободы граждан, не налагали на них дополнительные тяготы, не ставя их заранее в известность об этом.

В Конституции получил свое развитие принцип судебной защиты гражданами своих прав и свобод. Во-первых, в ст. 60 Основного Закона закреплено право каждого на защиту прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в установленные законом сроки. Во-вторых, согласно новой редакции ст. 61 каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта конституционная норма устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, позволяя им выходить на международный уровень, если внутри государства не удалось защитить свои права. Основой для этого являются соответствующие международные договоры. В-третьих, начиная с марта 1994 г., в ст. 112 Конституции закреплено правило, гласившее, что, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

К сожалению, за прошедшие годы действия Конституции 1994 г. не было случаев обращения судов в Конституционный Суд о проверке конституционности примененных в деле нормативных актов. Полагаю, что реализация судами своих прав способствовала бы обеспечению верховенства Конституции. Следует отметить также недостаточно активное использование судами своего права выносить решение, основываясь исключительно на конституционной норме. Закрепленный в ст. 112 Конституции принцип следует распространить и на международные договоры, которые стоят выше законов.

Предупреждению конфликтных ситуаций, нарушений прав и свобод граждан могло бы явиться наделение Конституционного Суда правом осуществлять превентивный контроль за принятыми актами. Сочетание его с последующим контролем способствовало бы укреплению конституционного порядка в стране.

Традиционно за рубежом предусматриваются нормы, обеспечивающие стабильность Конституции. В этих целях в Основном Законе определено, какие конституционные положения могут быть изменены только путем народного голосования. У нас это разделы, посвященные основам конституционного строя, личности, обществу, государству, организации и деятельности высших органов государства, а также действию Конституции и порядку ее изменения. Такой подход отвечает тому обстоятельству, что решения, принятые путем референдума, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. На первый взгляд - сложная формула. Суть ее состоит в том, что народ, принимая то или иное решение, может делегировать часть своих полномочий какому-либо государственному органу, например Президенту или Парламенту. В случае если изменения в Конституцию вносятся Парламентом, то соответствующий закон может быть принят, как и в Италии, после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

Оценивая Конституцию в целом, несмотря на некоторые минусы, можно утверждать, что она создает условия для формирования сильного государственно-правового механизма. При этом очень важно, чтобы мерилом деятельности государственных органов было их стремление к демократии, обеспечению прав и свобод граждан.

ПРЕАМБУЛА

Преамбула предваряет основную часть Конституции. В сжатой, концентрированной форме в ней закрепляются основные идеи (принципы), которыми должно руководствоваться государство в процессе государственного строительства (неотъемлемость права народа на самоопределение: утверждение прав и свобод граждан; обеспечение гражданского согласия; незыблемость устоев народовластия; правовое государство и др.).

Преамбула Конституции Республики Беларусь не может рассматриваться как декларация. Исходя из ее содержания, тех фундаментальных принципов, которые в ней содержатся, в целом верховенства всего текста Конституции (см. ст. 137 и др.) можно утверждать об обязанности государственных органов, должностных лиц, граждан руководствоваться ими при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности.

Раздел I

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Статья 1. Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство.

Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику.

Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок.

Комментарий к статье 1

С точки зрения формы государственного устройства Республика Беларусь является унитарным (единым) государством, т.е. государством, не имеющим, в отличие от федераций, в своей внутренней структуре других государств. В унитарном государстве действует одна Конституция, единая система законодательства и судебной организации, единое гражданство, один законодательный орган, который может быть как однопалатным, так и двухпалатным.

Унитарное государство имеет административно-территориальное деление (см. комментарий к ст. 9).

В соответствии с Конституцией Республика Беларусь - демократическое государство. Демократическим считается такое государство, в котором обеспечивается народовластие, политический плюрализм (многообразие взглядов, мнений, политических партий), внедрен принцип разделения властей, существует местное самоуправление. В таком государстве развиваются все формы собственности, создаются равные условия для их развития (см. также комментарий к ст.ст. 3 и 4).

Определение белорусского государства как социального государства впервые появилось в пятой Конституции, принятой Парламентом 15 марта 1994 г. Напомним, что при обсуждении проектов Конституции это понятие не сразу было всеми позитивно оценено и поддержано. Более того, со стороны некоторых лиц, в том числе и руководства Верховного Совета, оно было воспринято настороженно, давались отрицательные характеристики, суть которых состояла в отождествлении понятий "социальное" и "социалистическое" и что якобы авторы проекта пытаются закрепить в Конституции социалистический характер белорусского государства.

Не затрагивая в рамках данного комментария вопрос о соотношении социального и социалистического государства, подчеркнем, что основное различие состоит в политическом плюрализме, многообразии форм собственности, значительной свободе личности в условиях социального государства.

К сожалению, ученые и практики уделяют мало внимания характеристике социального государства, принципиально отличающегося от государства социалистического. Более разработанными являются проблемы развития демократического правового государства. В нынешних условиях принципиально важной задачей ученых выступает внесение предложений о направлениях развития социального государства. При этом необходимо развивать теорию и практику таким образом, чтобы не допустить перерастания государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех все решают властные структуры, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благоденствие.

Понятие "социальное государство" закреплено в ряде конституций других стран, например Германии. Однако это понятие в Конституции ФРГ не раскрыто и его суть может быть определена лишь посредством анализа конституционных норм в их совокупности.

В литературе отмечаются следующие признаки социального государства:

1) оно ответственно за существование общества;

2) в нем индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом;

3) это такое государство, которое помогает человеку, обеспечивает его достойное существование.

Одной из основных характеристик социального государства является гарантированность каждому достойного человека прожиточного минимума. В Конституции Республики Беларусь прямо предусмотрено право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение для этого условий (см. часть вторую ст. 23).

Употребление термина "каждый" в данном случае не совсем удачно. Указанный термин явно нуждается в уточнении. С одной стороны, он позволяет предположить, что нормы Конституции в данном случае распространяют свое действие как на граждан Республики Беларусь, так и иностранных граждан, лиц без гражданства, по крайней мере постоянно проживающих на территории Республики Беларусь. С другой стороны, для нас очевидно, что речь может идти о "каждом", кто не в силах самостоятельно обеспечить свое существование. В законодательстве Германии предусмотрено, что только тот, кто не в силах самостоятельно добыть себе средства к существованию и не получает при этом никакой посторонней помощи, имеет право на личную и материальную поддержку, которая соответствует его специфическим потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в общественной жизни и гарантирует достойное человека существование (§ 9 Общей части Кодекса социальных законов ФРГ). Таким образом обеспечивается сбалансированный подход государства и отдельного индивидуума к решению вопроса об обеспечении достойного существования, устанавливается грань, за пределами которой начинается иждивенчество; первична активность самого человека и только затем уже возможна помощь государства, задача которого - создать нормативную базу, способствующую развитию личности, ее потенциала, использованию своих возможностей на практике.

Законом от 6 января 1999 г. "О прожиточном минимуме в Республике Беларусь" предусмотрена правовая основа для определения прожиточного минимума, его использования при формировании и реализации государственной политики регулирования уровня жизни, а также при осуществлении мер социальной защиты населения Республики Беларусь. Во исполнение этого Закона Правительством приняты постановления, которыми утвержден бюджет прожиточного минимума и определены некоторые меры по социальной защите малообеспеченных граждан.

Постановление Совета Министров от 11 августа 1999 г. "О мерах по социальной защите малообеспеченных граждан" совершенно справедливо критерием определения нуждаемости граждан в оказании первоочередной социальной помощи определило невозможность именно по объективным причинам получения среднедушевого дохода выше утвержденного бюджета прожиточного минимума малообеспеченными гражданами (семьями) из числа: инвалидов I и II групп; одиноко проживающих пенсионеров; многодетных и неполных семей; трудоспособных граждан, осуществляющих уход за инвалидами I группы либо лицами, достигшими 80-летнего возраста, нуждающимися по заключению медико-реабилитационных экспертных комиссий или врачебно-консультационных комиссий в постоянной посторонней помощи, а также осуществляющих уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет; безработных граждан, состоящих на учете в государственной службе занятости и соблюдающих обязанности безработных, предусмотренные законодательством о занятости. Этим постановлением были даны соответствующие поручения местным исполнительным и распорядительным органам, а также министерствам Республики Беларусь.

Достойное развитие личности возможно, когда государство уделяет внимание таким важнейшим социально-экономическим правам, как право на труд, на образование, на охрану здоровья, на безопасный труд и др. На государстве лежит обязанность устранять, насколько это возможно, причины плохого здоровья граждан. Для их преодоления должна создаваться общедоступная и развитая система здравоохранения, предусматривающая оказание медицинской помощи всему населению, специальную защиту здоровья детей, матерей и лиц преклонного возраста, предотвращения загрязнения окружающей среды и т.д.

Право на здоровые условия должно быть обеспечено всем: и законопослушным гражданам, и тем, кто в силу различных причин совершил правонарушение (преступление), и лишен поэтому личной свободы.

Основным источником к существованию является труд. В ст. 41 Конституции Республики Беларусь труд провозглашен в качестве наиболее достойного способа самоутверждения человека. Подобная формулировка в сочетании с другими нормами Конституции означает и право не заниматься трудовой деятельностью: незанятость не может служить основанием для привлечения гражданина к какой-либо юридической ответственности (административной, уголовной или иной). По существу, мы можем говорить о свободе труда.

Конституционное право на труд включает право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей. Подобная формулировка означает, что, во-первых, человек может реализовать свои способности к труду не только в порядке найма (например, путем заключения трудового договора), но и в качестве предпринимателя, фермера и т.п., во-вторых, эти способности можно реализовать с учетом общественных потребностей, отсутствие их может привести к тому, что в том или ином регионе, а возможно, что и в целом в рамках государства будут лица незанятые (безработные) в силу того, что рынок труда удовлетворен, обеспечен соответствующими специалистами.

Исходя из принципа личной свободы, каждый человек может выбирать свой образ жизни, в том числе и не трудиться. Важно, чтобы при этом не нарушалось законодательство, выполнялись возложенные обязанности. Это не только уплата налогов, но и, например, конституционная обязанность родителей и лиц, их заменяющих, воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении, что является побудительным мотивом для активного поведения любого взрослого человека, получения честного заработка на жизнь себе и своей семье.

Социальное государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком права на защиту своей жизни и здоровья. Обеспечить абсолютную безопасность нельзя, но можно снизить ее до так называемого приемлемого риска, при котором опасность минимальна. Например, мало предпринимать меры по обеспечению защиты жизни и здоровья граждан, необходимо, чтобы им была в полной мере обеспечена свобода развития, ощущение разумной безопасности. Жизнь под постоянной угрозой стать объектом преступников, например террористов, не может считаться полноценной. И это тоже аспекты деятельности институтов социального государства.

Безопасное развитие личности возможно в условиях национального согласия, отсутствия насилия на религиозной, расовой, социальной или иной почве. Сохранение мира в обществе, разрешение противоречий только посредством правовых средств зависит от разумности власти и тех, кто находится к ней в оппозиции.

Наряду с трудом другим источником к существованию является собственность. Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению. Право собственности бессрочно. Принудительное отчуждение имущества допускается лишь в двух случаях: 1) по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества; 2) согласно постановлению суда. В качестве примера первого случая можно привести снос домов, находящихся в собственности граждан, для строительства объектов общего пользования (дорог и т.п.). По приговору суда имущество гражданина может быть конфисковано (т.е. изъято безвозмездно) в связи с совершением им уголовно наказуемого деяния. Конфискация имущества как вид уголовного наказания может быть назначена в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом Республики Беларусь.

Для социального государства характерна политика, предполагающая обеспечение социального равенства. В этих целях используются различные средства - правовые, экономические, организационные и др. Например, провозглашается равенство всех перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (ст. 22 Конституции); закрепляется установление партнерских отношений и взаимодействия между государством, предпринимателями и профсоюзами (ст.ст. 13, 14, 41); предусматривается оказание помощи ветеранам, молодежи, семьям, имеющим детей (ст.ст. 32, 47) и др.

Важнейшим средством, сглаживающим социальное неравенство, служит система социального обеспечения, в том числе выплата пенсий и пособий, медицинское обслуживание, однако, как видим, суть социального государства не может сводиться только к этому. В то же время в социальном государстве должна быть сбалансированная система льгот и преимуществ, в ином случае это может привести к ущемлению прав граждан, за счет которых она формируется.

Затрагивая различные грани проявления государством своих качеств как государства социального, конечно же нам следует иметь в виду, что решить стоящие задачи можно при условии развитой экономики. Уровень развития социального государства зависит от объема тех средств, которые государство может перераспределить (за счет полученных налогов и иных средств) в пользу категорий граждан, которые в силу возрастных, половых, физических, семейных и иных причин не в состоянии на равных конкурировать на рынке труда, в сфере предпринимательства с "преуспевающими" гражданами.

В отличие от требований международного сообщества в области гарантированности неотъемлемых прав и свобод человека оно более "снисходительно" к обеспечению социально-экономических прав.

В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам".

В то же время, согласно ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, каждое участвующее в этом Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Таким образом, государство может распорядиться только имеющимися ресурсами. Их размер зависит от многих факторов, например от собираемости налогов, системы налогообложения, насколько она эффективна и стимулирует рост производства, совершенствование экономических отношений.

Опыт свидетельствует, что социальное государство и рынок (рыночные отношения) - явления совместимые. Более того, государства, основанные на рыночной экономике, добились больших успехов в социальной защите своих граждан, чем государства, в которых доминировала плановая экономика с главенствующей государственной собственностью.

На определенном этапе перехода к рыночным отношениям их развитие иногда воспринималось как отрешенность государства от забот людей, безразличие к их нуждам. Это привело к тому, что отказ от тоталитарной идеологии как явления позитивного сопровождался утратой (ослаблением) государством своей функции по социальной защите граждан. Анализируя нынешнее состояние социальной защиты граждан в ряде новых государств, можно говорить об определенной слабости законодательного регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое распространение в некоторых государствах получила чрезмерная концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция, неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. В связи с этим Республика Беларусь, в которой проводится активная социальная политика, может спокойно и основательно учитывать опыт других стран.

Практика многих стран свидетельствует о том, что государство должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным отношениям.

Ни одному современному государству не уйти от решения вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелает делать само государство и его институты, их заставят сами граждане, общественные объединения. Социальное государство должно видеть и преодолевать недостатки рынка: эгоизм, индивидуальную замкнутость, снижение планки духовных ценностей.

Выполнение государством функции социальной защиты не должно носить стихийный, вспомогательный хаотичный характер. Велика в этом роль права.

Для социального государства характерен баланс интересов человека, общества и государства, в том числе возможность их обеспечения не только нормами права, но и другими социальными регуляторами.

Правовое государство - тип государства, в котором существует конституционный строй, т.е. принята и действует демократическая Конституция и реально обеспечиваются права и свободы человека и гражданина, органы государства связаны правом (законом).

Для правового государства характерно самоограничение правовыми нормами.

В правовом государстве утверждается принцип разделения властей, независимость суда при отправлении правосудия, защита граждан от неправомерных посягательств.

В современном правовом государстве основой правовой системы является конституция, в которой закрепляются общепризнанные принципы и нормы международного права. Все подконституционные акты должны соответствовать Конституции.

В правовом государстве обеспечивается равенство всех перед законом и судом. Недопустима какая-либо дискриминация по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, месту жительства, убеждений и других обстоятельств.

Для правового государства характерна свобода личности: дозволено все, что не запрещено законом.

Формирование правового государства - это длительный, но, безусловно, необходимый процесс.

Реальное обладание государства верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельность в осуществлении внутренней и внешней политики означает наличие государственного суверенитета, как неотъемлемого свойства и условия правосубъектности на международной арене.

Верховенство власти означает, что в государстве никто не может стоять над ней, т.е. неограниченность власти ничем, кроме необходимости соблюдать законы, права и свободы человека. Для полноты власти государства характерно отсутствие другой конкурирующей власти. Двоевластие, как показывает история, часто ведет к трагическим последствиям.

Государство (суверенное) обладает монопольным правом решать свои дела. Независимость и территориальная целостность может обеспечиваться различными способами, в том числе и военными - путем отпора агрессору.

Конституционным строем следует называть порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а само государство действует в рамках демократической конституции.

Из приведенного определения видно, что конституционный строй не сводится лишь к одному факту принятия Конституции. Одного этого формального аспекта недостаточно. Необходимо, чтобы конституция по своему содержанию была направлена на охрану прав и свобод человека и гражданина.

Чем меньше расхождений между конституционной нормой и практикой ее применения, тем более эффективно действуют правовые предписания Конституции, эффективно само государство, больше уважения к нормам Конституции.

Требование о создании и защите демократического конституционного строя закреплено в ряде статей Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 2, 57 и др.).

Законность иногда определяют как верховенство закона, неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов всеми органами власти и должностными лицами. Однако в этом определении усматривается формальный подход. Законность - это связанность государства правом, совершенствование законов, указов, постановлений и других актов государственных органов с учетом требований справедливости, общепризнанных принципов и норм международного права.

В отличие от законности, правопорядок - это одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни и различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правопорядок регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями (См.: Большой юридический словарь. - М.: Инфра-М, 1997. - С. 526).

Статья 2. Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией.

Комментарий к статье 2

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и их гарантированность со стороны государства означает придание им приоритета по отношению к иным каким-либо ценностям. Ориентиром в деятельности государства, его органов и должностных лиц должны быть права и свободы человека. С учетом их содержания необходимо осуществлять как нормотворческую деятельность, так и практику применения законодательства. Важно, чтобы "законодательное определение" меры свободы действий человека и гражданина отвечало природе данного права, было направлено на оптимальный учет интересов других граждан, общества в целом. Аналогично следует формировать и правоприменительную практику.

В части второй комментируемой статьи устанавливается взаимная ответственность государства и гражданина. Это может проявляться не только в закреплении прав и свобод человека и гражданина в юридических документах, но и возложении на граждан определенных обязанностей перед другими гражданами, обществом и государством.

Невыполнение обязанностей государства перед гражданином, как и гражданина перед государством, является основанием для ответственности (например, имущественной).

Статья 3. Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией.

Любые действия по изменению конституционного строя и достижению государственной власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Республики Беларусь наказываются согласно закону.

Комментарий к статье 3

Государство (его органы) приобретают власть от народа. Именно он - источник власти. В этом смысле мы можем говорить о верховенстве народного суверенитета по отношению к суверенитету государственному.

Государственную власть может осуществлять как народ, так и специально создаваемые для этих целей органы. Они могут формироваться народом (например, парламент) либо органами, которые сформировал народ. Это позволяет действительно утверждать, что государственная власть проистекает от воли народа.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум (народное голосование) и выборы.

Референдумы могут проводиться для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Впервые на конституционном уровне запись о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование - референдум, появилась в Конституции СССР в 1936 г. Однако практики проведения референдумов у нас не было, более того, соответствующий закон - о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь был принят лишь 13 июня 1991 г., в последующем законом от 9 июля 1999 г. он утвержден в новой редакции.

Следует отметить, что широко используемый во всех европейских странах институт референдума имеет довольно глубокие корни. Он уходит корнями в плебисциты Римской республики, в вечевые собрания Пскова, Новгорода, Киева, на которых всеобщим голосованием принимались решения по наиболее важным проблемам, в более современные формы, которые появились в средние века. Наиболее часто из современных государств референдум проводится в Швейцарии. Впервые он был проведен в кантоне Берн в 14З9 году при решении вопроса о финансовом положении.

Экскурс в историю XX в. дает возможность назвать многочисленные примеры прямого волеизъявления народов по вопросам государственного развития. По подсчетам ученых, в XX в. в Европе было проведено более ста референдумов. В последнее время были проведены многочисленные референдумы в Швейцарии, Италии, Великобритании и других странах. Всенародные голосования стали более частым явлением в политической жизни европейских стран.

В конституциях ряда зарубежных государств еще в начале XX в. были включены положения, в соответствии с которыми можно было проводить референдумы, причем инициатива могла исходить как от государственных органов, так и от избирателей. Это Конституции Германии 1919 г. (ст.ст. 43, 73 - 76), Австрии 1920 г. (ст.ст. 41, 43 - 46 и 60), Чехословакии 1920 г. (§46), Греции 1927 г. (ст. 125) и другие. Особенностью референдумов является не только то, что они, помимо утверждения или отклонения законопроектов, т.е. традиционного их назначения, стали рассматриваться и как средство арбитража в конфликте между различными органами власти, как это имело место по Веймарской Конституции Германии.

Существует различная практика проведения референдумов. Например, в США на федеральном уровне они не проводятся, в Швейцарии, которая считается родиной референдумов, они проводятся наиболее интенсивно, причем на всех уровнях - коммунальном, кантональном и федеральном.

Как уже подчеркивалось, согласно Конституции республики на референдум ставятся наиболее важнейшие вопросы государственной и общественной жизни. Однако Основной Закон не определяет их перечень, за исключением лишь того, что разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем референдума (ст. 140). В других государствах такой жесткой записи в конституциях нет и на практике путем референдума могут решаться любые вопросы. События последнего времени - это проведение в европейских государствах референдумов об одобрении Маастрихтского соглашения, в Швеции путем народного голосования решался вопрос о строительстве атомных станций, в 1974 г. в Греции - о сохранении монархического режима или переходе к республиканской форме правления.

Однако нельзя делать вывод, что референдум всегда имеет прогрессивное значение, нередко происходит наоборот, он носит консервативный или даже реакционный характер и заканчивается сохранением статуса-кво, отвержением внесенных предложений, как это, например, длительное время (до 1971 г.) происходило с отсутствием права голоса у швейцарских женщин. Однако подобная характеристика этого важнейшего института непосредственной демократии вовсе не должна приводить к отрицанию возможности проведения народных голосований по самому широкому спектру общегосударственных проблем, ведь курс на развитие демократии означает становление самоуправления народа. В то же время трудно не согласиться с утверждениями, которые являются характерными для предшествующего периода, когда в литературе утверждалось о необходимости превращения института непосредственной демократии в повседневный, стабильный элемент практики государственного строительства. На наш взгляд, важнейшим элементом института непосредственной демократии следует пользоваться крайне осторожно. Не всегда в переломные моменты истории решение референдума может быть правильным и отражать объективный ход истории. Да и превращение его в "стабильный элемент практики государственного строительства" приведет к девальвации этого института. Вместе с тем вряд ли можно согласиться с другим полярным мнением на этот счет: так иногда утверждается, что заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества.

Право на референдум может быть успешно реализовано лишь при законодательном закреплении механизма его проведения. Порядок организации и проведения референдумов регулируется Конституцией (ст.ст. 73 - 78) и Избирательным кодексом, некоторыми другими правовыми актами.

Референдумы могут быть республиканские и местные, обязательные (когда данный вопрос решается только путем народного голосования, например изменения разделов I, II, IV, V, VIII Конституции) и факультативные (когда данный вопрос может быть решен не только путем референдума, но и другим органом, например Парламентом), конституционные и законодательные, для принятия законов и одобрения концепции решения и др.

Путем свободных, всеобщих, прямых (косвенных), равных выборов при тайном голосовании народ формирует (избирает) представительные органы (Парламент, Президента), которые обязаны реализовывать волю народа. Народ вправе при повторных выборах определять, достойно или не достойно то или иное лицо занимать выборную должность (см. комментарий к ст. 38).

В значительной мере власть народом реализуется также через местное самоуправление (см. комментарий к разделу V).

Изменение конституционного строя, смещение с должности (отзыв) могут осуществляться только на основе законов. Использование для этих целей насилия, а также нарушение законодательства влекут юридическую либо иную ответственность.

Статья 4. Демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений.

Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан.

Комментарий к статье 4

Для демократии характерно многообразие политических институтов, идеологий, мнений.

Демократия - власть народа - не означает диктат большинства, она предполагает учет мнения меньшинства. Обеспечить баланс интересов отдельного гражданина, группы граждан, общества в целом представляет собой важную и трудную задачу любого демократического государства.

Демократия развивается на основе политического и идеологического плюрализма (см. комментарий к ст.ст. 5, 16, 31, 33, 34, 35 и др.).

Право выбора политических и иных взглядов исключает закрепление в законодательстве демократического государства обязательной (официальной) идеологии. Единственно возможно допустимая "идеология", закрепляемая в Конституции, - это человек, его права и свободы как высшая ценность общества и государства. Однако в данном случае должна идти речь не об исключительности прав отдельного индивидуума и абсолютном отвержении интересов общества, а о разумном их балансе.

Статья 5. Политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах.

Политические партии и другие общественные объединения имеют право пользоваться государственными средствами массовой информации в порядке, определенном законодательством.

Запрещается создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды.

Комментарий к статье 5

Партии и другие общественные объединения являются важнейшим элементом политической системы.

В отличие от иных общественных объединений, включая и профсоюзы, партии активно участвуют в политической жизни страны, прежде всего посредством участия в выборах, формировании общественного мнения по государственным и общественным вопросам. Партии придерживаются определенной идеологии, но идеология какой-либо партии не может быть возведена в ранг государственной, т.е. обязательной для всех.

Более многочисленными и разнообразными по видам являются общественные объединения, в которые объединяются граждане. К общественным объединениям относятся общества, союзы, ассоциации, благотворительные фонды и т.п.

Общественные объединения в отличие от партий не ставят политические цели в качестве основы своей деятельности.

Порядок организации и деятельности партий, других общественных объединений определяется законодательством - Законом от 5 октября 1994 г. "О политических партиях", Законом от 4 октября 1994 г. "Об общественных объединениях" и др. (см. также комментарий к ст. 36 Конституции).

Статья 6. Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Комментарий к статье 6

В конституциях зарубежных государств нет единого подхода к реализации концепции разделения властей. Разделение властей является, пожалуй, одним из наиболее сложных, противоречивых и многогранных в конституционной действительности явлений.

Впервые эта концепция нашла свое конституционное, пусть и не дословное, закрепление в американской Конституции 1787 г. Позднее она была закреплена в конституциях Франции (1791 г.), Бельгии (1931 г.), Веймарской Конституции (1919 г.).

Вместе с тем хотелось бы отметить, что данная теория прошла проверку практикой и является наиболее оптимальной базой для такой организации государственной власти, которая исключает или в значительной мере предотвращает сползание к авторитаризму и тирании в различных их проявлениях, способствует укреплению конституционной законности. Поэтому в качестве основы для создания системы власти в республике была взята доктрина разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако одного провозглашения этой доктрины недостаточно, необходимо решить проблему реального распределения полномочий между этими властями. Главное, чтобы система власти была сильной и в то же время безопасной для тех, кому она призвана служить. Именно поэтому при подготовке к принятию в 1994 г. Конституции в Верховном Совете и за его стенами велись споры о том, при какой системе власти обеспечивается ее большая эффективность. Большинство высказалось в пользу президентской республики.

Как известно, классическая теория разделения властей создана выдающимся французским философом и историком Шарлем Монтескье, который опирался на идеи предшественников - прежде всего Джона Локка, а также Марсилия Падуанского, Аристотеля и др. Теория, разработанная Монтескье, оказала огромное влияние на ход политического развития Европы и Америки, так как предложила для внедрения не оторванный от жизни идеал или неприемлемые правила, а, наоборот, наиболее полное и оптимальное развитие государственных институтов.

В "Двух трактатах о правительстве" (1689 г.) Локк отстаивал необходимость организационного обособления властей: законодательной (осуществляется парламентом, который принимает законы); исполнительной (правительство, претворяющее в жизнь законы); союзная власть (осуществляет внешнеполитическую деятельность). Судебная власть согласно концепции Локка рассматривалась как составная часть исполнительной власти.

Идеи Локка о верховенстве власти законодательной особенно привлекали внимание политических деятелей британских властей на американском континенте, которые стремились освободиться от зависимости Великобритании. Предложенная Локком доктрина разделения властей давала практическую возможность ограничить власть британской короны (исполнительной власти). Однако реализация на деле этой концепции на американском континенте (тех колоний, которые в будущем объединились в США) привела к деспотизму, проявлению узурпаторских амбиций законодательных собраний, которые подмяли под себя все иные ветви власти. Это породило большие сомнения в преимуществе системы, характерной для Великобритании, где существует верховенство парламента.

В связи с указанным все большую поддержку стала получать теория разделения властей, предложенная Монтескье. По мнению Монтескье, все погибло бы, если бы в одном и том же лице, в одном учреждении были соединены все три власти - законодательная, исполнительная и судебная: создавать законы, приводить в исполнение общеобязательные постановления и судить преступления или тяжбы частных лиц. Этот вывод он справедливо основывает на том, что если власть законодательная и власть исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы при этом не будет, так как можно опасаться, что тот, кто этой властью обладает, станет издавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять.

Не будет свободы и в том случае, когда судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судьи будут законодателями. Если она соединена с исполнительной властью, то судья получает возможность стать угнетателем. Таким образом, Монтескье не допускал верховенства какой-либо ветви власти.

Томас Джефферсон, автор Декларации независимости и позднее президент США, отмечал, что концентрация власти в руках одного органа и есть тирания. По его утверждению, и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать так же, как и один.

Американские мыслители стремились исключить чрезмерное возвышение или усиление одной ветви власти над иными государственными институтами. Исходя из того, что конгресс обладает обширными полномочиями, в том числе в сфере финансов, были опасения, что он затмит иные ветви власти. Джефферсон в одном из своих писем писал: "Следует больше всего остерегаться тирании законодательного органа - причем на протяжении многих грядущих лет. В свою очередь наступит и тирания исполнительной власти, но это отдаленная перспектива". История США свидетельствует, что отношения конгресса и президентов отнюдь не были безоблачными, однако возникающие конфликты способствовали выработке общеприемлемого курса страны.

В идеале в государстве должно быть установлено равновесие властей. Исполнительная власть должна участвовать в законодательстве только посредством своего права отмены решений, но она не должна входить в самое обсуждение дел.

Ш.Монтескье отмечал необходимость полного равноправия, равновесия и независимости властей и в то же время их взаимную связанность, необходимость действовать. Он обосновывал как необходимость разделения властей с тем, чтобы исключить концентрацию властных полномочий в руках одного человека или органа, так и их взаимное влияние. С целью исключить возможность злоупотребления властью, по мнению Монтескье, необходим такой порядок вещей, при котором различные ветви власти могли бы сдерживать друг друга. Тем самым была заложена основа для разработки системы "сдержек и противовесов", что впервые удалось реализовать в Конституции США.

Тесному сотрудничеству властей и Монтескье, и Локк отдавали предпочтение перед их "разделением". В противном случае, считали они, институты власти не смогут эффективно работать. Стремление властей к взаимодействию, сотрудничеству не должно приводить к подмене одной власти другой. Важно, что основная или центральная функция каждой власти не может быть выполнена любой из двух других властей. Под разделением властей Монтескье понимал не установление барьеров, а обладание различными ветвями власти возможностью сдерживать действия друг друга, чтобы исключить концентрацию всех полномочий у одной из них. Средством сдерживания одной ветви власти является обладание частью полномочий другой. Так, согласно трактовке одного из отцов американской Конституции - Д.Мэдисона, там, где все полномочия осуществляются тем же органом, который располагает полномочиями другого ведомства власти, подрываются основные принципы свободного политического устройства.

Следует отметить, что французский мыслитель Жан-Жак Руссо критически оценивал организационно-правовую концепцию разделения властей. По его мнению, вся власть должна принадлежать народу, который осуществляет ее непосредственно, а в больших государствах - через представительные органы. Таким образом, концепцию разделения властей Руссо отвергал с социологических позиций. В настоящее время во многих Конституциях оба эти подхода - организационно-правовой (разделение властей) и социологический (верховенство власти народа) получили свое закрепление. Словами "Мы, народ ..." начинаются Конституции США, России, Беларуси и других стран. В Конституции Беларуси по примеру конституций зарубежных стран подчеркивается, что именно народ является единственным источником государственной власти, его воля является приоритетной по отношению к решениям органов государства.

В Конституциях отдельных государств закрепление концепции разделения властей имело свои особенности. В некоторых из них выделяли не три ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную), а более (иногда выделялись дополнительно избирательная, контрольная и др.). Следует придерживаться классической теории разделения властей, т.е. существования трех ветвей власти. Иные выделяемые дополнительно ветви власти поглощаются законодательной, исполнительной или судебной ветвями власти.

Принцип разделения властей в различных странах реализуется по-разному. Например, в Великобритании существует наиболее тесная связь законодательной и исполнительной власти. Это наиболее ярко проявляется в полномочиях парламента, а также в том, что министры являются членами парламента. В других странах, наоборот, существует запрет на выполнение одними и теми же лицами таких обязанностей; запрет на одновременную работу в органах, относящихся к различным ветвям власти, устанавливаются иные особенности.

Статья 7. В Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права.

Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы.

Нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Комментарий к статье 7

В Конституции закрепляется принцип верховенства права.

Право - многоаспектное научное понятие. Кант определял право как совокупность условий, при которых произвол одного может быть согласован с произволом другого по общему закону свободы. Таким образом, право можно определять как норму свободы.

Существует множество научных направлений, формирующих представления о праве: теория естественного права; историческая школа права; психологическая теория; материалистическая теория права; нормативистское направление.

В литературе, исходя из множественности взглядов о праве, называют следующие основные его признаки:

1) право - это система правил поведения людей, которая устанавливается или санкционируется государством;

2) в силу того, что право имеет общеобязательный характер применение и реализация его при необходимости обеспечивается государственным принуждением, для этих целей может быть использован специальный аппарат (полиция, суд, армия и др.). В силу общеобязательности право отличается от других социальных норм (морали, обычаев, религии и др.);

3) право выражается в официальной форме (имеет свои источники, например законы).

Спор о праве существует с момента его зарождения, и в нем участвуют не только юристы, но и философы, социологи, представители других наук.

Несмотря на многообразие взглядов на право в современный период, представители теорий пытаются дать определение права посредством акцентирования его сущности. И в этом отношении в литературе (см.: Дробязко С.Г. Современное правопонимание и его акценты. Сборник научных трудов "Право и современность" - Минск, 1998. - С. 27) подчеркивается, что одни видели в праве воплощение справедливости, другие - свободу, третьи указывали в качестве цели права - установление равновесия между различными общественными интересами.

Видным белорусским ученым-юристом Дробязко С.Г. право характеризуется в трех плоскостях: а) правосознании; б) нормативном массиве (законодательстве); в) правоотношениях (Дробязко С.Г. Указанная работа. - С. 28). При этом он различает статичную (нормы или "право в книгах") и динамичную (правосознание и правоотношения) стороны права. На наш взгляд, эта точка зрения позволяет полностью охватить природу права, а значит, является основой для его правильного определения.

Исходя из того, что в праве должно интегрироваться все наиболее ценное, присущее как самому праву, так и другим социальным регуляторам (нравственность, религия, обычаи и т.д.), профессор Дробязко С.Г. определяет право как "верховенствующий, общесоциальный, интегративный, охраняемый государством регулятор, выражающий политическую справедливость в системе норм, определяющих круг субъектов права, их юридические права, обязанности и гарантии с целью обеспечения социального прогресса" (Дробязко С.Г. Указанная работа. - С. 29).

Право имеет определенные принципы - основные идеи его существования и развития. Есть принципы, которые распространяются на всю систему права (общие принципы), - справедливости, равноправия, гуманизма, демократизма и другие, межотраслевые, охватывающие две или более отраслей права; отраслевые (например, в трудовом праве принцип свободы трудового договора и др.).

Право тесно связано с экономикой. Экономическое развитие того или иного государства предопределяет соответствующее содержание и права. Право может быть как тормозом общественного развития, так и важнейшим регулятором прогрессивных экономических и социальных преобразований.

В праве выражается политика государства, так как правовые нормы издаются государством.

Право имеет как общее, так и различия с моралью. Единство права и морали обуславливается общностью культуры, социально-экономических интересов. Различие состоит в форме выражения (нормы морали обычно не фиксируются в специальных актах); в способе защиты от нарушений и т.д.

Право имеет свои источники (формы), в которых выражаются общеобязательные правила поведения людей.

Среди важнейших источников права следует назвать следующие:

1) правовые обычаи;

2) нормативно-правовые акты государственных органов;

3) судебные прецеденты.

Формы права зависят от правовой системы того или иного государства.

Правовым обычаем является санкционированное государством сложившееся в результате многократного повторения правило поведения.

Нормативными правовыми актами являются решения уполномоченных на то государственных органов, в которых содержатся нормы права.

Система нормативных правовых актов в нашей республике определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в ст. 84 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента. Палаты Парламента могут принимать законы и постановления. Правительство вправе принимать постановления и распоряжения.

Нормативные правовые акты следует отличать от актов, носящих правоприменительный характер. Иногда их определяют как индивидуальные акты.

В юридической литературе, а также в решениях некоторых органов давалось определение того, какие правовые акты следует считать нормативными.

Как указал в своем Заключении от 15 апреля 1997 г. Конституционный Суд, в нормативном правовом акте, в отличие от правоприменительного, устанавливаются правила общеобязательного характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.

Более широкое определение было дано в ст. 2 рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", принятом 13 мая 1995 г. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, где предусмотрено, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. В систему нормативных актов государства, согласно названному закону, входят, в частности, Конституция, законы, а также имеющие нормативный характер указы Президента.

Верховный Совет Республики Беларусь 12-го созыва 4 сентября 1996 г. принял в первом чтении закон "О толковании статей 125 и 127 Конституции Республики Беларусь", где разъяснил, что конституционному контролю подлежат только те акты, которые имеют нормативный характер. При этом указано, что нормативными актами являются акты, принятые уполномоченными на то государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами, иными субъектами нормотворчества, состоящие в целом или частично из общеобязательных норм, то есть правил поведения, распространяющихся на индивидуально неопределенный круг лиц и рассчитанных на неоднократное применение.

В Законе от 10 января 2000 г. "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" дано определение нормативного правового акта, под которым следует понимать официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст. 1).

Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера.

К нормативным правовым актам тесно примыкают акты толкования правовых норм.

Нормативные правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, т.е. соподчиненность нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом: 1) Конституция (в том числе и конституционные законы, например, акты толкования Конституции); 2) международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь; 3) законы, декреты и указы Президента (особое место здесь должны занимать программные законы, а также закон о бюджете, они стоят над всеми иными законами); 4) указы Президента, изданные на основе закона; 5) постановления Правительства; 6) нормативные акты министерств и ведомств. Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий вышестоящими органами.

Определяя иерархию нормативных актов, нельзя забывать о норме, закрепленной в ст. 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. По существу, эта норма является вектором развития правовой системы Беларуси, осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности.

Высшее место в иерархии законодательных актов обычно занимает Конституция (писаная или неписаная). Чтобы подчеркнуть это обстоятельство, конституции республик бывшего СССР имели второе название - Основной Закон. Таким образом, они являются базой для развития всего текущего законодательства.

В действующей Конституции Республики Беларусь лишь в преамбуле подчеркнуто, что она является Основным Законом. Принцип верховенства Конституции сформулирован следующим образом: она обладает высшей юридической силой, законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией (ст. 137). Сейчас в законодательстве определяются последствия, которые наступают в связи с нарушением данного принципа. "На основе и в соответствии" означает, что ни один акт не может быть принят, если он противоречит Основному Закону, причем недопустимо принятие вначале закона, а затем "приведение" Конституции в соответствие с законом.

Конституция отличается от иного закона как по юридической силе, так и по форме и содержанию. Конституция является таким Основным Законом государства, который регулирует главные стороны государственной, общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том числе законодательного, регулирования, стимулируя и направляя его.

Анализ содержания Конституции Беларуси свидетельствует о стремлении законодателя закрепить в ней нормы прямого действия, которые могли бы применяться без их фиксирования в специальных актах.

В Конституции в качестве самостоятельного правомочия Парламента названо право давать толкования Конституции и законов.

Интерпретация (толкование) в юридической литературе понимается как деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает прежде всего потому, что любой акт не может применяться автоматически, вначале его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Однако вслед за уяснением, как первым и обязательным элементом интерпретации, следует разъяснение содержания закона с целью разрешения возникшей двусмысленности. Орган, наделенный правом давать официальные толкования, должен раскрыть материальное содержание, то есть достоверно и обоснованно выразить цель и истинную мысль законодателя, изложенную в той или иной норме, вызвавшей различное понимание и разнобой при практическом применении. В этих случаях требуется, как правило, уточнение формулировки соответствующей нормы права.

Акт толкования, независимо от того, когда он принят, по времени действия совпадает с толкуемым нормативным актом. При отмене нормативных актов полностью или частично утрачивают силу соответствующие нормы акта толкования. Толкуемый акт и акт толкования должны совпадать по своему объему, однако последний может приниматься и для того, чтобы внести элементы новизны в понимание первого с учетом сложившихся новых политических и социально-экономических отношений. Использование норм закона (иного акта) вопреки толкованию означает нарушение закона (иного акта).

Создание акта толкования осуществляется с учетом действия всех процедур правотворческого процесса.

Ослабить стремление протолковать ту или иную норму Конституции в угоду политической конъюнктуре способствует не только введение квалифицированного большинства голосов для принятия акта толкования Конституции палатами Парламента, но и привлечение к этому процессу Президента. Акты толкования Конституции и законов должны приниматься в форме законов, а не постановлений.

В отличие от нормативного толкования, которое неотделимо от толкуемой нормы, казуальное толкование осуществляется при применении нормы права, разрешении конкретного дела. Следует иметь в виду, что казуальное толкование не сводится только к прямым разъяснениям и может быть сделано в скрытом виде, например, решении суда. Законодательством (Конституцией) могут быть установлены особенности придания юридической силы таким актам (см. ст. 9 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь").

Наряду с аутентичным толкованием Конституции Парламентом у Конституционного Суда есть право на правоприменительное толкование, в противном случае Конституционному Суду невозможно осуществлять свои функции. При возникновении же коллизий между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет должно иметь решение Конституционного Суда. Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к актам о толковании Конституции и даже законов о внесении в нее изменений.

До недавнего времени в нашем законодательстве не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть права республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Сейчас ситуация принципиально изменилась (см. ст. 15 Закона "О международных договорах Республики Беларусь"). Для непосредственного применения международного договора предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство.

Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных договоров.

Наиболее значительной и менее устойчивой группой законодательных актов являются обыкновенные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер, вбирая в себя нормы, относящиеся к различным сферам общественной жизни. Обычные законы принимаются Парламентом простым большинством голосов избранных депутатов.

В юридической литературе даются различные определения закона. Например, он определяется как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития и регулирующий важнейшие общественные отношения, принимаемый в установленном порядке высшим органом государственной власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Другими авторами закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти, содержащий правовые нормы общего характера, а закон в формальном смысле охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно к характеру содержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, что проголосовано парламентом.

Однако нередко на одном уровне с законами могут стоять и акты исполнительной власти. За рубежом декреты президента, правительства обладают часто той же силой, что и законы Парламента.

Необходимо проводить различие между законами и постановлениями Парламента.

Возможна классификация законов по различным основаниям. По мнению некоторых авторов, законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные законы. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции особую группу составляют программные законы. По Конституции Беларуси к таковым следует относить законы об основных направлениях внутренней и внешней политики; о военной доктрине. К ним должен быть отнесен и закон о бюджете.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента - декреты, указы, распоряжения.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

В Конституции и Законе "О Президенте Республики Беларусь" определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты.

Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В случаях особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством - не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Таким образом, декреты Президента могут быть двух видов - декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона. Необходимо более четко определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента - декрета, указа, распоряжения.

В законодательстве зарубежных стран также предусматривается право Президента или Правительства издавать декреты, т.е. акты, имеющие силу закона. В этой связи можно говорить лишь об особенностях сохранения действия декретов в Республике Беларусь.

Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов, декретов и указов Президента.

Наряду с правовыми обычаями и нормативно-правовыми актами к источникам права относят судебный и административный прецеденты. Сущность прецедента (судебного, административного) состоит в том, что ранее принятое решение суда (иного уполномоченного на то органа) в связи с рассмотрением конкретного вопроса является правовой основой для последующего разрешения аналогичных дел. Родиной прецедентного права является Англия. Судебный прецедент является более распространенной формой права, чем административный прецедент. В странах, где он признается в качестве источника права, по существу, суды занимаются правотворческой деятельностью. В этом отношении весьма показательно и выражение: закон - это то, что о нем говорят суды. В отечественной литературе правовые обычаи и судебные прецеденты обычно не относят к источникам права. Однако и в условиях Беларуси роль прецедентного права должна возрастать.

Контроль за конституционностью нормативных актов в нашем государстве осуществляет Конституционный Суд.

Законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, акты Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной части с момента, определяемого Конституционным Судом.

Признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 9 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь"). В этой связи можно утверждать, что заключения Конституционного Суда являются источником права.

В действующей Конституции детально не предусмотрен порядок опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства. В ней лишь предусмотрена обязанность государственных органов опубликовать или довести до всеобщего сведения иным предусмотренным способом правовые акты. Однако в части пятой ст. 104 Конституции установлено, что законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Законы официально публикуются в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, Ведамасцях Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, газетах "Звязда", "Народная газета".

Согласно части шестой ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Данная конституционная норма закрепляет важнейший правовой принцип, который далее развивается, к сожалению, лишь в отдельных отраслях права. Так, согласно ст. 6 Уголовного кодекса преступность и наказуемость деяния определяются законом, действовавшим во время совершения этого деяния. Закон, устраняющий наказуемость деяния или смягчающий наказание, имеет обратную силу, то есть распространяется также на деяния, совершенные до его издания. Закон, устанавливающий наказание, обратной силы не имеет.

Аналогичное правило закреплено и в ст. 8 Кодекса об административных правонарушениях. В других отраслях законодательства изложенные выше правила часто не закрепляются, однако в силу приоритета конституционной нормы она должна иметь верховенство и непосредственное действие.

Более того, предусмотренное в Конституции правило об обратной силе закона имеет всеобъемлющий универсальный характер: оно должно касаться введения в действие всех нормативных актов, включая и локальные. Представляется, что и возложение каких-либо иных дополнительных (ранее не предусмотренных) обязанностей также должно осуществляться с учетом конституционного правила об обратной силе закона, например при увеличении размеров налогов, установлении или увеличении штрафных санкций и т.п.

Вопросы опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства решены в законах "О Президенте Республики Беларусь", от 10 января 2000 г. "О нормативных правовых актах", "О Совете Министров Республики Беларусь" и Указе Президента от 3 декабря 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь" и др.

Согласно закону "О Президенте Республики Беларусь" декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

В законе не определен источник официального опубликования декрета. Этот пробел вначале был восполнен Указом Президента от 3 декабря 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому официальным являлось опубликование в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в "Народной газете", газетах "Белорусская нива", "Звязда", "Республiка" и "Советская Белоруссия", а затем Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. N 22 "Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь". В Декрете также предусмотрено, что не подлежат публикации правовые акты или их отдельные части, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законом сведения, если иное не предусмотрено законодательством.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов, если в этих актах не установлен иной срок введения в действие. При этом следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

В случае разновременного опубликования декрета, указа Президента Республики Беларусь в нескольких официальных источниках срок вступления их в силу должен определяться по дате первоначального опубликования.

Распоряжения Президента Республики Беларусь вступают в силу с момента издания, если в них не указан иной срок введения в действие.

Распоряжения Президента Республики Беларусь обязательно доводятся до сведения государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан, на которых распространяется их действие; они могут быть опубликованы в установленном порядке.

Подготовка декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь к опубликованию и направление их на опубликование осуществляются Администрацией Президента Республики Беларусь.

Постановления Совета Министров Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов, если в них не указан другой срок. При этом постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. Представляется, что такое требование часто толкуется не совсем правильно. По мнению автора, актам, улучшающим положение граждан, может быть придана обратная сила, не обязательно, чтобы они вводились в действие после их опубликования, т.е. на будущее им может быть придана обратная сила.

В случае опубликования постановления в нескольких официальных изданиях в разное время срок вступления его в силу определяется по дате первоначального опубликования.

Опубликование постановлений Совета Министров Республики Беларусь в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, а также в определенных законодательством средствах массовой информации является официальным.

Заключения Конституционного Суда также подлежат обязательному официальному опубликованию в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Решения этого органа публикуются и в "Вестнике Конституционного Суда Республики Беларусь".

Заключения Конституционного Суда не позднее чем в трехдневный срок со дня их провозглашения направляются Президенту Республики Беларусь, Палате представителей и Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министру Республики Беларусь, Председателю Верховного Суда Республики Беларусь, Председателю Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генеральному прокурору Республики Беларусь, Министру юстиции Республики Беларусь и сторонам по делу. Решения Конституционного Суда могут быть также направлены другим государственным органам и должностным лицам.

Решения Конституционного Суда в форме запроса, требования, а также по вопросам процедурного характера публикуются в порядке, установленном Конституционным Судом.

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. N 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, решения Конституционного Суда публикуются в газете "Звязда" (на белорусском языке) и "Народной газете" (на русском языке).

Официальное опубликование решения Конституционного Суда осуществляется на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником. Направление решений Конституционного Суда для официального опубликования осуществляется Секретариатом Конституционного Суда. Согласно указанному Декрету правовые акты Конституционного Суда, направленные уполномоченными государственными органами (должностными лицами) в соответствующие газеты для официального опубликования, должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их получения.

Статья 8. Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них.

Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции.

Комментарий к статье 8

Внутреннее законодательство бывшего Союза ССР и, как следствие, республик, входивших в его состав, развивалось по своим принципам, среди которых не было места тому из них, который обеспечивал бы действие норм международного права. Следствием этого явилось широкое расхождение внутренних норм с международно-правовыми, что наиболее наглядно проявилось в области политических и личных прав и свобод граждан.

Нельзя утверждать, что до принятия Конституции 1994 г. в текущем законодательстве никаким образом не регулировались вопросы соотношения международных договоров и норм внутреннего права. В ряде кодексов, законов закреплялся приоритет норм международного права по отношению к правилам, изложенным в законе.

Международным сообществом давно признано, что принятие на себя тех или иных международных обязательств означает обязанность для государства соблюдать их. При этом противоречащие нормы внутренних актов должны быть скорректированы. В ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров предусмотрено, что участник договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

В ст. 8 Конституции Беларуси закреплено положение, согласно которому Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись "обеспечивает соответствие им законодательства". С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться "наполнение" конституционных норм, определение их содержания.

Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, т.е. общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.

Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие - в Хельсинском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях.

С учетом тенденций глобализации и регионализации к общепризнанным принципам в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие Билль о правах.

Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики.

Выше отмечалось, что в нашем законодательстве до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого недостаточно. Законом от 23 октября 1991 г. "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь" в редакции от 8 июля 1998 г. (в настоящее время - Закон "О международных договорах Республики Беларусь") предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Согласно ст. 15 указанного Закона общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. При этом предусмотрено, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. (См. также Положение о порядке заключения, выполнения и прекращения действия международных договоров межведомственного характера, заключаемых некоторыми государственными органами Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 11 мая 1999 г. N 262, и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 апреля 1999 г. N 506 "О порядке заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Республики Беларусь межведомственного характера, заключаемых республиканскими органами государственного управления и объединениями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь").

Республика Беларусь является участницей таких фундаментальных международных документов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и ряда других.

В отличие от названных Международных пактов, Всеобщая декларация прав человека не ратифицировалась государствами, но это не снижает ее значимости для формирования новых реалий в обществе и государстве. Неукоснительное соблюдение этих документов будет способствовать существенному изменению характера отношений между государством и человеком. Обеспечение закрепленных в них прав и свобод, выполнение предусмотренных обязанностей является неотъемлемым признаком правового государства - государства, где действуют общепринятые международные стандарты.

Предшествующий опыт показывает, что необходимо еще много сделать для формирования уважительного отношения к нормам международного права. Исправлять ситуацию необходимо, начиная с образования школьников и студенческой молодежи. Это направление должно стать одним из важнейших аспектов гуманитарного образования в целом.

Следует стремиться к тому, чтобы нормы международного договора не ущемляли права и свободы, предусмотренные в обычном законе. Именно с этой целью, например, в ст. 39 Закона "О правах ребенка" от 25 октября 2000 г. предусмотрено: если вступившим в силу международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, предусматривающие более полную защиту прав и интересов ребенка, чем те, которые содержатся в указанном законе, то применяются правила международного договора.

Как уже отмечалось, международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям и др.). Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы, включая и суды, при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров. Отметим, что Конституционный Суд Республики Беларусь практически во всех своих решениях опирается на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Важно подчеркнуть, что ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь, при подписании которых стороны договорились о ратификации; устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь; предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.

Ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные законы (часть четвертая ст. 104 Конституции). Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека. Проверка Конституционным Судом конституционности может касаться международных документов (договоров, соглашений и др.), которые еще не вступили в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим обязательными иным способом, поскольку согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

В связи с этим допустимо внесение на рассмотрение Конституционного Суда предложения о проверке соответствия не только Конституции, но и международным актам, ставшим обязательными для Республики Беларусь в результате ратификации, утверждения, присоединения и другим способом, тех международных документов, которые еще не обрели такую силу, то есть не стали до выполнения соответствующей процедуры обязательными для нашего государства. Это позволит обеспечить системность международных договоров, устранить возможные противоречия между их нормами.

Нельзя исключать и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет вызвано решением Конституционного Суда Республики Беларусь. Однако и Конституционный Суд, и органы, в компетенцию которых входит принятие решения о согласии на обязательность международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая процедура (прекращение или приостановление действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права, т.е. можно говорить о "связанности" такого решения Конституционного Суда.

Приоритет норм международного права находит свое развитие также и в разделе Конституции, посвященном правам и свободам граждан. Государство гарантирует не только права и свободы, закрепленные в Конституции, но и предусмотренные обязательствами республики перед международным сообществом. Такая формулировка обязывает государственные органы не просто отдавать приоритет международным обязательствам по отношению к законам и подзаконным актам, но и принимать названные формы права в строгом соответствии с международными обязательствами.

Необходимо повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать и в случае выявления расхождений между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми актами (законами, декретами, указами и др.). Причем внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К этому, по существу, обязывает содержание ст.ст. 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также некоторых других актов законодательства.

Дать принципиальный толчок формированию соответствующей административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда вопросов о практике применения судами норм международных договоров Республики Беларусь. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции и международных договоров.

В целях более широкого ознакомления граждан, должностных лиц с нормами наиболее важных международных договоров, участницей которых является Республика Беларусь, необходимы издание соответствующих сборников, организация циклов лекций и передач на телевидении и радио.

Статья 9. Территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь.

Территория Беларуси едина и неотчуждаема.

Территория делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством.

Комментарий к статье 9

Под административно-территориальным устройством понимают деление территории государства на определенные части в целях эффективной организации государственного управления и местного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь (см. ст. 1 Закона "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь").

Основным принципом административно-территориального устройства Республики Беларусь является единство и неотчуждаемость ее территории.

Территория Беларуси делится на административно-территориальные единицы, т.е. части территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

Закон относит к административно-территориальным единицам области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

Каждая административно-территориальная единица имеет свое наименование.

Территориальными единицами Республики Беларусь являются населенные пункты, в которых не создаются местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, а также территории специального режима использования (заповедники, национальные парки, заказники, территории исторических памятников и памятников природы, территории оборонного назначения и другие).

Советом Министров во исполнение вышеназванного Закона 5 августа 1998 г. утверждены Порядок учета и регистрации административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь, Порядок наименования и переименования предприятий, учреждений, организаций, железнодорожных станций, аэропортов и других объектов, расположенных на территории Республики Беларусь, а также физико-географических объектов; а также Положение о Топонимической комиссии при Совете Министров Республики Беларусь и ее состав.

Статья 10. Гражданину Республики Беларусь гарантируется защита и покровительство государства как на территории Беларуси, так и за ее пределами.

Никто не может быть лишен гражданства Республики Беларусь или права изменить гражданство.

Гражданин Республики Беларусь не может быть выдан иностранному государству, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Беларусь.

Приобретение и утрата гражданства осуществляются в соответствии с законом.

Комментарий к статье 10

Гражданство - это неотъемлемый атрибут государственного суверенитета, который определяет принадлежность лица к государству, обуславливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны государства.

Принятый 18 октября 1991 г. Закон "О гражданстве Республики Беларусь" был ориентирован на существующую систему органов государственной власти. По закону органом, принимающим решения по вопросам гражданства Республики Беларусь, являлся Президиум Верховного Совета. Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства Президиум образовал Комиссию по вопросам гражданства.

В связи с введением в действие новой Конституции и вступлением Президента в должность решение вопросов о приеме в гражданство Республики Беларусь, его прекращении и предоставлении убежища перешло к Главе государства и исполнительной власти.

Законом "О гражданстве Республики Беларусь" от 1 августа 2002 г. определены правовые основы государственного регулирования в области гражданства, основания и порядок приобретения, сохранения и прекращения гражданства, принятия, исполнения и обжалования решений по вопросам гражданства и другие вопросы.

Согласно указанному Закону гражданство Республики Беларусь приобретается: по рождению; в результате приема в гражданство Республики Беларусь; в порядке регистрации; по иным основаниям, предусмотренным этим Законом.

Указом Президента от 17 ноября 1994 г. N 209 было утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь, и создана при Президенте Республики Беларусь Комиссия по вопросам гражданства (в настоящее время названный Указ утвержден в редакции Указа Президента Республики Беларусь от 4 ноября 2002 г. N 552). Согласно Положению Президент принимает решения о приеме в гражданство, выходе из гражданства, утрате гражданства Республики Беларусь.

Заявления по вопросам, связанным с гражданством, подаются на имя Президента с указанием даты его составления. Заявители прилагают в двух экземплярах: анкету-заявление; автобиографию; копию страниц национального паспорта или документа, заменяющего его, содержащих сведения о фамилии, имени, отчестве, дате и месте рождения лица; копии вида на жительство и свидетельства о рождении (для лиц без гражданства); справку с места работы или учебы; справку с места жительства с указанием состава семьи (для лиц, постоянно проживающих в Республике Беларусь); документ, подтверждающий одно из условий, предусмотренных абзацем шестым части первой ст. 14 Закона; документ, подтверждающий постоянное проживание на территории Республики Беларусь в течение последних семи лет либо при наличии оснований, предусматривающих сокращение указанного срока проживания, - документы, подтверждающие эти основания (для лиц, постоянно проживающих в Республике Беларусь); документ о наличии законного источника средств существования; ходатайство республиканского органа государственного управления в Совет Министров Республики Беларусь с обоснованием необходимости приема в гражданство Республики Беларусь (для лиц, имеющих выдающиеся результаты перед Республикой Беларусь, высокие достижения в области науки, техники, культуры и т.п.); квитанцию об уплате государственной пошлины либо консульского сбора или документ об освобождении от их уплаты.

Прием заявлений по вопросам гражданства осуществляется по месту постоянного жительства заявителя: для лиц, проживающих на территории Республики Беларусь, - управлениями, отделами внутренних дел областей, городов, районов и районов в городах; для лиц, проживающих за пределами Республики Беларусь, - дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Республики Беларусь. Заявления, поступившие непосредственно Президенту Республики Беларусь, направляются в соответствующие государственные органы. Заявления по вопросам гражданства подаются лицами, достигшими 18-летнего возраста, в письменной форме за личной подписью и с указанием даты написания. Заявление считается принятым со дня подачи всех необходимых документов.

Установлен срок рассмотрения заявлений в местных органах внутренних дел, МВД, дипломатических или консульских учреждениях, МИДе, КГБ и Совете Министров Республики Беларусь. Для каждого из этих органов он не должен быть более чем один месяц.

При отсутствии предусмотренных Законом оснований для оформления материалов по вопросам гражданства, а также наличии препятствий (непредоставление документа о выходе из иностранного гражданства; отбывание заявителем наказания в виде лишения свободы и др.) орган внутренних дел, дипломатическое представительство, консульское учреждение Республики Беларусь отклоняют заявление о приеме в гражданство, о чем в письменной форме сообщается заявителю. Этот отказ может быть обжалован заявителем в вышестоящий в порядке подчиненности орган, который обязан в месячный срок рассмотреть ее и дать заявителю мотивированный ответ в письменной форме. В случае несогласия с решением вышестоящего органа либо неполучения от этого органа в течение месяца мотивированного ответа заявитель имеет право обратиться с жалобой в суд.

Прекращение гражданства может иметь место вследствие выхода из гражданства Республики Беларусь либо его утраты, а также по иным основаниям, предусмотренным Законом (например, в связи с отменой решения о приобретении гражданства).

Положением предусмотрены документы, которые прилагаются к ходатайству о выходе из гражданства Республики Беларусь (см. п. 13).

Законом предусмотрены следующие основания утраты гражданства Республики Беларусь: вследствие поступления лица на воинскую службу, службу в полицию, органы безопасности, юстиции или иные государственные органы иностранного государства при отсутствии оснований, предусмотренных Законом "О гражданстве Республики Беларусь". Так, прекращение гражданства Республики Беларусь не допускается, если гражданин нашего государства: является обвиняемым либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; имеет задолженность по налогам или другие непогашенные долги и обязательства перед Республикой Беларусь, ее юридическими и физическими лицами; не имеет иного гражданства или гарантий его приобретения.

В соответствии с вышеназванным Положением предусмотрено определение принадлежности к гражданству Республики Беларусь, которое проводится во всех случаях, если возникают сомнения относительно принадлежности лица к гражданству Республики Беларусь. При этом в соответствующие органы представляются как официальные документы, так и надлежащим образом оформленные письменные подтверждения фактов, с которыми Закон связывает принадлежность к гражданству. Следует иметь в виду, что в необходимых случаях определение принадлежности к гражданству Республики Беларусь может проводиться по решению суда, который устанавливает факт постоянного проживания заявителя в Республике Беларусь на день вступления в силу Закона "О гражданстве Республики Беларусь".

Законом предусмотрено приобретение гражданства в порядке регистрации. Согласно ст. 15 приобрести гражданство Республики Беларусь в порядке регистрации могут:

лица, состоявшие в гражданстве бывшего СССР, при условии, что они родились либо постоянно проживали на территории Республики Беларусь до 12 ноября 1991 года, а также супруги таких лиц, состоявшие в гражданстве бывшего СССР, и их потомки;

дети - по совместному заявлению родителей, один из которых состоит в гражданстве Республики Беларусь, либо по заявлению одного из родителей, состоящего в гражданстве Республики Беларусь, если место нахождения другого родителя, являющегося иностранным гражданином, неизвестно, либо по заявлению единственного родителя, состоящего в гражданстве Республики Беларусь;

дети, находящиеся на территории Республики Беларусь, единственный известный родитель или оба родителя которых умерли, лишены родительских прав, отказались от воспитания ребенка или дали согласие на его усыновление, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими или умершими, а также недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна (попечителя), согласованному с органом опеки и попечительства.

Закон "О гражданстве" закрепляет, по существу, два принципа приема гражданства - принцип крови и принцип почвы.

Что касается права на гражданство ребенка, то вопрос решается следующим образом. Согласно ст. 13 Закона ребенок приобретает гражданство Республики Беларусь по рождению, если на день рождения ребенка:

родители (единственный родитель) ребенка состоят в гражданстве Республики Беларусь, независимо от места рождения ребенка;

один из родителей ребенка состоит в гражданстве Республики Беларусь, а другой является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно, независимо от места рождения ребенка;

один из родителей ребенка состоит в гражданстве Республики Беларусь, а другой является иностранным гражданином, - по совместному заявлению родителей, независимо от места рождения ребенка. При отсутствии такого заявления ребенок приобретает гражданство Республики Беларусь, если иначе он стал бы лицом без гражданства;

родители (единственный родитель) ребенка, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, являются лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Республики Беларусь;

родители (единственный родитель) ребенка, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, являются иностранными гражданами, при условии, что ребенок родился на территории Республики Беларусь, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему своего гражданства.

Находящийся на территории Республики Беларусь ребенок, родители которого неизвестны, становится гражданином Республики Беларусь.

Законом определено, как решаются вопросы гражданства ребенка при изменении гражданства родителями и усыновлении.

В случае изменения гражданства родителями (единственным родителем) соответственно изменяется гражданство ребенка, если он не достиг возраста 14 лет.

Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет в случае изменения гражданства их родителей, а также усыновленных детей допускается только с согласия детей, выраженного в письменной форме и нотариально заверенного.

По желанию родителей (единственного родителя) в случае прекращения ими гражданства Республики Беларусь за ребенком в возрасте до 16 лет может сохраняться гражданство Республики Беларусь.

Если родители или один из родителей ребенка, который проживает на территории Республики Беларусь и над которым установлены опека или попечительство граждан Республики Беларусь, выходят из гражданства Республики Беларусь или утрачивают его и при этом не участвуют в воспитании ребенка, ребенок сохраняет гражданство Республики Беларусь.

Если гражданство Республики Беларусь приобретает один из родителей, а другой остается иностранным гражданином или лицом без гражданства, ребенок может приобрести гражданство Республики Беларусь по совместному заявлению родителей или родителя, который приобретает гражданство Республики Беларусь, если место нахождения другого родителя неизвестно.

Если гражданство Республики Беларусь приобретает один из родителей, а другой остается лицом без гражданства, ребенок, который проживает на территории Республики Беларусь, становится гражданином Республики Беларусь, если иначе он стал бы лицом без гражданства.

Если один из родителей выходит из гражданства Республики Беларусь или утрачивает его, а другой остается гражданином Республики Беларусь, ребенок сохраняет гражданство Республики Беларусь. По совместному заявлению родителей такому ребенку может быть разрешен выход из гражданства Республики Беларусь.

Ребенок, который является иностранным гражданином или лицом без гражданства, при усыновлении гражданином Республики Беларусь или супругами, являющимися гражданами Республики Беларусь, либо супругами, один из которых является гражданином Республики Беларусь, а другой - лицом без гражданства, становится гражданином Республики Беларусь со дня усыновления.

Ребенок, который является иностранным гражданином или лицом без гражданства, при усыновлении супругами, один из которых является гражданином Республики Беларусь, а другой - иностранным гражданином, может приобрести гражданство Республики Беларусь по совместному заявлению усыновителей.

За ребенком, являющимся гражданином Республики Беларусь, сохраняется гражданство Республики Беларусь при его усыновлении:

супругами, являющимися иностранными гражданами, или иностранным гражданином;

супругами, являющимися лицами без гражданства, или лицом без гражданства;

супругами, один из которых является гражданином Республики Беларусь, а другой - иностранным гражданином или лицом без гражданства.

У ребенка, усыновленного супругами, являющимися иностранными гражданами, или иностранным гражданином, гражданство Республики Беларусь может быть прекращено после достижения им 16-летнего возраста в порядке выхода из гражданства на основании заявления усыновителей (усыновителя).

Статья 11. Иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

Комментарий к статье 11

Иностранным признается гражданин, который не является гражданином Республики Беларусь и имеет доказательство своей принадлежности к гражданству другого государства.

Лицом без гражданства в Республике Беларусь признается лицо, не являющееся гражданином Республики Беларусь и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству другого государства.

Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства определяется Конституцией, международными договорами Республики Беларусь и Законом "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", а также иными актами законодательства.

Основой правового положения иностранцев и лиц без гражданства является конституционная норма, согласно которой эти лица пользуются правами и свободами, исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь. Особенности их статуса могут быть установлены в самой Конституции, законах и международных договорах.

Для определения наличия прав или обязанностей этих лиц необходимо анализировать нормы Конституции. Например, в ст. 80 Конституции предусмотрено, что Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, что исключает право баллотироваться на этот пост иностранца или лица без гражданства. В ст. 57 Конституции обязанность защищать Республику Беларусь возложена лишь на граждан Республики Беларусь. Поэтому иные лица ее не несут.

Гуманистический характер белорусского государства проявляется в том, что иностранные граждане и лица без гражданства равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств.

Законом "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" предусмотрено применение положений названного Закона в отношении иностранных граждан, находящихся на территории Беларуси, на взаимной основе.

Если другое государство ограничивает или нарушает общепризнанные нормы правового положения иностранных граждан в отношении граждан Республики Беларусь, то Парламентом в ответ могут устанавливаться соответственные ограничения прав и свобод в отношении граждан этого государства.

Иностранцы и лица без гражданства могут проживать на территории Республики Беларусь либо постоянно, либо временно. Основанием для получения разрешения органов внутренних дел на постоянное жительство являются: близкое родство с гражданами Республики Беларусь, заключение брака с гражданином Республики Беларусь. Законодательством могут быть предусмотрены и иные случаи выдачи таких разрешений.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся в Республике Беларусь, в соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь гарантируются неприкосновенность личности и жилья, другие личные права и свободы.

Задержанные или арестованные иностранные граждане либо лица без гражданства должны быть безотлагательно информированы на понятном им языке о причинах задержания или ареста, правах, которые они имеют в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Орган, задержавший или арестовавший иностранного гражданина, сообщает об этом в Министерство иностранных дел Республики Беларусь для информирования о случившемся дипломатического или консульского представительства государства, гражданином которого является задержанный или арестованный.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории Республики Беларусь, могут перемещаться по территории Республики Беларусь и выбирать место жительства в Республике Беларусь в соответствии с Правилами пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, утвержденными Советом Министров Республики Беларусь.

Ограничения в перемещении и выборе места жительства допускаются только в установленном законодательством порядке.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, могут заниматься трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, если эта деятельность не запрещена законодательством Республики Беларусь либо для занятия такой деятельностью не предусматривается обязательное условие, связанное с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, временно проживающие на территории Республики Беларусь, имеют право заниматься трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, если это совместимо с целями их пребывания, а в иных случаях - только при получении специального разрешения, выданного государственными органами, уполномоченными на то Советом Министров Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь и занимающиеся на законных основаниях трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, имеют все социально-экономические права, которыми пользуются граждане Республики Беларусь, включая права на социальное обеспечение.

Социально-экономические права иностранных граждан и лиц без гражданства, временно проживающих на территории Республики Беларусь и занимающихся на законных основаниях трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, определяются действующим законодательством.

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на получение образования в Республике Беларусь в соответствии с порядком, установленным законодательством Республики Беларусь, а также право вступать на общих основаниях с гражданами Республики Беларусь в профессиональные союзы и другие общественные объединения, если это не противоречит их уставам и законодательству Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства не могут избирать и быть избранными в выборные государственные органы Республики Беларусь, а также принимать участие в референдумах; не могут занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь; не исполняют всеобщей воинской обязанности.

Иностранцы и лица без гражданства могут въезжать в Республику Беларусь и выезжать из нее только по действительным паспортам или документам, их заменяющим, при наличии разрешения, выданного в установленном порядке. При наличии определенных оснований им может быть отказано во въезде в Республику Беларусь, в некоторых случаях ограничен выезд из Республики Беларусь либо сокращен срок пребывания в Беларуси.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть выдворены за пределы Республики Беларусь:

1) если это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Республики Беларусь и иных лиц;

2) если их действия противоречат интересам государственной безопасности или охраны общественного порядка;

3) если они грубо нарушили законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, таможенное, валютное или иное законодательство и нет оснований для привлечения их к уголовной ответственности.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны покинуть Республику Беларусь в срок, указанный в решении о выдворении за пределы Республики Беларусь, принятом в установленном порядке. Лица, уклоняющиеся от выезда, подлежат с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание допускается на срок, необходимый для выдворения.

Вопросы, касающиеся правового статуса иностранных граждан, нередко находятся в поле зрения Конституционного Суда Республики Беларусь. Так, исходя из конституционных гарантий на свободу передвижения и выбора места жительства в пределах Республики Беларусь, права собственности и права граждан на жилище, а также норм международного права, Конституционный Суд своим решением от 25 марта 1997 г. снял ряд существовавших ранее ограничений в реализации этих прав. Он указал, что граждане Республики Беларусь, в том числе и постоянно проживающие за ее пределами, вправе приобретать квартиры или дома по договору купли-продажи в любых населенных пунктах Республики Беларусь независимо от постоянного места жительства. Аналогичным правом должны пользоваться и иностранные граждане, лица без гражданства, постоянно проживающие в Беларуси и имеющие законный источник существования. Особенности приобретения квартир (домов) могут быть установлены в г.Минске, являющимся столицей нашей республики, статус которого должен определяться законом. Что же касается иностранных граждан, постоянно не проживающих на территории нашей республики, то право на покупку квартир или домов может быть реализовано в соответствии с международными договорами и установленной процедурой реализации этих договоров.

Как отмечалось, правовой статус иностранных граждан может определяться международными договорами. Так, 25 декабря 1998 г. в г.Москве был подписан Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о равных правах граждан (ратифицирован 17 февраля 1999 г.). В Договоре предусмотрено, что граждане двух государств обладают равными правами избирать и быть избранными в выборные органы Союза, имеют равные права на участие в хозяйственной деятельности на территориях Договаривающихся Сторон, пользуются равными гражданскими правами и свободами, как это предусмотрено законодательством Сторон, обеспечивают доступность и равные права граждан.

Стороны обеспечивают доступность и равные права граждан в получении среднего, среднего специального, высшего и послевузовского профессионального образования. Абитуриенты поступают в учебные заведения на основе действующих правил приема.

Обмен жилыми помещениями между гражданами Беларуси и России осуществляется беспрепятственно в соответствии с национальным законодательством и является основанием для выдачи им разрешений на постоянное жительство на территориях Договаривающихся Сторон.

Стороны обеспечивают равное право их граждан на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом на своих территориях.

Безвозмездное получение гражданами государственного и муниципального имущества или приобретение его в соответствии с действующими в процессе приватизации льготами регулируется национальным законодательством в области приватизации.

Договаривающиеся Стороны обеспечивают гарантированную защиту права собственности граждан, а также равные права на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-правовых гарантий на территориях Беларуси и России.

Граждане Беларуси и России имеют равные права в оплате труда, режиме рабочего времени и времени отдыха, охране и условиях труда и других вопросах трудовых отношений. Трудовая деятельность регулируется на основе трудового договора (контракта) в соответствии с законодательством о труде. Стороны обеспечивают взаимное признание трудового стажа, включая стаж, исчисляемый в льготном порядке, и стаж работы по специальности, приобретенный в связи с трудовой деятельностью граждан.

Гражданам Беларуси и России обеспечиваются равные права на социальное обеспечение, медицинскую помощь и доступ к услугам лечебно-оздоровительных учреждений на территориях Договаривающихся Сторон. Взаиморасчеты на оказание скорой и неотложной медицинской помощи и лечение социально значимых заболеваний не производятся.

В то же время в самом Договоре (ст. 9) было предусмотрено, что Договаривающиеся Стороны в течение 1999 г. приведут действующее законодательство в соответствие с Договором.

Несколько ранее, чем был заключен Договор, 10 июля 1998 г. Совет Министров Республики Беларусь принял постановление "О реализации решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. N 3", которое закрепило, что граждане Российской Федерации вправе приобретать квартиры (дома), в том числе по договорам купли-продажи, в любых населенных пунктах Республики Беларусь наравне с гражданами Республики Беларусь. На республиканские органы государственного управления, облисполкомы и Минский горисполком возложена обязанность обеспечить реализацию прав, предоставленных гражданам Российской Федерации.

Президентом Республики Беларусь 2 марта 1998 г. издано распоряжение "О единых подходах при определении мер социальной защиты граждан Республики Беларусь и Российской Федерации". В целях выполнения решения Высшего Совета Союза Беларуси и России от 22 января 1998 г. N 6 "О единых подходах при установлении минимальных размеров оплаты труда, пенсионного обеспечения, упорядочении выплат пособий и льгот для граждан Беларуси и России", совершенствования системы государственных минимальных социальных стандартов, обеспечивающих основные социально-трудовые гарантии гражданам Республики Беларусь, было установлено, что в состав системы государственных минимальных социальных стандартов в Республике Беларусь включаются государственные минимальные социальные стандарты в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального и социального обслуживания населения.

В подписанном 17 января 1996 г. в г.Минске Договоре между Республикой Беларусь и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Республики Беларусь (ратифицирован 5 мая 1999 г.), достаточно интересно решены вопросы правового положения граждан Договаривающихся сторон. В нем, по существу, нет перечисления прав и свобод, которые предоставляются на взаимной основе гражданам этих государств. В ст. 4 Договора лишь подчеркнуто, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, за изъятиями, установленными Договором. В ней определено только, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, не пользуется следующими правами:

а) избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы государственной власти Стороны проживания;

б) участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом Стороной проживания;

в) занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством Стороны проживания связано с принадлежностью к ее гражданству.

См. также комментарий к ст. 50.

Статья 12. Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность.

Комментарий к статье 12

Предоставление убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства решается в соответствии с Конституцией, Законом "О беженцах", Законом "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", международными договорами Республики Беларусь, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 мая 2003 г. N 728, которым утверждены Правила пребывания беженцев в Республике Беларусь, другими актами законодательства.

Право на убежище - это право иностранца, преследуемого в другом государстве за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность, пребывать на территории Республики Беларусь, которое может предоставляться Президентом Республики Беларусь.

Указом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. N 229 утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В соответствии с указанным Положением убежище может предоставляться иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Республики Беларусь, вынужденным оставить страну проживания вследствие преследования их за политические, религиозные убеждения (если они не пропагандируют враждебность между людьми и не причиняют вреда их здоровью) либо за национальную принадлежность.

Документы по вопросам предоставления убежища подаются на имя Президента Республики Беларусь через органы Министерства внутренних дел Республики Беларусь по месту жительства заявителя. Заявления, поступившие непосредственно в Администрацию Президента Республики Беларусь, направляются на рассмотрение в указанное министерство.

При рассмотрении заявлений и оформлении материалов о предоставлении убежища запрашиваются необходимые документы, выясняются обстоятельства прибытия и причины нахождения заявителей на территории Республики Беларусь, сведения, характеризующие лиц, источники их существования, а также иные заслуживающие внимания обстоятельства. Подготовку необходимых материалов Министерство внутренних дел Республики Беларусь осуществляет совместно с Министерством иностранных дел Республики Беларусь, Комитетом государственной безопасности Республики Беларусь, Министерством труда Республики Беларусь, которые в пределах их ведения представляют необходимые сведения и дают свое заключение по каждому заявителю. Порядок оформления, рассмотрения, прохождения документов по вопросам предоставления убежища в указанных органах устанавливается Советом Министров Республики Беларусь. Предусмотрено, что срок рассмотрения заявлений в каждом из этих органов, а также в Совете Министров Республики Беларусь не должен превышать один месяц.

Поступившие затем в Администрацию Президента Республики Беларусь материалы предварительно рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Республики Беларусь, которая при наличии ее предложения о предоставлении лицу убежища вносит материалы на рассмотрение Президенту Республики Беларусь. О заявлениях, по которым указанная Комиссия не нашла оснований для удовлетворения просьбы о предоставлении убежища, доводится до сведения Президента Республики Беларусь, а также сообщается заявителям через органы Министерства внутренних дел Республики Беларусь, занимавшиеся оформлением документов.

Лица, которым предоставлено убежище, и члены их семей, не являющиеся гражданами Республики Беларусь, пользуются правами и свободами и выполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

Статья 13. Собственность может быть государственной и частной.

Государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности.

Государство способствует развитию кооперации.

Государство гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях.

Недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства.

Законом могут быть определены и другие объекты, которые находятся только в собственности государства, либо установлен особый порядок перехода их в частную собственность, а также закреплено исключительное право государства на осуществление отдельных видов деятельности.

Государство гарантирует трудящимся право принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями с целью повышения эффективности их работы и улучшения социально-экономического уровня жизни.

Комментарий к статье 13

Основой развития государства как демократического, социального, правового является существование и развитие не только государственной, но и частной формы собственности. Только в соревновании (конкуренции) субъектов хозяйствования, принадлежащих к различным формам собственности, можно создать эффективную экономику.

Базовым правовым актом, определяющим основания возникновения и порядок осуществления права собственности, является Гражданский кодекс Республики Беларусь. В нем предусмотрено, что субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы. Субъектами права частной собственности являются физические и негосударственные юридические лица. При этом в Гражданском кодексе прямо зафиксировано, что права всех собственников защищаются равным образом.

Государственная собственность выступает в виде республиканской собственности (собственность Республики Беларусь) и коммунальной собственности (собственность административно-территориальных единиц).

В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может находиться в собственности граждан или юридических лиц. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Для юридических лиц такие ограничения могут быть установлены законодательными актами.

Гражданским кодексом определено что, имущество, переданное в качестве вкладов (взносов) учредителями (участниками, членами) коммерческим и некоммерческим организациям (кроме переданного унитарным предприятиям либо учреждениям, финансируемым собственником), а также имущество, приобретенное этими юридическими лицами, находится в собственности этих юридических лиц.

Учредители (участники, члены) коммерческой организации в отношении имущества, находящегося в собственности этой организации, имеют обязательные права, определяемые в ее учредительных документах.

Имущество, приобретенное общественными и религиозными организациями, благотворительными и иными фондами, находится в их собственности и может использоваться лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами.

Учредители (участники, члены) этих организаций утрачивают право на имущество, переданное ими в собственность соответствующей организации. В случае ликвидации такой организации ее имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, используется в целях, указанных в ее учредительных документах.

Важно не только провозгласить наличие государственной и частной собственности, но и предоставить всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме той, которая запрещена законом, гарантировать равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. Это означает равенство всех субъектов хозяйствования перед законом и судом, право на одинаковую поддержку со стороны государства. Например, при кредитовании сельского хозяйства правом на помощь должны обладать не только совхозы, кооперативы, но и фермеры.

В действующей редакции Конституции появилась норма о том, что государство способствует развитию кооперации.

В Гражданском кодексе имеется ряд статей, посвященных производственным кооперативам, под которыми понимают коммерческие организации, участники которых обязаны внести имущественный паевой взнос, принимать личное трудовое участие в их деятельности и нести субсидиарную ответственность по обязательствам производственного кооператива в равных долях, если иное не определено в уставе, в пределах, установленных уставом, но не меньше величины полученного годового дохода в производственном кооперативе (см. ст. 107 ГК).

Согласно ст. 109 ГК имущество, находящееся в собственности производственного кооператива, делится на паи его членов в соответствии с уставом кооператива. Уставом кооператива может быть установлено, что определенная часть принадлежащего кооперативу имущества составляет неделимые фонды, используемые на цели, определяемые уставом. Решение об образовании неделимых фондов принимается членами кооператива единогласно, если иное не предусмотрено уставом кооператива.

Член кооператива обязан внести к моменту регистрации кооператива не менее десяти процентов паевого взноса, а остальную часть - в течение года с момента регистрации, если менее продолжительный срок не предусмотрен учредительными документами кооператива. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их трудовым участием, если иной порядок не предусмотрен уставом кооператива. В таком же порядке распределяется имущество, оставшееся после ликвидации кооператива и удовлетворения требований его кредиторов.

Наряду с производственными могут создаваться потребительские кооперативы. Согласно Гражданскому кодексу потребительским кооперативом признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных (имущественных) и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов (ст. 116).

Социальный характер нашего государства проявляется в том, что в соответствии с частью пятой ст. 13 Конституции государство призвано осуществлять регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивать направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях. Этими требованиями предопределяется сущность политики государства в сфере образования, социального обеспечения, привлечения к труду, занятости, налогообложения и т.д. Однако при этом очень важно найти баланс интересов отдельного человека и общества в целом. При проведении социальной политики государством не должны ущемляться конституционные права и свободы граждан (см. ст. 23 и др.).

В Конституции содержатся положения, определяющие право собственности на природные ресурсы.

При этом недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. В собственности государства находятся также земли сельскохозяйственного назначения. В Конституции не подчеркивается, что эти земли составляют исключительную собственность государства. В этой связи не исключаем такое толкование (официальное) указанной нормы Конституции, согласно которому собственником данных земель наряду с государством может быть и гражданин, негосударственное юридическое лицо.

В соответствии с основным целевым назначением и независимо от форм собственности все земли в Республике Беларусь подразделяются на семь категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов), садоводческих товариществ и дачного строительства); земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Собственность на землю, как уже отмечалось, выступает в государственной и частной формах. Только земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. К землям сельскохозяйственного назначения относят все земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, предназначенные для этих целей.

В частной собственности граждан могут находиться земельные участки, приобретенные для ведения личного подсобного хозяйства: строительства и обслуживания жилого дома; ведения коллективного садоводства; дачного строительства.

К недрам относится часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (ст. 1 Кодекса о недрах).

Воды - вся вода, находящаяся в водных объектах, которыми является сосредоточение природных вод на поверхности суши либо в горных породах, имеющее характерные формы распространения и черты режима (ст. 1 Водного кодекса).

Леса (государственные и колхозные) образуют единый государственный лесной фонд. Леса состоят в исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование. Лесопользователями могут быть предприятия, организации и учреждения, а также граждане. Лесным кодексом установлены следующие виды лесопользования: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных материалов; побочные лесные пользования (сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор дикорастущих плодов; орехов, грибов, ягод, лекарственных растений и др.); пользование лесом в научно-исследовательских целях; пользование лесом в культурно-оздоровительных целях; пользование лесом для нужд охотничьего хозяйства.

Трудовым законодательством предусмотрено право работников на участие в управлении предприятием. Весомыми полномочиями в этой сфере наделяется трудовой коллектив. Он, в частности, вправе участвовать в разработке и принятии решений по социально-экономическим вопросам деятельности предприятия, определять размер и порядок распределения чистой прибыли, передаваемой в собственность работников в установленном законодательством порядке, при отсутствии совета (правления) предприятия и др.

В Гражданском кодексе также содержится ряд статей, в которых затрагивается вопрос об участии граждан в управлении предприятиями, организациями, учреждениями. Так, в нем закреплено право участников хозяйственного товарищества или общества участвовать в управлении делами товарищества или общества, принимать участие в распределении прибыли и др. (ст. 64), достаточно подробно решен вопрос об управлении в производственном кооперативе.

Согласно ст. 110 ГК высшим органом управления такого кооператива является общее собрание его членов. Исполнительными органами кооператива являются правление и (или) его председатель. Они осуществляют текущее руководство деятельностью кооператива и подотчетны наблюдательному совету и общему собранию членов кооператива. Членами наблюдательного совета и правления кооператива, а также председателем кооператива могут быть только члены кооператива. Член кооператива не может одновременно быть членом наблюдательного совета и членом правления либо председателем кооператива. Компетенция органов управления кооперативом и порядок принятия ими решений определяются законодательством и уставом кооператива.

К исключительной компетенции общего собрания членов кооператива относятся:

1) изменение устава кооператива;

2) образование наблюдательного совета и прекращение полномочий его членов, а также образование и прекращение полномочий исполнительных органов кооператива, если это право по уставу кооператива не передано его наблюдательному совету;

3) прием и исключение членов кооператива;

4) утверждение годовых отчетов и бухгалтерских балансов кооперативов и распределение его прибыли и убытков;

5) решение о реорганизации и ликвидации кооператива.

Законодательством о производственных кооперативах и уставом кооператива к исключительной компетенции общего собрания может быть также отнесено решение иных вопросов. Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания или наблюдательного совета кооператива, не могут быть переданы ими на решение исполнительных органов кооператива. Член кооператива имеет один голос при принятии решений общим собранием.

Что касается унитарного предприятия (коммерческой организации, не наделенной правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество), то согласно ст. 113 ГК его органом управления является руководитель, который назначается собственником имущества либо уполномоченным собственником органом. Однако, как мы уже отмечали, роль членов трудового коллектива в управлении таким предприятием также велика.

Статья 14. Государство регулирует отношения между социальными, национальными и другими общностями на основе принципов равенства перед законом, уважения их прав и интересов.

Отношения в социально-трудовой сфере между органами государственного управления, объединениями нанимателей и профессиональными союзами осуществляются на принципах социального партнерства и взаимодействия сторон.

Комментарий к статье 14

В комментируемой статье, по существу, идет речь о равноправии общностей, под которыми понимают совокупность людей, имеющих общие социальные признаки, например, социальная группа, профессия, место проживания, религиозная принадлежность и т.п.

Ряд принятых нормативных актов направлен на создание и развитие общностей с учетом их особенностей, требующих особой поддержки и защиты со стороны государства. К таким актам можно отнести законы "О правах ребенка", "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь", "О национальных меньшинствах" и др.

Например, в Законе "О правах ребенка" определяются задачи государства, его органов по защите детства, семьи и материнства. Деятельность в этой сфере обуславливается интересами как нынешнего, так и будущих поколений. В основу Закона положены нормы Конвенции о правах ребенка, а также действовавшей в тот момент Конституции Республики Беларусь 1978 года (с изменениями и дополнениями). Это обстоятельство обуславливает необходимость критического анализа положений закона: в случае расхождения норм закона с действующей Конституцией приоритет и непосредственное действие имеют положения Основного Закона. Закон определяет правовой статус ребенка (права, обязанности, ответственность) с целью его гармоничного развития. При этом дополнительными гарантиями пользуются дети с определенными особенностями развития, а также оказавшиеся в неблагоприятных (экстремальных) ситуациях.

Закон "О правах ребенка" является, по существу, базовым по отношению не только к ведомственным нормативным актам, но и к другим законодательным актам, касающимся прав и интересов ребенка. Это прямо указано в ст. 2 Закона. Более того, установленные названным Законом права ребенка не могут быть ограничены никаким иным актом. Приоритет могут иметь международные договоры, которые имплементированы в наше национальное законодательство, т.е. которые ратифицированы Республикой Беларусь, либо которые ею утверждены, либо наше государство к ним присоединилось.

Трудовым, гражданским, административным, уголовным и иным законодательством установлены различные виды юридической ответственности за нарушение положений Закона "О правах ребенка" - дисциплинарная и материальная, гражданско-правовая, административная, уголовная ответственность.

Согласно Закону "О национальных меньшинствах в Республике Беларусь" принадлежность гражданина Республики Беларусь к национальному меньшинству является делом его личного свободного выбора, из-за осуществления которого не могут возникать никакие неблагоприятные последствия. Не допускается какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав и свобод граждан Республики Беларусь за их принадлежность к национальному меньшинству, а также попытки ассимиляции против их воли. Никто не вправе требовать от гражданина Республики Беларусь указания его национальной принадлежности ни устно, ни письменно. Более того, Республика Беларусь гарантирует национальным меньшинствам равные политические, экономические и социальные права и свободы, в том числе: право на получение помощи со стороны государства в деле развития национальной культуры и образования, право на изучение и пользование родным языком, право на сохранение национальных традиций, развитие профессионального и самодеятельного искусства, право занимать любые должности в государственных органах и др.

Статья 15. Государство ответственно за сохранение историко-культурного и духовного наследия, свободное развитие культур всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь.

Комментарий к статье 15

Историко-культурное наследие народа Республики Беларусь, созданное им, является его достоянием, неотъемлемой частью достижения мировой цивилизации. Ее духовные, художественные и документальные ценности создают необходимые условия духовного, интеллектуального и экономического развития общества. Идентификация, охрана, сохранение, популяризация, передача поколениям историко-культурных ценностей является святой обязанностью государства, делом чести ее гражданина (преамбула Закона "Об охране историко-культурного наследия").

Историко-культурными ценностями являются наиболее отличительные материальные объекты и нематериальные проявления человеческого творчества, которые имеют выдающиеся духовные, эстетические и документальные достоинства и взяты под охрану государства (ст. 2 указанного Закона).

Законодательством предусматривается классификация историко-культурных ценностей, учет и охрана историко-культурного наследия.

Статья 16. Религии и вероисповедания равны перед законом.

Взаимоотношения государства и религиозных организаций регулируются законом с учетом их влияния на формирование духовных, культурных и государственных традиций белорусского народа.

Запрещается деятельность религиозных организаций, их органов и представителей, которая направлена против суверенитета Республики Беларусь, ее конституционного строя и гражданского согласия либо сопряжена с нарушением прав и свобод граждан, а также препятствует исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей или наносит вред их здоровью и нравственности.

Комментарий к статье 16

Республика Беларусь является светским государством. Согласно ст. 4 Конституции идеология религиозных объединений не может устанавливаться в качестве обязательной. В свою очередь законодательством устанавливается ответственность за какое-либо прямое или косвенное ограничение прав граждан в зависимости от их отношения к религии, равно как за разжигание вражды и ненависти либо оскорбления граждан в связи с их религиозными убеждениями.

Как отмечается в литературе (см.: Основы идеологии белорусского государства. Учебное пособие для вузов. - Минск, 2004. - С. 402 - 403), по состоянию на 1 января 2004 г. в Республике Беларусь насчитывалось 2863 религиозные общины, в их числе 1290 православных и 432 католические. Старообрядческих общин в республике - 34, Христиан веры Евангельской - 494, Евангельских христиан-баптистов - 270, Совет церквей ЕХБ - 29, греко-католических - 13, новоапостольских - 20, иудейских - 29, исламских - 27, Свидетелей Иеговы - 26, бахаи - 6, мормонов - 3, кришнаитов - 6, первых христиан - 1. На территории Беларуси имеются 1040 православных церквей; костелов и других культовых помещений - 387.

В настоящее время строится 227 новых культовых зданий, в том числе православных - 144, католических - 40, протестантских - 40. Принимаются меры по ремонту и реставрации многих культовых помещений.

В республике имеются такие религиозные организации, как православная и католическая духовные семинарии, православная академия и духовное училище, 21 православный и 8 католических монастырей, 24 протестантские миссионерские организации, 43 религиозных центра и управления (республиканские и областные), среди них - 10 православных и 3 католические епархии. Численность религиозных организаций достигла 3012. В религиозных организациях осуществляют свою деятельность 2696 служителей культа, в том числе - 1254 православных священника и 392 католических ксендза (192 из них являются иностранными гражданами).

В новой редакции Конституции (см. часть вторую ст. 16) появилась запись о том, что взаимоотношения государства и религиозных организаций регулируются законом с учетом их влияния на формирование духовных, культурных и нравственных традиций белорусского народа. В этой связи Закон "О свободе вероисповеданий и религиозных организациях" Законом от 31 октября 2002 г. изложен в новой редакции.

Государство не возлагает на религиозные организации выполнение каких-либо государственных функций, не вмешивается в деятельность религиозных организаций, если она не противоречит законодательству. Оно не финансирует деятельность религиозных организаций.

Религиозные организации не выполняют государственных функций. Они вправе участвовать в общественной жизни, а также использовать наравне с другими общественными объединениями средства массовой информации.

Религиозные организации не участвуют в деятельности политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели, и не оказывают им финансовой и иной поддержки.

В местах богослужений не допускается использование государственной символики, проведение собраний, митингов и других мероприятий политического характера, а также выступлений, призывов, оскорбляющих представителей органов власти, должностных лиц и отдельных граждан.

Государство способствует установлению отношений терпимости и уважения между гражданами, исповедующими религию и не исповедующими ее, религиозными организациями различных исповеданий, а также между их последователями.

Религиозные организации обязаны соблюдать требования Конституции Республики Беларусь и действующего законодательства.

Религиозными организациями в Республике Беларусь признаются добровольные объединения граждан Республики Беларусь (религиозные общины) или религиозных общин (религиозные объединения), объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения религиозных потребностей, а также монастыри и монашеские общины, религиозные братства и сестричества, религиозные миссии, духовные учебные заведения.

Религиозные организации имеют следующие признаки: вероисповедание; разработанная культовая практика; проведение богослужений; религиозное просвещение и воспитание своих последователей.

Важно иметь в виду, что руководителем религиозной организации может быть только гражданин Республики Беларусь.

Согласно новой редакции вышеназванного Закона религиозные общины образуются по инициативе не менее 20 граждан Республики Беларусь, достигших 18-летнего возраста и постоянно проживающих в одном или нескольких населенных пунктах, имеющих смежные территориальные пределы, и действуют только на их территории.

Религиозные организации подлежат обязательной государственной регистрации. С момента государственной регистрации религиозная организация приобретает статус юридического лица. Государственную регистрацию религиозных организаций осуществляют: религиозных общин - областные и Минский городской исполнительные комитеты; религиозных объединений, а также монастырей и монашеских общин, религиозных братств и сестричеств, религиозных миссий, духовных учебных заведений, создаваемых по решению органов управления религиозных объединений, - республиканский орган Государственного управления по делам религий.

Религиозная организация осуществляет свою деятельность на основании устава.

Уставы религиозных организаций в соответствии с гражданским законодательством определяют их правоспособность. Эти уставы содержат сведения о виде, местонахождении и районе деятельности религиозных организаций, их вероисповедной принадлежности, о месте в организационной структуре религиозного объединения, об имущественном положении, о порядке решения имущественных и других вопросов в случае прекращения их деятельности, а также иные положения, связанные с особенностями деятельности данных организаций.

Для регистрации религиозной общины учредители подают в городской, районный исполнительные комитеты, местную администрацию по месту предполагаемой деятельности общины заявление о ее регистрации, подписанное всеми участниками (членами) этой общины. К заявлению прилагаются: список граждан; устав религиозной общины в трех экземплярах; протокол собрания участников; документ, подтверждающий право размещения религиозной общины по месту нахождения, указанному в уставе. Эти документы рассматриваются в месячный срок и направляются с соответствующими заключениями в областной, Минский городской исполнительный комитет, которые принимают решение о регистрации или об отказе в регистрации религиозной общины, о чем сообщается заявителям.

Для регистрации религиозного объединения его учредители подают заявление и необходимые документы в республиканский орган государственного управления по делам религий, который принимает решение в месячный срок.

Отказ, а также уклонение регистрирующего органа от государственной регистрации религиозной организации могут быть обжалованы в суд.

Законом определены основания для отказа в государственной регистрации религиозной организации, а также основания ее возможной ликвидации.

Суд рассматривает дела о прекращении деятельности религиозных организаций в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь, по заявлению органа, уполномоченного проводить регистрацию их уставов, или прокурора.

В собственности религиозных организаций могут находиться здания, предметы культа, объекты производственного, социального и благотворительного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности.

Граждане и религиозные организации вправе приобретать, использовать религиозную литературу на языке по своему выбору, а равно другие предметы и материалы религиозного назначения.

Религиозные организации вправе в порядке, установленном законодательством, производить, экспортировать, импортировать и распространять предметы религиозного назначения, религиозную литературу и иные информационные материалы религиозного содержания.

Выпуск периодических изданий религиозного характера и иной религиозной литературы, не имеющей богослужебного назначения, осуществляется в соответствии с законодательством о печати и средствах массовой информации.

Влияние религии на развитие государства и общества весьма существенно. Так, в принятом Архиерейским Собором документе об Основах социальной концепции Русской Православной Церкви зафиксированы многие фундаментальные принципы взаимоотношений церкви, общества и государства: 1) о взаимном уважении государства и церкви; 2) о сферах, где церковь не может сотрудничать с государством; 3) о собственности религиозных организаций, основным компонентом которой является добровольная жертва верующих, что должно исключать автоматическое распространение на отношения в этой области государственного налогообложения; 4) о смертной казни; 5) об абортах, которые возможны, лишь когда существует прямая угроза жизни матери; 6) о недопустимости клонирования человека; 7) о нравственной ответственности журналистов и СМИ за пропаганду пороков и эксплуатацию человеческих инстинктов. Многие из этих идей следовало бы закрепить в нормативных правовых актах, в том числе в Законе "О свободе вероисповеданий и религиозных организациях".

Законодательством предусмотрены праздничные нерабочие дни, приходящиеся на некоторые религиозные праздники православной и католической конфессий: Рождество Христово, Пасха, Радуница, День памяти (см.: Указ Президента Республики Беларусь от 26 марта 1998 г. N 157 "О государственных праздниках и праздничных днях в Республике Беларусь" с последующими изменениями).

Статья 17. Государственными языками в Республике Беларусь являются белорусский и русский языки.

Комментарий к статье 17

В принятой 15 марта 1994 г. Конституции первоначально речь шла лишь о том, что только белорусский язык является государственным языком.

В результате проведенного 14 мая 1995 г. референдума, на котором 83,3% принявших в нем участие избирателей высказалось за придание русскому языку равного статуса с белорусским, появилась необходимость корректировки Конституции и текущего законодательства.

В действующей редакции Конституции (после референдума 24 ноября 1996 г.) появилась запись о государственности двух языков - белорусского и русского. 13 июля 1998 г. Президентом подписан Закон "О языках в Республике Беларусь" от 26 января 1990 г. в новой редакции. Он изложен с учетом новых конституционных положений.

Законом предусмотрена обязанность государственных органов обеспечивать всестороннее функционирование белорусского и русского языков во всех сферах общественной жизни, проявлять государственную заботу о свободном развитии и употреблении всех национальных языков, которыми пользуется население республики.

Гражданам гарантируется право пользования национальным языком, право обращения в государственные органы, органы местного управления и самоуправления, на предприятия, учреждения, организации и общественные объединения на белорусском, русском либо ином приемлемом для сторон языке. Закон обязывает руководителей, других работников государственных органов, органов местного управления и самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений владеть белорусским и русским языком.

В законе установлено, что акты государственных органов принимаются и публикуются на белорусском и (либо) русском языке (ст. 7). Однако, на наш взгляд, эта норма не полностью соответствует требованиям Конституции. Что касается принятия актов на одном из государственных языков, то с этим в принципе можно согласиться, однако их публикация должна с учетом требований ст.ст. 7 и 17 Конституции осуществляться на двух языках. Аналогично такой подход должен быть обеспечен и относительно актов органов местного управления и самоуправления, которые к тому же могут публиковаться на национальном языке большинства проживающего населения.

Положениями Закона урегулированы вопросы осуществления делопроизводства, ведения документации, технической и проектной документации, языка съездов, конференций и других форумов, в сфере обслуживания, судопроизводства и др.

Полагаем, что указанный Закон нуждается в дальнейшем совершенствовании. Например, право выбора языка судопроизводства, возможно, должно быть предоставлено по гражданскому делу истцу.

Каждому гражданину гарантируется его неотъемлемое право на воспитание и получение образования на белорусском либо русском языке. Это право обеспечивается системой дошкольных учреждений, общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, средних специальных и высших учебных заведений.

Результаты научных исследований оформляются на одном из государственных языков.

В средствах массовой информации используются белорусский и (либо) русский язык (ст. 27 Закона). При этом и в государственных средствах массовой информации должен быть обеспечен баланс использования двух языков.

К сожалению, у нас еще отмечаются случаи ущемления равноправия государственных языков. В связи с жалобами граждан Конституционным Судом Республики Беларусь было направлено в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь предложение об установлении административной ответственности за нарушение законодательства о языках. Законом от 24 ноября 1999 г. Кодекс об административных правонарушениях дополнен ст. 172-2, согласно которой публичное порочение государственных и иных национальных языков, которыми пользуется население Республики Беларусь, создание препятствий и ограничение в пользовании ими влечет наложение штрафа на граждан в размере от двух до пяти минимальных заработных плат, на должностных лиц - в размере от пяти до десяти минимальных заработных плат. Такие дела подведомственны административным комиссиям (см. ст. 199 Кодекса), а протоколы о правонарушении составляют уполномоченные на то должностные лица исполнительных комитетов местных Советов депутатов (см. ст. 234 Кодекса).

См. также комментарий к ст. 50.

Статья 18. Республика Беларусь в своей внешней политике исходит из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права.

Республика Беларусь ставит целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а государство - нейтральным.

Комментарий к статье 18

В части первой комментируемой статьи сформулированы лишь некоторые, но наиболее важные общепризнанные принципы и нормы международного права (см. также комментарий к ст. 8).

Республика Беларусь проводит внешнюю политику, направленную на мирное разрешение всех возникающих споров. С ее территории выведено ядерное оружие. Стратегическая цель - сделать наше государство нейтральным.

Статья 19. Символами Республики Беларусь как суверенного государства являются ее Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн.

Комментарий к статье 19

Действующая Конституция, в отличие от Конституции 1978 г., не дает описания государственных символов Республики Беларусь.

Вопрос о государственном флаге и Государственном гербе Республики Беларусь выносился на республиканский (1995 г.) референдум, он был одобрен 75,1% голосов лиц, участвовавших в народном голосовании.

По итогам референдума Президент Республики Беларусь указами от 7 июня 1995 г. N 213 и N 214 утвердил эталон Государственного герба Республики Беларусь и Положение о Государственном гербе Республики Беларусь, а также Положение о Государственном флаге Республики Беларусь соответственно.

5 июля 2004 г. принят Закон Республики Беларусь "О государственных символах Республики Беларусь".

Согласно Закону государственный флаг Республики Беларусь представляет собой прямоугольное полотнище, состоящее из двух горизонтальных цветных полос: верхней - красного цвета и нижней - зеленого цвета. Отношение ширины полос красного и зеленого цвета - 2:1. Отношение ширины Государственного флага Республики Беларусь к его длине - 1:2. У древка вертикально расположен белорусский национальный орнамент красного цвета на белом поле, составляющем 1/9 длины Государственного флага Республики Беларусь. Государственный флаг Республики Беларусь крепится на древке (флагштоке), которое окрашивается в золотистый (охра) цвет. Отношение ширины Государственного флага Республики Беларусь к длине древка - 1:3.

При проведении церемоний и других торжественных мероприятий, а также при установке Государственного флага Республики Беларусь в служебных кабинетах Президента Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь, Председателя Верховного Суда Республики Беларусь, Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь и руководителей иных государственных органов, подчиненных Президенту Республики Беларусь, руководителей республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, председателей местных Советов депутатов, руководителей местных исполнительных и распорядительных органов на верхнем конце древка Государственного флага Республики Беларусь закрепляется навершие ромбовидной формы с изображением пятиконечной звезды, аналогичным ее изображению на Государственном гербе Республики Беларусь. Навершия изготавливаются из металла желтого цвета (ст. 4).

Законом определены здания, транспортные средства и другие объекты, на которых поднимается или устанавливается государственный флаг.

При одновременном поднятии или установлении Государственного флага Республики Беларусь и флага другого государства Государственный флаг Республики Беларусь должен быть поднят или установлен с правой стороны, а флаг другого государства - с левой, если стать лицом к ним. В случае поднятия флагов трех и более государств флаги располагаются в алфавитном порядке по названию этих государств.

Государственный флаг Республики Беларусь располагается на одном уровне с флагами других государств и должен быть одного размера с ними.

Согласно ст. 9 Закона Государственный герб Республики Беларусь представляет собой размещенный в серебряном поле зеленый контур Государственной границы Республики Беларусь, наложенный на золотые лучи восходящего над земным шаром солнца. Вверху поля находится пятиконечная красная звезда. Герб обрамлен венком из золотых колосьев, переплетенных справа цветками клевера, слева - цветками льна. Венок трижды перевит с каждой стороны красно-зеленой лентой, в средней части которой в основании Государственного герба Республики Беларусь в две строки начертаны золотом слова "Рэспублiка Беларусь".

Государственный герб Республики Беларусь может воспроизводиться в многоцветном, двухцветном и одноцветном (в том числе золотом) изображении в графическом или объемном варианте. Случаи помещения многоцветного, двухцветного и одноцветного (в том числе золотого) изображения Государственного герба Республики Беларусь в графическом или объемном варианте определяются законодательством Республики Беларусь. Законом определены здания, служебные кабинеты, документы, где помещается изображение Государственного герба Республики Беларусь.

В соответствии с ст. 11 Закона Государственный гимн Республики Беларусь представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Государственный гимн Республики Беларусь может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо в иных вокальных, инструментальных или вокально-инструментальных вариантах. При этом могут использоваться аудио- и видеозапись, а также средства теле- и радиотрансляции. При вокальном и вокально-инструментальном исполнении Государственный гимн Республики Беларусь исполняется полностью, а при его инструментальном исполнении допускается частичное исполнение - проигрываются запев и припев один раз.

Законом предусмотрено, что Государственный гимн Республики Беларусь исполняется:

при вступлении Президента Республики Беларусь в должность - после принесения им Присяги; при открытии и закрытии сессий Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; во время официальной церемонии поднятия Государственного флага Республики Беларусь и иных официальных государственных церемоний; во время проведения церемоний встреч глав иностранных государств, парламентов и правительств иностранных государств, посещающих Республику Беларусь с официальными визитами;

при официальных церемониях возложения венков главами иностранных государств, парламентов и правительств; при проведении воинских ритуалов - в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил Республики Беларусь; при официальных церемониях во время спортивных соревнований на территории Республики Беларусь и за ее пределами - в соответствии с правилами организации этих соревнований, а также в других случаях (ст. 12).

Закон "О государственных символах Республики Беларусь" содержит приложения: приложение 1 - Двухцветное изображение Государственного герба Республики Беларусь; приложение 2, 3 - Дзяржаўны гiмн Рэспублiкi Беларусь (словы М.Клiмковiча, У.Карызны, музыка Н.Сакалоўскага).

Статья 20. Столица Республики Беларусь - город Минск.

Статус города Минска определяется законом.

Комментарий к статье 20

В столице нашего государства - городе Минске - располагаются практически все основные государственные учреждения - Президент, Парламент, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Прокуратура, Комитет государственного контроля и др.

Законом от 12 июля 2000 г. "О статусе столицы Республики Беларусь - города Минска" (см.: Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 2000 г. - N 24. - ст. 322) в целях сочетания интересов населения столицы и общегосударственных интересов определены особенности местного управления и самоуправления в г. Минске.

Согласно Закону столица Республики Беларусь - город, относящийся к особой категории населенных пунктов Республики Беларусь, являющийся административно-территориальной единицей Республики Беларусь, административно-политическим, экономическим и культурным центром государства. Государство устанавливает ряд гарантий для осуществления городом Минском функций столицы Республики Беларусь. Столица имеет свои символы - герб, флаг, гимн. Их описание, порядок использования утверждаются Минским городским Советом депутатов. Столица имеет свой устав, где определяются направления и порядок взаимодействия городских государственных органов и органов территориального общественного самоуправления по вопросам осуществления местного управления и самоуправления, особенности формирования и полномочий органов территориального общественного самоуправления, градостроительного устройства и другие вопросы.

Законом определены полномочия Минского городского исполнительного комитета, Минского городского Совета депутатов, особенности статуса Председателя Минского городского исполнительного комитета (по должности приравнивается к министру и входит в состав Совета Министров), устанавливаются особенности материального и финансового обеспечения столицы Республики Беларусь.