Раздел V. Местное управление и самоуправление

Статья 117. Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Комментарий к статье 117

В современных странах централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.

Наиболее полно понятие и принципы местного самоуправления изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении, следование которой является одним из условий вступления в Совет Европы.

В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3).

В юридической литературе под местным управлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления (Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. - М., 1996. - С. 697). Таким образом, местное управление обычно реализуется через органы, которые назначаются вышестоящими властными структурами. В некоторых государствах назначение отдельных должностных лиц, осуществляющих местное управление, производится Президентом или Правительством.

В отличие от местного управления местное самоуправление представляет собой деятельность населения местной административной единицы для самостоятельного решения как непосредственно, так и через избираемые им органы вопросов местного значения (см. ст. 1 Закона Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении).

Высказываются различные точки зрения относительно не только понятия местного самоуправления, но и его места в системе органов, его природы: одни авторы утверждают, что оно является частью деятельности государства, другие полагают, что это общественная деятельность граждан в рамках той или иной территории.

Считаю, что органы местного самоуправления сочетают в себе функции государственного руководства и общественного самоуправления. Это подтверждается, в частности, наделением органов местного самоуправления обширными властными полномочиями, подкрепляемыми силой государственного принуждения, анализом ст. 120 Конституции, где говорится об обязанности, в частности, местных Советов исполнять решения "вышестоящих государственных органов". Факт включения отдельных статей о местном самоуправлении в самостоятельный раздел Конституции имеет цель, на наш взгляд, подчеркнуть особенности организации и деятельности.

Местное самоуправление является важнейшим элементом существования и развития государства, в котором обеспечивается реальное народовластие. Развитие местного самоуправления способствует решению социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения данной административно-территориальной единицы.

В силу того, что местное самоуправление является формой организации граждан для решения стоящих перед ним задач, оно способствует приближению власти к населению с учетом существующих местных условий и особенностей. Можно утверждать, что местное самоуправление является властью, создаваемой населением.

Конституция, Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", некоторые другие нормативные акты определяют систему местного самоуправления и управления.

Согласно ст. 117 Конституции местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области (см. также комментарий к ст. 9).

Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов - представительные органы государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц. Местные Советы призваны обеспечивать согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Единую систему местных Советов депутатов в Республике Беларусь составляют сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы депутатов. Единство системы местных Советов обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В нашей республике установлены три территориальных уровня местных Советов: первичный, базовый и областной. На наш взгляд, предпочтение можно было бы отдать в пользу двухзвенной системы, используя при этом опыт Франции. К сожалению, намечавшаяся в 1994 г. реформа местного самоуправления не была реализована.

Классификация Советов по уровням позволяет в законодательстве более четко определять полномочия Советов, имеющие различное название.

К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы; к базовому - городские (городов областного подчинения), районные Советы; к областному - областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Совета.

Особое значение в развитии местного самоуправления имеют такие формы непосредственной демократии, как местные референдумы.

Путем местного референдума могут решаться наиболее важные вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения. Участие в референдумах основывается на демократических принципах избирательного права: они должны проводиться путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. На местный референдум могут выноситься вопросы, которые находятся в ведении соответствующего местного Совета депутатов. Порядок проведения местных референдумов определяется Избирательным кодексом.

К сожалению, с момента принятия в июне 1991 г. Закона "О народном голосовании в Республике Беларусь" местные референдумы не проводились, по крайней мере широкой информации об этом не было.

В то же время у нас сложилась определенная практика проведения собраний (сходов) граждан по месту жительства, которые могут созываться по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами территориального общественного самоуправления. На них обсуждаются вопросы государственного и местного значения.

На основе добровольного волеизъявления граждан могут создаваться органы территориального общественного самоуправления, которые осуществляют свою деятельность в тесной связи с местными Советами, исполнительными и распорядительными органами, депутатами, трудовыми коллективами, общественными объединениями.

Статья 118. Местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года.

Комментарий к статье 118

Система административно-территориального устройства государства определена в Конституции (см. ст. 9 и комментарий к ней) и Законом от 5 мая 1998 г. "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь".

На практике возникали споры о том, во всех ли административно-территориальных единицах должны избираться местные Советы депутатов. Особенно этот спор обострился в связи с изданием Президентом Республики Беларусь 19 сентября 1995 г. Указа "О проведении реформы органов местного управления и самоуправления", которым, в частности, были упразднены районные в городах Советы депутатов и их органы. Взамен этих Советов на территории районов в городах были образованы местные администрации с правами юридического лица.

Одни авторы утверждали, что нормы ст. 118 Конституции обязывают иметь местные Советы во всех административно-территориальных единицах, другие считали, что этот вопрос может быть детализирован в законе. Данный спор был предметом рассмотрения в Конституционном Суде, который признал нормы Указа Президента Республики Беларусь от 29 сентября 1995 г. N 383 о создании на территории районов в городах местных администраций и объявлении их правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов не соответствующими Конституции и законам.

Местное самоуправление не может сводиться лишь к избранию и деятельности представительных органов - местных Советов депутатов. Оно значительно шире и должно включать местные референдумы, собрания, работу органов территориального общественного самоуправления и другие формы прямого участия населения в государственных и общественных делах. Зарубежный опыт свидетельствует, что не всегда представительные органы формируются во всех административно-территориальных единицах. Статья 118 Конституции также к этому не обязывает.

Одним из главных аргументов в пользу сохранения Советов в районах городов и недопустимости их упразднения было то, что в ст. 118 Конституции говорится об избрании Советов гражданами "соответствующих административно-территориальных единиц". Однако "соответствующие" единицы, где избираются Советы, могли быть определены в законе.

На наш взгляд, многие сомнения снимаются с принятием 5 мая 1998 г. Закона "Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь". Согласно закону административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

Таким образом, среди административно-территориальных единиц прямо не названы районы в городах. Законом установлено, что территории городов в целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением социально-культурных и бытовых потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности, при необходимости делятся на районы, не являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами.

Не все поселки городского типа и города районного подчинения являются административно-территориальными единицами. Те из них, где местные Советы депутатов в соответствии с законодательством не создаются, являются территориальными единицами. Согласно ст. 9 Конституции города являются административно-территориальными единицами, поэтому положения закона об административно-территориальном делении в этой части противоречат Конституции. Однако это не исключает, по нашему мнению, такой законодательной регламентации, при которой Советы в небольших городах (районного подчинения) не создаются. Полагаем, что Конституция (ст.ст. 3, 118 и др.) позволяет делать такой вывод.

Таким образом, Советы депутатов могут создаваться в областях, гор. Минске, районах, городах областного подчинения, сельсоветах, некоторых поселках городского типа и городах районного подчинения. В территориальных единицах - районах в городах, некоторых поселках городского типа и некоторых городах районного подчинения - местные Советы депутатов не создаются.

Статья 119. Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов.

Комментарий к статье 119

Система местных органов управления состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета являются исполнительный комитет, обладающий правами юридического лица.

Взамен упраздненных районных в городах Советов депутатов и их органов Указом Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. N 383 образованы местные администрации, являющиеся правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов.

В соответствии со ст. 9 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" исполнительные комитеты первичного, базового и областного уровней входят в систему органов исполнительной власти, являются органами местного управления общей компетенции.

В состав исполнительного комитета помимо его председателя входят заместители (заместитель) председателя исполкома, управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Отличительным признаком организации управленческой власти на местах является отсутствие параллельных структур (представителей центральной власти и органов управления, формируемых на местном уровне).

В формировании исполнительных комитетов участвуют Президент и представительные органы власти. Председатели исполнительных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами. Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. N 476 "Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительского комитета" председатель исполнительного комитета после назначения Президентом утверждается соответственно сессией областного, Минского городского Совета депутатов путем открытого голосования. Кандидатура на эту должность считается утвержденной, если за нее проголосовало большинство депутатов от числа избранных. В случае, если Совет депутатов не утвердил кандидатуру, Президент Республики Беларусь в том же порядке вносит другую кандидатуру. При повторном отказе областного, Минского городского Совета депутатов утвердить кандидатуру, назначенную на должность председателя исполнительного комитета, решение Президента Республики Беларусь, принятое по этой или иной кандидатуре, является окончательным. Законодательством предусматриваются основания для освобождения председателя исполнительного комитета от должности.

Назначение председателя областного (Минского городского) исполнительного комитета на должность и освобождение его от должности оформляется указом Президента Республики Беларусь.

Срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) исполнительного комитета равен сроку полномочий соответствующего Совета.

Кандидатуры заместителей председателя исполнительного комитета, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета председатель областного исполнительного комитета должен согласовать с Президентом, после чего он вправе произвести соответствующие назначения.

Назначение на должность и освобождение от должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов и представление их кандидатур на утверждение районных (городских) Советов депутатов осуществляется председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение о назначении председателей районных (городских) исполнительных комитетов в случае повторного отказа соответствующих Советов депутатов утвердить предложенные кандидатуры.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 18 марта 1996 г. N 105 "Об утверждении Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета" утверждение в должности заместителей, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета производится председателем районного, городского исполнительного комитета по согласованию с областным исполнительным комитетом.

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также сотрудники местной администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.

В гор. Минске руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем Минского городского исполнительного комитета. Аналогично руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем городского исполнительного комитета.

Указом Президента Республики Беларусь от 27 февраля 1995 г. N 89 утверждена Примерная структура областного, Минского городского (города областного подчинения), районного исполнительных комитетов. Указом предусмотрена примерная структура областного, Минского городского исполнительного комитета, количество управлений и отделов, других служб этих исполнительных комитетов, а также городских (городов районного подчинения) и районных исполнительных комитетов.

Примерная структура местных администраций в районах городов утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 1995 г. N 481 с последующими изменениями и дополнениями. Примерной структурой предусмотрен численный состав руководства местных администраций, количество управлений и отделов в администрациях районов города Минска и районов других городов, где они образованы.

Статья 120. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

Комментарий к статье 120

Одними из важнейших принципов местного управления и самоуправления являются сочетание местных и общегосударственных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории (см. ст. 5 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь").

По существу в данной статье идет речь о самостоятельности местного самоуправления в рамках их полномочий.

Система местного управления и самоуправления представляет собой единство и целостность. Наряду с самостоятельно принимаемыми решениями, проведением их в жизнь, эти органы исполняют также решения вышестоящих государственных органов. В определенной мере это указание на "вышестоящие" государственные органы свидетельствует об отнесении местных Советов, исполнительных и распорядительных органов к государственным органам.

Статья 121. К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

назначение местных референдумов.

Комментарий к статье 121

Неотъемлемым признаком местного самоуправления и управления является закрепление законодательством за органами местного самоуправления и управления самостоятельных полномочий, т.е. определенных прав и обязанностей, реализуемых ими в рамках их пределов ведения.

Основные правомочия органов местного самоуправления и управления закреплены в Конституции и Законе Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении. Они обладают широкими правами и обязанностями в сфере экономических, социальных отношений, бюджета, финансов, охраны общественного порядка и др.

Важнейшими полномочиями органов местного самоуправления (в данном случае местных Советов депутатов) является утверждение программы экономического и социального развития (ст. 121 Конституции). С учетом особенностей компетенции местных Советов, различных уровней (первичного, базового, областного) они также вправе утверждать программы жилищного строительства, благоустройства, дорожного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны природы (ст.ст. 16-1, 17, 18 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"). На них возлагается также организация, контроль и утверждение отчетов о выполнении этих программ.

В области бюджета и финансов местных Советов депутатов утверждают и исполняют бюджеты, утверждают отчеты об их исполнении; устанавливают в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Введение местных налогов и сборов в соответствующих административно-территориальных единицах регулируется ежегодно принимаемым законом о бюджете. В нем определяется система местных налогов и сборов.

Согласно ст. 10 Закона "О бюджете Республики Беларусь на 2004 г." областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня в 2004 г. вправе вводить на территории соответствующих административно-территориальных единиц следующие местные налоги и сборы:

а) налог с продаж товаров в розничной торговле.

Плательщиками налога с продаж товаров в розничной торговле являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения), осуществляющие розничную торговлю товарами через торговые и иные объекты в соответствии с законодательством Республики Беларусь на территории соответствующих административно-территориальных единиц;

б) налог на услуги, оказываемые объектами сервиса.

Плательщиками налога на услуги, оказываемые объектами сервиса, являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения), осуществляющие на территории соответствующих административно-территориальных единиц услуги объектов сервиса;

в) целевые сборы (транспортный сбор на обновление и восстановление городского, пригородного пассажирского транспорта, автобусов междугородного сообщения и содержания ведомственного городского электрического транспорта, сбор на содержание и развитие инфраструктуры города (района).

Плательщиками целевых сборов являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения);

г) сборы с пользователей.

Плательщиками сборов с пользователей являются организации, индивидуальные предприниматели и физические лица (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения).

д) сбор с заготовителей.

Плательщиками сбора с заготовителей являются организации и индивидуальные предприниматели.

е) курортный сбор.

Плательщиками курортного сбора являются физические лица, находящиеся в санаторно-курортных и оздоровительных учреждениях, за исключением направляемых на оздоровление и санаторно-курортное лечение бесплатно в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

ж) сборы с физических лиц при пересечении ими Государственной границы Республики Беларусь через пункты пропуска.

Плательщиками сборов с физических лиц при пересечении ими Государственной границы Республики Беларусь через пункты пропуска являются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства.

з) налог на приобретение бензина и дизельного топлива.

Плательщиками налога на приобретение бензина и дизельного топлива являются организации, индивидуальные предприниматели и физические лица (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, а также сельскохозяйственных организаций, заготовительных и обслуживающих сельское хозяйство организаций, имеющих специализированные механизированные отряды по оказанию услуг сельскохозяйственным организациям), приобретающие бензин и дизельное топливо на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

В 2004 году областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня не вправе вводить иные местные налоги и сборы, кроме указанных выше, а также устанавливать взносы и платежи в соответствующие местные бюджеты, местные целевые бюджетные и внебюджетные фонды, обладающие признаками налогов, сборов (пошлин), если иное не установлено Законом.

Местные налоги и сборы, указанные выше, вводятся областными, Минским городским Советами депутатов и зачисляются в соответствующие бюджеты областей и г.Минска.

Местные сборы, указанные в пунктах г) и е), вводятся Минским городским Советом депутатов, Советами депутатов базового территориального уровня и зачисляются в соответствующие бюджеты.

Областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня вводят местные налоги и сборы после вступления в силу Закона "О бюджете Республики Беларусь на 2004 г." и определяют: плательщиков, объекты налогообложения, налоговую базу, налоговые ставки; льготы отдельным категориям плательщиков, порядок исчисления и уплаты, сроки уплаты местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты местных налогов и сборов возлагается на налоговые органы, соответствующие республиканские органы государственного управления, органы местного управления и самоуправления.

Как отмечалось в решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 18 августа 1999 г. "О решении Гродненского городского исполнительного комитета от 4 марта 1999 г. N 185 "О введении местных сборов" местные Советы депутатов самостоятельно определяют базу и объекты налогообложения, конкретные размеры ставок, плательщиков, порядок исчисления и сроки уплаты налогов и сборов. Конституционным Судом указано, что местные Советы депутатов, согласно действующему законодательству, могут делегировать часть своих полномочий иным органам. Однако это делегирование не может касаться передачи полномочий на введение местных налогов и сборов, поскольку их введение относится к исключительной компетенции местных Советов депутатов.

Местные Советы депутатов определяют в пределах, установленных законом, порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью. Они определяют правовой режим имущества, входящего в коммунальную собственность соответствующего административного территориального образования. К компетенции Советов депутатов базового уровня относится дача согласия на размещение и развитие на территории Совета предприятий, хозяйственных организаций и учреждений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующего административно-территориального образования; рассматривают планы и программы размещения, развития и специализации предприятий (объединений) и социально-культурных учреждений различных форм собственности, дача по ним заключений и в необходимых случаях внесение предложений в соответствующие органы управления и др.

В области земельных отношений, использования природных ресурсов местные Советы депутатов осуществляют распоряжение и контроль за использованием земель, их недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении Советов.

Право распоряжения землей и другими природными ресурсами местные Советы осуществляют путем предоставления их в установленном законом порядке во владение и пользование предприятиями и гражданами.

Местные Советы депутатов осуществляют управление учреждениями здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения и другими находящимися в их ведении учреждениями и организациями.

Согласно Конституции и Избирательному кодексу Республики Беларусь реализация права инициативы граждан на проведение местного референдума, его подготовка и проведение, порядок и сроки образования участков для голосования, соответствующих комиссий по референдуму, полномочия и организация их деятельности, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, порядок голосования, подведения и опубликования итогов референдума осуществляются применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме, если иное не установлено Избирательным кодексом.

Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 процентами граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве:

в области и городе Минске - не менее 50 человек;

в районе, городе, районе в городе - не менее 20 человек;

в поселке, сельсовете - не менее 10 человек.

Документы о проведении местного референдума, представленные инициативной группой, и вопрос, предлагаемый на референдум, направляются местным исполнительным и распорядительным органом на заключение в соответствующий областной, Минский городской орган юстиции, которые проверяют соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы.

Вопрос, предлагаемый на местный референдум, с учетом заключения соответствующего областного, Минского городского органа юстиции и состав инициативной группы регистрируются соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом.

В течение 30 дней со дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы - соответствующие удостоверения.

В регистрации инициативной группы по проведению местного референдума отказывается в случае нарушения требований настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь. Отказ может быть обжалован в месячный срок в районный, городской суд.

Если исполнительным и распорядительным органом установлено, что собрано необходимое количество достоверных подписей, инициативная группа по проведению местного референдума составляет заключительный акт и представляет его в соответствующий исполнительный и распорядительный орган, который передает его в местный Совет депутатов.

Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением - городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь такого предложения.

Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума.

Решение местного Совета депутатов о назначении референдума публикуется в печати и обнародуется в других средствах массовой информации.

Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа.

Местные Советы депутатов обладают и иными полномочиями.

В Конституции, законах, актах Президента определяются также полномочия исполнительных и распорядительных органов, органов территориального общественного самоуправления.

Важной гарантией нормального функционирования местного управления и самоуправления является регламентация взаимоотношений с другими государственными органами.

В комментируемой статье определена исключительная компетенция местных Советов депутатов, т.е. никакой иной орган не вправе решать те вопросы, которые закреплены в данной статье. Это касается как исполнительных и распорядительных органов, действующих на данной территории, так и центральных (общереспубликанских) государственных органов. Недопустима подмена полномочий местных Советов, в том числе и передача ими самими указанных вопросов на решение иных органов. Следует отметить, что аналогичные требования правомерно предъявлять и к некоторым другим аспектам деятельности местных Советов депутатов, т.е. объем их исключительной компетенции должен быть большим, чем это определено в Конституции. Несомненно, что в силу природы местных Советов депутатов, характера их деятельности, например, выборы председателя местного Совета являются исключительной компетенцией. Поэтому вполне обоснованно в Законе о местном управлении и самоуправлении предусмотрен более широкий перечень вопросов, относящихся к компетенции местных Советов, которые по своей природе могут решаться исключительно местными Советами депутатов.

Статья 122. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

Комментарий к статье 122

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают правовые акты в форме решений.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, которые имеют обязательную силу на соответствующей территории.

Решения местных Советов, исполнительных и распорядительных органов могут иметь как нормативный, так и правоприменительный характер. Определение нормативного правового акта приведено в комментарии к ст. 7 Конституции.

Органы местной власти действуют в рамках соответствующих административно-территориальных единиц, на территории которых принятые ими в пределах компетенции решения обязательны для исполнения.

Решения и регламенты местных Советов, исполнительных и распорядительных органов подписываются их руководителем.

По отношению к актам местных Советов, исполнительных и распорядительных органов должен действовать закрепленный в ст. 104 Конституции принцип, имеющий универсальный характер: новые правовые акты не могут иметь обратную силу, если они ухудшают положение участников общественных отношений.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов официально публикуются в тех изданиях, которые специально ими определены в качестве таковых.

В Конституции и Законе "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" предусмотрен порядок отмены решений органов местного управления и самоуправления.

Вышестоящие представительные органы вправе отменить решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

В Республике Беларусь существует три уровня местных Советов - областной (г.Минск), базовый, первичный (см. ст. 12 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"). Исходя из этого и выстраивается иерархия местных Советов, в том числе определяется и право отмены актов нижестоящих Советов. Совет Республики является палатой территориального представительства, также наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству (см. п. 5 ст. 98 Конституции). При этом, например, областной Совет депутатов может отменить решение не только "непосредственно" нижестоящего Совета (районного, городского), но и первичного уровня. Совет Республики может отменить решение любого местного Совета. В случаях, вызывающих неоднозначные оценки, необходимость тщательного анализа всей совокупности нормативных актов для решения вопроса о соответствии решений местных Советов актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе и Конституции, может быть привлечен Конституционный Суд, который призван осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве.

Следует иметь в виду, что решения местных Советов депутатов допустимо отменять только по мотивам их противоречия законодательству, но не по причине нецелесообразности принятия.

Что же касается решений местных исполнительных и распорядительных органов в случае их несоответствия законодательству, то они могут быть отменены рядом органов: местными Советами соответствующего уровня (т.е. действующими в рамках соответствующей административно-территориальной единицы), вышестоящими исполнительными и распорядительными органами (на наш взгляд, в том числе и Правительством), а также Президентом Республики Беларусь.

Одним из признаков местного самоуправления является отмена не соответствующих законодательству актов органов местного самоуправления в судебном порядке. В этой связи предпочтительнее при решении спорных вопросов не прибегать к административному порядку, а использовать возможности Конституционного Суда.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть согласно части третьей ст. 122 Конституции обжалованы в судебном порядке. Исходя из анализа этой нормы, других статей Конституции (ст. 40, части первой ст. 116 и др.) и актов законодательства можно сделать вывод о праве граждан на подачу жалобы в Конституционный Суд относительно решений местных органов власти, имеющих нормативный характер. Что же касается правоприменительных актов, то в отношении их жалобы рассматриваются в других судах.

Статья 123. В случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

Комментарий к статье 123

В силу того, что именно Совет Республики является палатой территориального представительства, наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, Совет Республики может досрочно прекратить полномочия местного Совета депутатов.

К сожалению, в Конституции, законодательстве о местных Советах не раскрываются понятия "систематическое" и "грубое" нарушение требований законодательства. Вряд ли при этом уместно по аналогии применять нормы трудового или уголовного права при определении систематичности нарушений.

Впервые право на роспуск Совета появилось в Законе 1991 г. "Об основных принципах народовластия", проект которого готовил автор настоящего комментария. Для решения всех вопросов в связи с роспуском местного Совета депутатов в действующем законодательстве необходимо предусмотреть период, в течение которого допущено "систематическое" нарушение (например год), срок, в течение которого после того, как стало известно о нарушениях, можно применять такую санкцию (например, 3 месяца). Кроме того, и это пожалуй самое основное, применять такие меры следует, если допущенные нарушения не устранены в установленный законодательством срок.

В качестве грубых должны рассматриваться нарушения основ конституционного строя, в том числе прав и свобод граждан, которые повлекли для них тяжелые последствия.

Согласно Регламенту Совета Республики Национального собрания предварительное рассмотрение данных вопросов Председатель Совета Республики поручает Постоянной комиссии по региональной политике или специально образованной Советом Республики комиссии. На основании заключения комиссии Совет Республики принимает постановление об отмене решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству. В таком же порядке принимается решение о роспуске местных Советов депутатов в случае систематического или грубого нарушения ими требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом.

Постановление принимается большинством голосов от полного состава палаты.

В отдельных случаях местному Совету депутатов может быть предложено привести свое решение в соответствие с законодательством. Если местный Совет депутатов в месячный срок не отменит или не изменит решение, вопрос выносится на рассмотрение Совета Республики.

Согласно ст. 27 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" полномочия местного Совета депутатов могут быть прекращены не только в случае систематического или грубого нарушения законодательства, но и если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы.

Полномочия Совета могут быть также досрочно прекращены в случаях, если: избиратели выразят ему недоверие путем референдума; Совет принял решение о самороспуске; изменяется в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, административно-территориальное устройство.

Статья 124. Компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством.

Комментарий к статье 124

Комментируемая статья Конституции позволяет развивать ее положения в текущем законодательстве: основное условие - все принимаемые акты должны базироваться на актах более высокой юридической силы, исключать вторжение в компетенцию других органов.

Совершенно справедливо в литературе (см.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999) отмечается, что, если центральная государственная власть - это власть, обладающая правом реформировать себя, то органы местного самоуправления - власть подзаконная, которая действует в порядке и пределах, определенных верховной властью.

Основным актом, развивающим конституционные положения, является Закон от 10 января 2000 г. "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь". В ряде других законов (например, Кодексах, Избирательном кодексе и т.д.) решаются вопросы, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, их взаимодействия с другими властными структурами. Актами Президента Республики Беларусь также урегулированы многие аспекты организации и деятельности органов местного управления и самоуправления.

В связи с изложенным к основным нормативным актам, регламентирующим деятельность органов местного управления и самоуправления и распорядительных органов, можно отнести следующие:

- Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (с изменениями и дополнениями);

- Указ Президента Республики Беларусь N 383 от 19 сентября 1995 г. "О проведении реформы органов местного управления и самоуправления";

- Указ Президента Республики Беларусь N 468 от 29 сентября 1998 г. "Об утверждении Положения о порядке решения вопросов, связанных с объединением одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр";

- Указ Президента Республики Беларусь N 476 от 20 ноября 1995 г. "Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета";

- Указ Президента Республики Беларусь N 481 от 27 ноября 1995 г. "Об утверждении примерной структуры местных администраций в районах городов";

- Указ Президента Республики Беларусь N 105 от 18 марта 1996 г. "Об утверждении Положения о председателе районного, городского исполнительного комитета".