- •I 'I.Hi.I 1. Фінанси та фінансова система
- •Загальна частина
- •Глава 1 фінанси та фінансова система
- •§ 1. Фінанси як економічна і юридична категорія
- •§ 2. Публічні фінанси як об'єкт фінансово-правового регулювання
- •§ 3. Фінансова система України
- •§ 4. Фінансова система України як складова міжнародної фінансової системи
- •Глава 2 публічна фінансова діяльність
- •§ 1. Поняття, принципи та методи публічної фінансової діяльності
- •§ 2. Правові форми публічної фінансової діяльності
- •§ 3. Органи державної влади, що забезпечують здійснення публічної фінансової діяльності
- •§ 4. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності
- •§ 5. Діяльність міжнародних фінансових інституцій
- •Питання для самоконтролю
- •Фінансове право як галузь права
- •§ 2. Предмет фінансового права
- •§ 3. Методи фінансово-правового регулювання
- •§ 4. Фінансове право в системі права України
- •§ 5. Наука фінансового права
- •§ 6. Система та джерела фінансового права
- •§ 7. Міжнародні стандарти у сфері фінансової діяльності
- •Питання для самоконтролю
- •Глава 4 фінансово-правові норми та фінансово-правові відносини
- •§ 1. Фінансово-правові норми: зміст, особливості та види
- •§ 2. Фінансові правовідносини: зміст і особливості
- •§ 3. Суб'єкти фінансового права та фінансових правовідносин
- •Глава 5 правові засади організації фінансового контролю в україні
- •§ 1. Суть і значення фінансового контролю
- •§ 2. Види фінансового контролю
- •§ 3. Методи фінансового контролю
- •§ 4. Організація та органи проведення фінансового контролю
- •Глава 6
- •§ 1. Мета, принципи та функції фінансово-правової відповідальності. Співвідношення з іншими видами юридичної відповідальності
- •§ 2. Фінансове правопорушення: поняття, склад, види
§ 4. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності
Одна з найважливіших умов розбудови демократичної держави – фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Ступінь її характеризує незалежність держави загалом, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлені її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. У свою чергу, суспільні відносини, які виникають у процесі мобілізації, розподілу й використання грошових фондів органів місцевого самоврядування, є публічними відносинами, вони регулюються нормами фінансового права і належать до предмета фінансового права. Діяльність місцевих органів спрямована на реалізацію й задоволення територіального (публічного) інтересу.
Саме територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій. Сільські, селищні, міські ради як органи місцевого самоврядування являють собою відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені в їх інтересах функції та повноваження, визначені Конституцією України й законами України. Обласні та районні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Дослідження світової практики діяльності територіальних громад дає змогу говорити про те, що реальний статус місцевого самоврядування залежить від його фінансових можливостей. Фінансові ресурси, які перебувають у розпорядженні громад, мають забезпечувати виконання тих завдань, що стоять перед місцевим самоврядуванням, оскільки його органи в багатьох країнах є головними постачальниками товарів місцевого споживання й комунальних послуг.
Наявність та забезпечення достатнього фінансування для виконання завдань місцевими органами (принцип Європейської хартії про місцеве самоврядування) є принципом українського конституційного права. Хартія визначає принципи місцевої автономії й місцевого фінансування, якщо така автономія має бути справжньою, закріплює, що місцева влада має буде наділена правом формувати власні податкові надходження для фінансування місцевих програм. У разі, коли послуг потребує центральний уряд, то або він має забезпечити належне фінансування, або місцевій владі слід дати право оподатковувати задля фінансування надаваних послуг (ст. 8).
Визначальне місце серед фінансових ресурсів, що нагромаджуватимуться на відповідній території, належить централізованому фонду коштів – місцевому бюджету, розмір якого й визначає реальний обсяг повноважень місцевих органів, що може бути реалізований протягом поточного бюджетного періоду.
Місцеве самоврядування визначене Конституцією України як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, гарантоване наявністю відповідної фінансової бази. Стаття 142 Конституції закріплює, що матеріальною й фінансовою основами місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Зазначені положення дістали розвиток у ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує його. Наприклад, згідно з ч. 1 ст. 19 ЗУ «Про столицю України – місто-герой Київ» держава фінансує в повному обсязі виконання органами місцевого самоврядування Києва столичних функцій. Необхідні кошти щороку передбачено в законі про Державний бюджет України.
Конституція закріплює за відповідними органами місцевого самоврядування право затверджувати бюджети відповідних рівнів, установлювати місцеві податки і збори згідно із законом тощо. Районні й обласні ради також наділено повноваженнями затверджувати власні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм. Контролювати їх виконання – також завдання районних і обласних рад.
Згадані конституційні положення свідчать про те, що Україна не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування в своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм України1.
Виконавча влада, в тому числі у сфері фінансової діяльності, н областях і районах, Києві та Севастополі належить місцевим державним адміністраціям, повноваження яких визначають Конституція та ЗУ «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до ст. 119 Конституції, місцеві державні адміністрації на певній території забезпечують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, звіт про виконання бюджетів і програм, взаємодію з органами місцевого самоврядування тощо.
Органам місцевого самоврядування закон може надавати і окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому держана фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом піднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади, компенсує держава. Якщо поточні видатки неможливо покрити за рахунок власних, закріплених і регулюючих доходів, місцеві органи влади мають право на фінансову підтримку у формі дотацій вирівнювання або цільових субвенцій з вищих за рангом бюджетів. У свою чергу, стосовно нижчих за рангом бюджетів органи місцевого самоврядування мають право затверджувати нормативи відрахувань, визначати джерела доходів, надавати фінансову підтримку у формі дотацій вирівнювання.
Водночас місцеве самоврядування повинно мати цілковитий автономний контроль над джерелами власних надходжень та право приймати рішення щодо їх розподілу для виконання власних функцій.
Згідно зі ст. 115 Бюджетного кодексу України, контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюють:
1) Рада Міністрів Автономної Республіки Крим – стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;
2) обласні державні адміністрації – стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;
3) міські державні адміністрації в Києві та Севастополі – стосовно районних у цих містах бюджетів;
4) районні державні адміністрації – стосовно бюджетів міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань;
5) виконавчі органи міських рад – стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.
Під місцевими фінансами розуміють сукупність урегульованих нормами фінансового права відносин, що виникають між органами місцевого самоврядування й територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями з приводу формування, розподілу та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування з метою задоволення публічного інтересу територіальної громади та виконання органами місцевого самоврядування державних функцій у процесі реалізації власних та делегованих державою повноважень.
Як уже зазначалося вище, в теорії фінансового права пропонують запровадити правовий інститут муніципальних фінансів. До матеріальних об'єктів правовідносин у сфері муніципальних фінансів належать:
а) бюджети органів місцевого самоврядування, зокрема спеціальні бюджетні фонди цільового призначення;
б) позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування;
в) фонди коштів комунальних (муніципальних) підприємств, установ, організацій, а також фонди грошових коштів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів органів місцевого самоврядування;
г) фінанси органів самоорганізації населення1.
Нині в України постала необхідність впровадити базові принципи Європейської хартії місцевого самоврядування. Фінансова ситуація в місцевих громадах та органах місцевої влади має дозволяти їм тривалий час виконувати всі обов'язки відповідно до чинного законодавства. І одним із головних завдань держави в процесі планування міжбюджетних відносин повинно бути врахування економічної самодостатності місцевих громад та інших органів місцевого самоврядування.
Перспективним напрямом розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування має стати диверсифікація дохідних джерел, їх урізноманітнення через такі заходи, як залучення коштів до бюджету розвитку, розширення можливостей для здійснення муніципальних запозичень (як банківських, так і облігаційних, у тому числі на зовнішніх фінансових ринках); залучення коштів суб'єктів підприємницької діяльності, ресурсів громадських організацій, а також звільнення від повноважень щодо фінансування видатків, які можуть бути передані приватному сектору, зокрема в галузі житлово-комунального господарства; розширення діяльності комунального сектора та збільшення надходжень від власної підприємницької діяльності органів місцевого самоврядування. Частка цих надходжень становить, в Україні до 20% неподаткових надходжень, тоді як у європейських країнах цей показник сягає 40%.
Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування має здійснюватися шляхом використання муніципального фінансового менеджменту, скорочення неефективних видатків та вдосконалення програмно-цільового методу їх фінансування. Диверсифікація фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування дасть змогу мінімізувати ризики, пов'язані із залежністю від надходжень із державного бюджету до місцевих бюджетів, а також ризики зменшення обсягів надходжень від тих джерел доходів, на які впливають зміни в економічній кон'юнктурі й політичному середовищі.