Тема 6. Нормативно-методические документы стратегического планирования. Ресурсная концепция.

1. Стратегическое планирование на государственном и муниципальном уровне

На субфедеральном уровне принимаются, как минимум, предусмотренные федеральными нормативными актами долгосрочные Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ (стандарт утвержден приказом Министра регионального развития РФ № 14 от 27 февраля 2007 года¹ см. Приложение 1) и Среднесрочные программы экономического и социального развития субъектов РФ (типовой макет утвержден приказом Министра экономического развития и торговли РФ №170 от 17 июня 2002 года – см. Приложение 2).

Широкую практику получило заслушивание Правительством РФ докладов субъектов Федерации о результатах и основных направлениях деятельности региональных органов исполнительной власти (ДРОНДов)². Поскольку главные должностные лица (главы исполнительной власти в регионах) утверждаются региональными представительными органами по предложению Президента РФ, постольку Указом Президента РФ установлены критерии оценки деятельности высших должностных лиц региона (Указы Президента: 607 от 28 апреля 2008 г. и 825 от 28 июня 2007 г.). В то же время в регионах существуют собственные нормативные акты, устанавливающие статус документов стратегического планирования и порядок их разработки.

В соответствии с Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 (далее – Методика), предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сферах:

1) экономического развития;

2) здравоохранения и здоровья населения;

3) общего образования;

4) начального и среднего профессионального образования;

5) жилищного строительства и обеспечения граждан жильем;

6) жилищно-коммунального хозяйства;

7) дорожного хозяйства;

8) обеспечения безопасности граждан;

9) организации государственного и муниципального управления.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:

1) социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2) конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

3) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;

4) ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.

Министерство регионального развития Российской Федерации по итогам 2009 года составило 2 рейтинга субъектов Российской Федерации (83 субъекта) по показателям:

• достигнутого уровня эффективности в 2007 – 2009 годах;

• достигнутой динамики эффективности в 2009 году (в качестве базового года по итогам 2009 года применяется 2007 год).

На особом месте в системе документов стратегического планирования в сфере регионального и пространственного развития РФ стоят градостроительные планы, документы территориального планирования, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ.

Документы территориального планирования должны приниматься на местном, региональном и федеральном уровне. По сути дела, они должны закреплять пространственную локализацию деятельности и связанных с нею объектов на территории. Следовательно, документы терпланирования должны в той или иной мере отражать долгосрочные стратегии социально-экономического развития территорий.

В 1992 году в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию были приняты документы, определяющие мировую экологическую политику в XXI веке. В частности, были выработаны принципы Всемирного плана действий в области международного сотрудничества, названные «Повесткой дня на ХХI век»¹, в котором определены основные направления развития человечества и сформулированы принципы устойчивого развития планеты, страны, региона, города как основополагающие для всех жителей Земли:

• экологическое равновесие

• экономическая стабильность

• социальное благополучие

• международная солидарность.

«Повестка дня на ХХI век» (в английском варианте – «Agenda – 21») представляет собой глобальный план действий по достижению устойчивого развития в 21 веке. Этот документ был принят мировыми лидерами и по своей юридической силе близок к многостороннему международному соглашению. Будучи принятой путём консенсуса представителей государств – участников Конференции, «Повестка дня на ХХI век» является актом международного права, который оказывает влияние, главным образом, в силу высокого научного и политического авторитета.

Ключевым понятием этой политики стал термин «устойчивое развитие», по предложению Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссии Брутланд) и обнародованный в докладе «Наше общее будущее» в 1987 году.²

«Устойчивое развитие – это развитие, удовлетворяющее потребности настоящего, не ставя под угрозу возможности удовлетворения потребности будущих поколений». Другими словами под «устойчивым развитием» следует понимать такое развитие человечества, при котором не разрушается природная база этого развития, то есть воспроизводится пригодная для существования человека окружающая среда, поддерживается достаточная ресурсная база, сохраняется геном человека.

Принципы	Комментарии
экологическое равновесие	Учёными-биологами был предложен термин «экологически устойчивое развитие (или устойчивая биосфера)» - это та биосфера, которая воспроизводит саму себя и окружающую среду в пределах её естественных колебаний^2.
2. экономическая стабильность	В биосфере конкурентное взаимодействие (аналог рыночной системы) служит основным фактором поддерживаемого развития и стабилизации окружающей среды. Оно записано в геноме человека и выражается в виде стремления повысить свой престиж в той группе, или в том окружении, в котором функционирует данный человек (слесарь хочет быть лучшим слесарем, художник - лучшим художником, и т.д.). Другими словами, рыночная система - это приспособление основных законов жизни к существующей культуре и цивилизации. Безусловно, рыночная экономика сформировалась на ограблении вначале людей, а затем природы. Но эта же рыночная система, начиная с середины XX века, осознала экологическую угрозу и предпринимает усилия по её ограничению (внедрение принципов ресурсо- и энергосбережения, сокращение человеческих потребностей и т.п.). Она же поставила проблему устойчивого развития как проблему смены традиционных отношений с природой, смены экономических и социальных целей.
3. социальное благополучие	Сегодня в мире половина человечества живёт плохо, а более пятой его части - очень плохо. Тенденции при этом таковы, что нищета через рост численности населения порождает нищету (часто это связано с менталитетом, традициями, конфессиональными особенностями, образованием и так далее, то есть с неэкономическими факторами). Таким образом, с решением социальных проблем тесно связаны демографические проблемы. При решении социальных проблем главная социальная функция - это социальная справедливость, то есть распределение богатства, снижающее уровень голодных, бездомных и безработных, обеспечение человеческого достоинства и уважения.
4. международная солидарность	Общественное сознание пока ещё очень далеко от уровня, необходимого для практической реализации устойчивого развития. Тем не менее, в общественное сознание необходимо последовательно и настойчиво внедрять идеи устойчивого развития, поскольку только при участии мирового научного сообщества, международных организаций, средств массовой информации и системы образования, их коллективные усилия способны принести необходимый эффект – изменить массовое сознание людей в пользу новой системы ценностей, отвечающей принципам устойчивого развития. Устойчивое развитие невозможно обеспечить в одной, отдельно взятой стране. Необходима международная солидарность - согласованные усилия всех стран, включающие такие формы сотрудничества, как партнёрство и системы соглашений, основанные на взаимном уважении; формирование международной системы финансовой поддержки устойчивого развития; объединение усилий в инвестиционной деятельности и множестве других её видов.

Применительно к градостроительной практике устойчивое развитие населённых пунктов означает обеспечение градостроительными средствами благоприятных условий проживания населения, в т.ч. ограничение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущего поколений.

Стратегическое планирование муниципального развития – новая технология муниципального управления. Придя в него из сферы бизнес-управления, стратегический подход принес с собой ряд принципиальных идей, сложившихся в этой сфере:

• отношение к муниципальному управлению как профессиональной управленческой деятельности,

• отношение к населенному пункту и системе управления его жизнедеятельностью и развитием как субъектам самостоятельных решений,

• отношение к населенному пункту как существующему в динамичной конкурентной среде, в которой возможны разные траектории развития, зависимые от действий, предпринимаемых его управляющими.

Стратегия развития муниципального развития строится на основе анализа специфики муниципального образования и потребностей и ожиданий членов местного сообщества, с учетом национальной и региональной стратегий развития, а также особенностей рыночной конъюнктуры. В свою очередь, на базе стратегии формируются локальные муниципальные политики, определяющие конкретную работу органов управления.

Основные задачи, которые должна решать разработанная стратегия местного развития, состоят в следующем:

• систематизация представлений о населенном пункте или территории и их возможностях,

• выработка перспективы, определяющей организацию местного управления,

• формирование базиса для разработки программ и проектов развития,

• представление населенного пункта или территории во внешней среде,

• поиск новых ресурсов для развития.