§2. История развития бюджетного права сша

Весьма поучителен опыт решения бюджетных вопросов в Соединенных Штатах Америки. Обращение к нему позволяет не только более полно оценить действующее в Российской Федерации бюджетное право, но и извлечь необходимые для его совершенствования уроки. Это тем более актуально, поскольку именно в Соединенных Штатах бюджетные инструменты рассматриваются как одно из основных средств преодоления кризисных явлений в экономике.

Бюджетная реформа в США была проведена в начале XX в. В то время Конгресс уже не мог сопротивляться требованиям увеличения расходов. Комитеты, имеющие право определять размеры ассигнований, и комитеты, решающие вопросы получения доходов, не согласовывали свою работу. Частые дефициты в период 1908—1915 гг. привели к логическому выводу, что исполнительная власть должна взять на себя большую ответственность в сфере финансовых полномочий. Во время президентских выборов в 1916 г. обе основные партии требовали проведения бюджетной реформы. Первая мировая война отвлекла внимание от этой проблемы, но за это время практика составления бюджетов исполнительной властью была опробована в ряде штатов (штаты являются своего рода испытательными полигонами для оценки эффективности решений сложных социально-экономических проблем).

Президент В. Вильсон активно отстаивал необходимость составления бюджета исполнительной властью. Огромное увеличение расходов, связанное с Первой мировой войной, способствовало претворению в жизнь его планов. Предвоенные расходы составляли 700 млн долл., а в 1919 г.— 18,5 млрд Государственный долг возрос до 1 млрд в 1916 г. и до 25 млрд в 1919 г.

В 1920 г. Конгресс принял законопроект о бюджетной реформе, но ее самый горячий сторонник — Президент В. Вильсон наложил вето. Законопроект содержал положение, согласно которому генеральный контролер и его заместитель не могли быть отстранены от должности Президентом. Данный факт убедительно доказывает, что исполнительная власть стремилась не только к введению более прогрессивного бюджетного процесса, но и к тому, чтобы этот процесс находился под ее контролем.

В 1921 г. Конгресс принял новый Билль об учреждении в Министерстве финансов Бюро бюджета, директор которого назначался Президентом. При Конгрессе было создано Главное контрольное управление во главе с генеральным контролером. И он, и его заместитель могли быть смещены с должности только совместной резолюцией обеих палат, которая требует обязательного согласия Президента. Несколько ранее, в 1920 г., Палата представителей сосредоточила рассмотрение всех биллей об ассигнованиях в комитете по ассигнованиям. В 1922 г. то же самое сделал Сенат. И Конгресс, и Президент начали принимать меры по централизации своего контроля над бюджетом. В последующие десятилетия этот процесс шел в основном в рамках исполнительной ветви власти.

Практика предоставления Конгрессу Министерством финансов ежегодных расчетов доходов и расходов, а также своих рекомендаций по их сбалансированию, существовала задолго до Закона 1921 г. Принципиальной сущностью бюджетной реформы было учреждение специального агентства, которое не только должно было готовить бюджетные рекомендации для Конгресса, но и в первую очередь помочь в организации финансирования департаментов исполнительной власти и установить твердый президентский контроль над ними. Задачи Бюро бюджета заключались в следующем: «централизованная оценка деятельности департаментов, усиление финансового контроля и выявление недостатков в управлении и организации»³⁴².

«Великая депрессия» обозначила резкий поворот в финансовой деятельности федерального правительства США. Энергичная администрация Ф. Рузвельта сразу же после прихода к власти в 1933 г. столкнулась с неорганизованностью бюджетной системы, что могло серьезно затруднить осуществление мероприятий по антикризисному регулированию экономики. Президент так описал свои первые впечатления: «Казначейство является таким большим, таким обширным и прочно укоренившимся в своей практике, что я нахожу почти невозможным добиться действий и результатов, которых я хочу»³⁴³. Ф. Рузвельт издал исполнительный приказ No 6166, который передал функцию распределения ассигнований от глав департаментов и агентств в Бюро бюджета. В дальнейшем он продолжил курс на усиление координационных функций Бюро и повышение его значимости как инструмента контроля над бюрократией, которую американские авторы часто называют «четвертой ветвью власти», «гигантским осьминогом», охватившим своими щупальцами Президента, Конгресс и другие органы власти. В 1939 г. Бюро бюджета было переведено из Министерства финансов в Исполнительное управление при Президенте. Подчиненность этой структуры непосредственно Президенту усилила ее координационную функцию.

Постепенно Бюро бюджета, как и вся администрация, разрасталось и начало приобретать черты обычного бюрократического учреждения, которое само нуждается в «координации». Эту функцию взял на себя штат сотрудников Белого Дома. Кроме того, Бюро выполняло в основном вспомогательную работу при подготовке законопроектов, над которыми работали помощники Президента³⁴⁴.

В 1970 г. Р. Никсон провел через Конгресс реорганизационный план, предусматривавший ликвидацию Бюро бюджета и создание Административно-бюджетного управления, которое должно было не только готовить бюджетные рекомендации, но и оценивать эффективность финансируемых программ.

Формально первый этап бюджетного процесса заключается в подготовке проекта бюджета на основе заявок соответствующих министерств и ведомств. Проект бюджета готовит Административно-бюджетное управление. Согласно Закону о сбалансированном бюджете и контроле за дефицитом проект бюджета должен содержать соответствующие показатели на предстоящий финансовый год, а также планируемые показатели по каждому из двух последующих лет по следующим вопросам:

«1) общие суммы: расходов из бюджета, новых бюджетных ассигнований, выплат по долговым обязательствам и первоочередных выплат по гарантированным займам;

2) общая сумма бюджетных поступлений и возможное увеличение бюджетных поступлений, планируемые в соответствии с законопроектами и резолюциями, представленными соответствующими комитетами палат;

3) профицит или дефицит бюджета;

4) расходы из бюджета, новые бюджетные ассигнования, выплаты по долговым обязательствам, первоочередные выплаты по гарантированным займам, классифицированные по соответствующим категориям и установленные в пределах общих сумм ассигнования, предусмотренные в соответствии с требованиями п. (1);

5) государственный долг».

Следует обратить внимание на то, что экономическая и социальная политика двух основных партий Соединенных Штатов имеет некоторые отличия. Демократы, которые опираются на такие избирательные группы, как профсоюзы, афроамериканцы, национальные меньшинства, вынуждены считаться больше с их нуждами, чтобы не растерять свою избирательную базу. Не случайно крупнейшему демократу послевоенного времени Президенту Д. Кеннеди принадлежит крылатая фраза, что, если свободное общество не сможет защищать бедных, «оно не сможет защищать немногих богатых». Республиканцы придерживаются более консервативных экономических взглядов, которые основываются на традиционных консервативных представлениях об ограниченной роли государства в экономике.

Законодательством США закреплен жесткий порядок прохождения бюджета, что дает возможность стабилизировать сферу бюджетно-финансовых отношений. Общая схема бюджетного процесса установлена Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. Она включает следующие стадии:

первый понедельник после 3 января — Президент представляет проект бюджета;

15 февраля — Бюджетное управление Конгресса представляет доклад бюджетным комитетам палат;

25 февраля — постоянные комитеты палат представляют свои заключения и оценки бюджетным комитетам соответственно Палаты представителей и Сената;

15 апреля — Конгресс принимает совпадающую резолюцию о бюджете;

15 мая — Палата представителей приступает к обсуждению законопроекта об ассигнованиях на следующий финансовый год;

10 июня — комитет Палаты представителей по ассигнованиям представляет доклад по законопроекту об ассигнованиях на следующий финансовый год;

15 июня — Конгресс завершает работу по согласованию текста законопроекта об ассигнованиях, представленных палатами;

30 июня — Палата представителей завершает утверждение законопроекта об ассигнованиях на следующий финансовый год;

1 октября — начало финансового года.

Помимо четко прописанного графика бюджетного процесса законодательство содержит ряд норм, которые обеспечивают детальную проработку бюджета и финансовых законопроектов. Например, в докладах бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей по проекту совпадающей резолюции должны быть отражены следующие показатели:

сравнение оценок доходной части бюджета, представленных бюджетным комитетом и Президентом;

сравнение оценок общей суммы бюджетных расходов, новых статей бюджетных расходов, займов и долговых обязательств, представленных бюджетным комитетом и Президентом;

оценка по каждому из основных бюджетных показателей общей суммы бюджетных расходов, соответствующих уровней новых статей бюджетных расходов и действующих финансовых программ;

определение соотношения различных видов федеральных доходов;

экономическое прогнозирование и цели бюджетных расходов;

прогнозы бюджетного развития на предстоящее пятилетие;

обоснование существенных изменений в уровне финансовой помощи штатам и местным органам власти.

В целом Конгресс США сохраняет весомые позиции в принятии бюджетно-финансового законодательства, нередко корректируя инициативы Президента.

Столь детально проработанные нормы законодательства во многом способствовали нормализации всей сферы бюджетно-финансовых отношений в США. Достаточно сказать, что суммарная величина доходной части федерального бюджета на 2001 г. составляет 1524,1 млрд долл., что более чем на 14 млрд превышает запланированные расходы федерального правительства.

Заключая краткий обзор регулирования бюджетных отношений в зарубежных странах, стоит отметить общую тенденцию к более полной и четкой регламентации различных аспектов бюджетной политики, различных сторон бюджетного процесса, а также к усилению форм контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств.