Глава 1. Понятие и сущность местного бюджета

С 1 января 2006 года на территории России начали реализовываться положения Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления должны составлять местные бюджеты, формируемые на основе постоянных и регулируемых отчислений от налогов и других доходов, которые бы в достаточной мере обеспечили развитие подвластных территорий. Шуткин А.С. Малый бизнес и местные бюджеты // Финансы. 2005. №5. С. 34 Местный бюджет - необходимый атрибут муниципальных образований. В научной литературе местный бюджет рассматривают в материальном (экономическом) и юридическом аспекте. В экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с определением и исполнением централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач местного значения. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2002. С. 160 Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (ст. 14 БК РФ). В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «… органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Положение «О бюджетном процессе в муниципальном образовании» // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. 2005. № 6. С. 21 Велихов Л. в книге «Основы городского хозяйства» Савранская О. Расходы местных бюджетов и организация бюджетного процесса // Муниципальная экономика . 2005. № 2. С. 37. указывает, что «бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий городского самоуправления на определенный период времени». Главным признаком полноценного местного бюджета, как отмечает Воронин А.Г. (Муниципальное хозяйствование и управление. М., Финансы и статистика. 2002), является возможность использования его как инструмента проведения вполне определенной хозяйственной и социальной политики. Савранская О. Расходы местных бюджетов и организация бюджетного процесса // Муниципальная экономика . 2005. № 2. С. 37.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования (ст. 14 БК РФ). Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается (ст. 14 БК РФ). Данной нормой еще раз подтверждается, что муниципальное образование не может иметь внебюджетных фондов денежных средств. Там же. В Методических рекомендациях субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденных приказом Минфина РФ от 27.08.2004 г. № 243, в рамках полномочий органов местного самоуправления, связанных с бюджетными расходами, выделяются три группы прав и обязанностей: в сфере нормативно-правового регулирования, финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств. Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и установления (определения объема, структуры, порядка исполнения) расходных обязательств. Расходные обязательства могут вводиться органами государственной власти и органами местного самоуправления, но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления. Финансовое обеспечение в соответствии с указанными Рекомендациями - представления бюджетных средств из собственных доходов бюджета (на непосредственное финансирование расходов или другим уровням публичной власти в виде субвенций). Исполнение расходных обязательств состоит в предоставлении бюджетных средств подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, в заключении и оплате контрактов, предоставлении трансфертов населению, субвенций и дотаций за счет использования всех доходов бюджета. Савранская О. Расходы местных бюджетов и организация бюджетного процесса // Муниципальная экономика . 2005. № 2. С. 37. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий (ст. 14 БК РФ).

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района (ст.14 БК РФ). В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями (ст. 14 БК РФ). Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти не допускается, за исключением случаев, установленных законом (наиболее часто нарушения касаются финансирования милиции, кроме муниципальной, судов, прокуратуры, детских домов, средних профессиональных учебных заведений и т.п.).Савранская О. Расходы местных бюджетов и организация бюджетного процесса // Муниципальная экономика . 2005. № 2. С. 37. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 18 ФЗ № 131-ФЗ). Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (п. 3 ст. 18 ФЗ № 131-ФЗ). В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: 1) земельного налога - по нормативу 100 процентов; 2) налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов (ч. 1 ст. 61 БК РФ). В соответствии с Налоговым кодексом, налоговой базой при определении земельного налога должна являться кадастровая оценка земли. Держателями информации по кадастровой оценке земельных участков являются территориальные отделения Роснедвижимости. Чернявский А.В. Подготовка бюджетов поселений на 2006 год: проблемы и пути решения // Финансы. 2005. № 7. С. 12 Налог на имущество физических лиц исчисляется в соответствии с Федеральным законом от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц». Там же В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: 1) налога на доходы физических лиц - по нормативу 10 процентов; 2) единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30 процентов (ч. 2 ст. 61 БК РФ). В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса (ч. 3 ст. 61 БК РФ). В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со статьей 63 Бюджетного кодекса (ч. 4 ст. 61 БК РФ). Налог на доходы физических лиц исчисляется в соответствии с главой 23 части второй Налогового кодекса. Для расчета поступлений по этому налогу необходима информация по численности занятых, фонду заработной платы на одного человека в месяц и информация для расчета стандартных налоговых вычетов. Там же. Прогноз поступлений по единому сельскохозяйственному налогу осуществляется в соответствии с главой 26.1 второй части Налогового кодекса. Определенные методические проблемы возникнут при определении налоговой базы по данному налогу по поселениям, если сельскохозяйственные предприятия работают на территории нескольких поселений. В этом случае налоговую базу придется разбивать условно, например, в соответствии с количеством стандартизированных рабочих мест на территории поселений. Эта задача должна быть решена территориальными органами ФНС. Чернявский А.В. Подготовка бюджетов поселений на 2006 год: проблемы и пути решения // Финансы. 2005. № 7. С. 12

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: 1) земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов; 2) налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов (ч. 1 ст. 61.1 БК РФ). В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: - налога на доходы физических лиц - по нормативу 20 процентов; - единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности – по нормативу 90 процентов; - единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30 процентов; - государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 процентов: - по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции (за исключением Верховного Суда Российской Федерации), за исключением случаев, когда в суды общей юрисдикции обращаются прокуроры, органы государственной власти и органы местного самоуправления по делам в защиту государственных и общественных интересов; - за совершение нотариальных действий нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, уполномоченными на то в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должностными лицами органов исполнительной власти (за исключением консульских учреждений Российской Федерации), органов местного самоуправления; - за государственную регистрацию транспортных средств, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу или продление срока действия акта технического осмотра транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств "Транзит", свидетельства на высвободившийся номерной агрегат, отличительного знака участника международного дорожного движения, талона о прохождении государственного технического осмотра транспортного средства, водительского удостоверения, временного разрешения на право управления транспортными средствами, справок, подтверждающих получение водительского удостоверения или временного разрешения на право управления транспортными средствами, свидетельства о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожного движения, за прием квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами; - за выдачу ордера на квартиру; -за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы (ч. 2 ст. 61.1 БК РФ). В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса (ч. 3 ст. 61.1 БК РФ). В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: 1) земельного налога - по нормативу 100 процентов; 2) налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов (ч.1 ст. 61.2 БК РФ).

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: 1) налога на доходы физических лиц - по нормативу 30 процентов; 2) единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 процентов; 3) единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 60 процентов; 4) государственной пошлины - в соответствии с пунктом 2 статьи 61.1 Бюджетного кодекса (ч.2 ст. 61.2 БК РФ). Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со статьями 41 - 46 Бюджетного кодекса, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления. В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов. В бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, по нормативу 100 процентов. В бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 процентов. В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 процентов (ст. 62 БК РФ). Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 64 БК РФ). Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ). Савранская О. Расходы местных бюджетов и организация бюджетного процесса // Муниципальная экономика . 2005. № 2. С. 37 Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы (ч. 1 ст. 66 БК РФ). Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (ч. 2 ст. 66 БК РФ). Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах: 1) ассигнований на содержание бюджетных учреждений; 2) средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; 3) трансфертов населению; 4) ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; 5) ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; 6) ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов; 7) бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств); 8) субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; 9) инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; 10) межбюджетных трансфертов; 11) кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований; 12) кредитов иностранным государствам; 13) средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий (ст. 69 БК РФ). Савранская О. Расходы местных бюджетов и организация бюджетного процесса // Муниципальная экономика . 2005. № 2. С. 38 Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: - принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам; - принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 86 БК РФ). Чернявский А.В. Подготовка бюджетов поселений на 2006 год: проблемы и пути решения // Финансы. 2005. № 7. С. 13 Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса (ч. 3 ст. 86 БК РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств (ч. 1 ст. 87 БК РФ). Савранская О. Расходы местных бюджетов и организация бюджетного процесса // Муниципальная экономика . 2005. № 2. С. 38 Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов (ч. 2 ст. 87 БК РФ). Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 87 БК РФ). Таким образом, в части регулирования расходов местных бюджетов и порядка формирования расходной и доходной частей бюджета законодательство существенно изменилось. Это требует от органов местного самоуправления проведения большой подготовительной работы, принятия значительного числа муниципальных правовых актов, проведения нормирования расходов и установления социальных стандартов, обучение муниципальных кадров, совершенствование структуры органов местного самоуправления.