4. Цели государства

Целеполагание государства имеет три подхода: автономно-государственный подход, подход групп интересов и подход эгоистичных бюрократов.

Автономно-государственный подход рассматривает государство как независимую силу с собственной целевой функцией, которая отличается от общественной целевой функции. Одно из направлений современного институционализма считает государство хищником, который, действуя как дискриминирующий монополист, развивает структуру прав собственности и налоговую систему, максимизирующие его чистый доход (доходы минус расходы), а в случае необходимости делает это за счет общественной производительности. Однако признается, что максимизация дохода государством ограничена, так как угроза захвата власти альтернативным правителем изнутри страны или извне накладывает конкурентное ограничение. Этот подход служит полезным противопоставлением наивному предположению о том, что государство исправит провалы рынка сразу же, как только их выявит.

Для этого подхода характерны две важные проблемы. Во-первых, «автономное», или «хищническое», государство трактуется как унифицированная сущность. Однако даже сторонники этого подхода признают, что более богатый институциональный контекст современного государства затрудняет применение столь упрощенной модели к анализу реальной жизни. Действительно, в условиях развивающейся бюрократии возникает конфликт интересов между правителем, стремящимся максимизировать чистый доход, и бюрократами, которые хотят максимизировать бюджеты своих собственных ведомств. Во-вторых, автономия государств может рассматриваться в разных аспектах и зависеть от особенностей страны, исследуемого периода времени и области экономической политики. Например, шведское государство может быть менее автономным во влиянии на инвестиционные решения предпринимателей, чем корейское государство, но более автономно в их налогообложении.

Подход групп интересов – трактует государство как арену, в пределах которой группы специальных интересов борются друг с другом или вступают в коалиции, для того чтобы влиять на решения государства, в том числе и о перераспределении доходов среди групп.

Группа специальных интересов – совокупность агентов, характеризующихся совпадением экономических интересов, что означает заинтересованность каждого из участников группы в достижении соответствующих результатов. К таким группам относятся партии, профессиональные союзы, организации предпринимателей, другие формальные и неформальные структуры. Для того чтобы группа интересов могла проявить себя как реальный субъект, она должна быть способной к целенаправленному коллективному действию. Коллективное действие обеспечивает создание общественного блага, а условием коллективного действия выступает использование избирательных (селективных) стимулов. Избирательные стимулы – это стимулы, применяющиеся к индивидам избирательно в зависимости от того, вносят они вклад в обеспечение коллективным благом или нет. Общественным благом для членов группы является реализация ее общего интереса, например получение права на налоговую льготу, субсидию или иные преимущества. Если совокупность агентов, имеющих некоторый общий интерес, способна обеспечить своих членов избирательными стимулами для коллективных действий с целью повлиять на законодательную или исполнительную власть, она обычно создает организацию, занимающуюся лоббированием. Влияние лоббистов усиливается в силу рационального неведения, т.е. ситуации, когда члены представительных органов и избиратели не видят пользы в получении более подробной информации об альтернативах, из которых предстоит выбирать. Кроме того, группы интересов могут использовать логроллинг – практику взаимной поддержки путем «торговли голосами».

Очевидно, сильные группы имеют больше возможностей влиять на решения государства, а значит, государственная экономическая политика будет неизбежно отражать их интересы. В странах с развитой структурой хорошо организованных групп интересов можно ожидать отвлечения огромных сил и средств на перераспределительную активность. Именно ей в большой степени посвящают себя хорошо организованные группы, что позволяет характеризовать их как перераспределительные коалиции. Влияние групп специальных интересов способно блокировать позитивные изменения, их деятельность относительно замедляет экономический рост.

Для подхода групп интересов в целом характерны следующие недостатки. Во-первых, предполагается, что будут представлены все группы интересов. Однако даже идентичные предпочтения не обязательно будут продемонстрированы, поскольку существует проблема коллективного действия. Как следует из теории коллективного действия, способность группы успешно отстаивать свои интересы зависит от величины и однородности группы, наличия некоторой схемы избирательных стимулов, частоты и продолжительности взаимодействия членов группы и идеологии.

Во-вторых, существует проблема формирования «повестки дня». Даже если может быть преодолена проблема безбилетника, все интересы трудно представить. В стране всегда существуют социальные нормы и идеология, согласно которым некоторые проблемы просто не могут быть включены в «повестку дня» для общественного обсуждения, и поэтому почти невозможно организовать группу интересов вокруг таких проблем. Другими словами, существующая политика, структура государственного аппарата, превалирующая идеология и социальные нормы влияют на то, какие типы групп интересов могут быть сформированы.

В-третьих, больше обращается внимание на результат политики групп интересов. Однако в действительности важна не только возможность, позволяющая какой-либо группе господствовать, но и природа такого господства. Иными словами, важно знать не только то, кто присваивает экономический излишек, но и то, как присваивается этот излишек. Политика групп интересов может быть понятна только при подробном анализе процесса борьбы за политические и экономические права в обществе.

Подход эгоистичных бюрократов – основан на предположении о том, что бюрократы не отличаются от других индивидов в преследовании собственных интересов и стремятся максимизировать бюджет своих ведомств. Поясним некоторые моменты.

В демократическом государстве граждане выступают в роли избирателей. Они взаимодействуют с профессиональными политиками, задача которых – формулировать варианты развития общества, представлять их на суд избирателей и обеспечивать реализацию одобренных вариантов. Политика можно рассматривать как предпринимателя в том отношении, что он на свой страх и риск предлагает потребителям некие экономические блага, подвержен конкуренцию и находит одобрение в голосах избирателей. Предполагается, что политик стремится максимизировать поддержку электората, т.е. количество голосов, подаваемых в его пользу. Однако преобладающая часть повседневных решений принимается государственными служащими, которые могут называться чиновниками, или бюрократами. Для них важно сохранение должности, повышение статуса, благополучие ведомства и др. Действительно, так как бюрократы получают полезность от более высокого жалования и большей власти своего ведомства, то для них рациональным будет максимизировать бюджет ведомства, а не общественный результат.

Политические деятели, заботящиеся об общественных интересах, могут контролировать бюрократию лишь согласно грубому критерию: государственные расходы не должны превышать государственные доходы. Отсюда доказывается, что бюрократы, действуя как рациональные и эгоистичные агенты, произведут товаров и услуг при государственном финансировании в больших количествах, чем общественно необходимо.

Критика подхода эгоистичных бюрократов может состоять в следующем. Во-первых, возможности для реализации бюрократической личной выгоды в странах различны, зависят от институциональных рамок и организации политического процесса. Если государство действует как «хищник», то оно стремится скорее к недопроизводству, чем к перепроизводству общественных благ, что смягчает возможность чрезмерного производства в ситуации эгоистичных бюрократов. Действительно, в современных обществах от неограниченных полномочий бюрократов удерживают конкурсные экзамены на должность, ревизия расходов, развитие принципа равенства граждан перед законом, подчинение бюрократии окончательным политическим решениям и др.

Во-вторых, бюрократы могут действовать не только эгоистично. Часто бюрократы считают себя выразителями общественного интереса и действуют так, чтобы способствовать его осуществлению. Существование таких мотиваций подтверждается значительным числом эмпирических исследований. Патриотизм, альтруизм и другие подобные им принципы являются подлинными принципами некоторой части бюрократов.

К тому же бюрократы должны подчиняться целям государства, которые всегда находятся под давлением необходимости обеспечить общественный интерес. Модель принятия решений по вопросам, сформированным в терминах общественного интереса, отличается от модели принятия решений в частных ситуациях, а значит, формируются иные отношения, нежели те, которые предполагаются в теории эгоистичных бюрократов, что требует дополнительного изучения.

В целом, с одной стороны, нельзя предполагать, что государство будет действовать в общественных интересах, как принимается в стандартной экономике благосостояния. Однако, с другой стороны, неверно другое распространенное предположение относительно таких целей государства, как максимизация чистого дохода или бюджета. Цели государства будут зависеть от того, какого рода интересы будут господствовать и оказывать на него давление, насколько государство стойко к этим требованиям, каковы цели высших политических деятелей, эффективно ли они контролируют бюрократию, как бюрократов нанимают на работу, какой идеологии придерживаются бюрократические круги и т.п. При этом можно плодотворно использовать выводы всех трех подходов.

Цели государства реализуются в его экономической политике и государственном регулировании. В большинстве стран по мере накопления опыта государственного регулирования постепенно сокращалось количество целевых параметров. В 1950-1960-е годы в ведущих странах учитывалось восемь целевых параметров: объем государственных расходов, темп изменения реальной заработной платы, уровень занятости, индикатор распределения доходов, размеры инвестиций, совокупный спрос, уровень производства, сальдо платежного баланса. В 1970-е годы преобладающими были только четыре цели: достижение полной занятости, стабильность цен, отсутствие неуправляемых дефицитов платежного баланса, устойчивый уровень экономического развития. В настоящее время правительства развитых стран принимают во внимание две стратегические цели: достижение устойчивого экономического роста и борьба с неуправляемой инфляцией.