A) l'habilitation parlementaire.

Le recours aux ordonnances est subordonné au vote par le Parlement d'une loi d'habilitation. Le contenu de cette loi doit répondre à plusieurs conditions.

— Les ordonnances sont prises pour l'exécution du programme du Gouvernement. On s'est demandé si l'emploi du terme « programme » ne faisait pas référence à l'article 49, alinéa 1, de la Constitution et si le Gouvernement ne devait pas engager sa responsabilité sur son programme avant de solliciter une habilitation parlementaire. La réponse du Conseil constitutionnel a été négative (décision du 12 janvier 1977). Il suffit que le Gouvernement indique au Parlement la finalité des mesures qu'il désire adopter dès lors.

— L'habilitation est limitée dans le temps ce qui exclut le transfert définitif de certains domaines au Gouvernement. Les lois d'habilitation comportent un délai d'habilitation pendant lequel le Gouvernement pourra adopter des ordonnances et un délai de ratification pendant lequel il devra déposer un projet de loi de ratification sur le bureau de l'Assemblée.

— L'habilitation porte, selon le texte de l'article 38, sur des matières qui sont du domaine de la loi, ce qui exclut qu'elle puisse porter sur toutes les matières qui sont du domaine de la loi. La pratique qui consisterait à accorder au Gouvernement les pleins pouvoirs ne serait donc pas conforme à la Constitution.

B) Le régime des ordonnances.

— Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres, après avis du Conseil d'État. Elles sont donc signées par le Président de la République dont on a dit, plus haut, que ne pesait sur lui aucune obligation de signer.

— A l'expiration du délai d'habilitation, le Gouvernement ne peut plus prendre d'ordonnances, mais les ordonnances adoptées restent en vigueur sauf si le Gouvernement omet de les déposer dans le délai prévu devant le Parlement auquel cas elles sont caduques. Après l'expiration du délai d'habilitation, les ordonnances ne peuvent être modifiées que par une loi.

— Les ordonnances sont des actes réglementaires dont la légalité peut, dans les mêmes conditions que les actes administratifs, être soumise au contrôle du Conseil d'État. E)!es perdent cette nature réglementaire dès lors qu'elles sont explicitement ou implicitement ratifiées par le législateur. En l'absence d'une décision sur leur ratification, elles demeurent des actes réglementaires qui ne peuvent être modifiés que par la loi. Le refus de ratification les fait disparaître.

3. — Les relations avec le Parlement.

A l'exception de certains pouvoirs confiés au Premier Ministre, les pouvoirs dont dispose l'exécutif dans le déroulement de la procédure législative sont exercés par le Gouvernement.

B. — Les pouvoirs du Premier Ministre.

Outre les pouvoirs d'avis (dissolution, article 16) ou de proposition (référendum, révision constitutionnelle, convocation du Parlement en session extraordinaire), la Constitution (article 21) attribue au Premier Ministre des compétences particulières et lui confie le soin de diriger l'action du Gouvernement.

1. — Le pouvoir réglementaire.

L'article 21 précise que le Premier Ministre est chargé de l'exécution des lois et qu 'il exerce le pouvoir réglementaire. A ce titre, il prend les mesures nécessaires à l'exécution des lois et il dispose du pouvoir réglementaire autonome définit à l'article 37 de la Constitution. Il s'agit d'un pouvoir qu'il exerce avec le contreseing des ministres chargé de l'exécution de ces règlements.

Cependant, le Président signe les décrets pris en Conseil des Ministres. La détermination de ces décrets revêt donc une importance particulière. Sont délibérés en Conseil des Ministres, les décrets que la Constitution ou une loi soumet à cette formalité ainsi que les textes que le Président ou le Premier Ministre jugent opportun de soumettre à la délibération du Gouvernement. Or, un décret délibéré en Conseil des Ministres ne peut être modifié que selon la même procédure. La conséquence en est, que même si annuellement un nombre limité de textes réglementaires sont signés par le Président, leur nombre s'accroît, par un effet d'accumulation, avec l'écoulement du temps, le pouvoir du Premier Ministre s'érodant progressivement.

Conscient de ce fait, le Comité consultatif présidé par le Doyen Vedel avait proposé que les textes adoptés en Conseil des Ministres, sans que la Constitution ou une loi n'imposent cette formalité, puissent être modifiés par un décret du Premier Ministre. Cette suggestion, qui renforçait le pouvoir réglementaire du Premier Ministre, n'a pas été retenue par le Président de la République dans le projet de révision qu'il avait transmis au Sénat en 1993.

2. — Le pouvoir de nomination.

Réserve faite du pouvoir de nomination reconnu au Président par la Constitution, le Premier Ministre nomme aux emplois civils et militaires.

3. — Les pouvoirs dans les rapports avec le Parlement.

Le Premier Ministre dispose de l'initiative des lois. Dans le cadre de la procédure législative, si les pouvoirs de l'exécutif sont. en général. attribués au Gouvernement, il appartient au Premier Ministre de convoquer une commission mixte paritaire afin d'interrompre la riaveite d'un texte entre les deux chambres. Il peut déférer une loi au Conseil constitutionnel. Enfin, il appartient au Premier Ministre, après délibération du Conseil des Ministres, d'engager la responsabilité de son Gouvernement devant l'Assemblée nationale.

C. — Les pouvoirs des ministres.

Chargé de la gestion d'un département ministériel, le ministre dispose des pouvoirs relatifs à l'organisation de ses services, comme l'a reconnu le Conseil d'État dans l'arrêt Jamart (7 février 1936). Il ne peut exercer le pouvoir réglementaire sauf délégation du Premier Ministre ou habilitation expresse par un texte législatif ou réglementaire. Par contre, les ministres chargés de l'exécution des décrets du Premier Ministre contresignent ceux-ci, ce qui leur permet de participer à leur élaboration. De même les ministres responsables contresignent les décrets pris en Conseil des Ministres et signés par le Président.

CHAPITRE III. — LE PARLEMENT

La Constitution de 1958 a été rédigée en réaction contre les abus du parlementarisme qui caractérisaient les régimes précédents. D'où la volonté de rationaliser les procédures afin de permettre au Gouvernement de mener à bien sa politique dès lors qu'il ne rencontrerait pas l'opposition d'une majorité absolue de membres de l'Assemblée nationale. Mais ces dispositions avaient été conçues pour s'appliquer à un système dans lequel il n'existait pas de majorité stable. A partir de 1962, la combinaison des dispositions rationalisant tant la procédure législative que la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale avec l'existence d'une majorité parlementaire stable va soumettre très largement le Parlement à la volonté gouvernementale.

Cette situation fera naître des interrogations sur le déclin du Parlement et renforcera le fond d'antiparlementarisme latent en France. Les scandales liés au financement des partis politiques alimenteront ce courant.

Un examen plus objectif dément cependant cette première impression. Le Parlement s'adapte. Il a su faire face à une inflation législative considérable et s'adapter aux exigences d'un meilleur contrôle de l'activité de l'exécutif dans le cadre de l'Union européenne. Certes, le Parlement n'est plus l'élément central du système politique, mais il accomplit de manière satisfaisante ses missions de législation et de contrôle. Que surgisse, comme après 1988, une situation dans laquelle le Gouvernement ne dispose plus de la majorité absolue et l'on voit croître l'influence du Parlement sans que cependant l'efficacité gouvernementale en soit par trop compromise.

Plan. — Section 1. — Les membres du Parlement.

Section 2. — L'organisation des assemblées.

Section 3. — La fonction législative.

Section 4. — La fonction de contrôle.

Section l. — Les membres du Parlement

La Cinquième République a connu une grande stabilité en ce qui concerne le mode de désignation des parlementaires, puisque le système de scrutin n'a été modifié qu'épisodiquement pendant le premier septennat de M. Mitterrand en ce qui concerne l'Assemblée nationale.

Le statut des parlementaires, lui, est un produit de l'histoire. Progressivement des règles destinées à protéger l'indépendance des parlementaires contre le pouvoir exécutif ont vu le jour. L'apport essentiel de la Cinquième République réside dans le développement du régime des incompatibilités.

§ 1. — Les élections.

Le régime électoral des deux chambres du Parlement relève de la loi. On s'est demandé s'il n'était pas nécessaire que la Constitution établisse le système de scrutin afin d'éviter que celui-ci varie en fonction des majorités au pouvoir.

Cependant, faut-il conférer au système de scrutin la même rigidité que celle qui s'attache aux règles constitutionnelles ? Dès lors que la Constitution assure que les principes essentiels quant à la sincérité des voies et à l'égalité des citoyens en matière électorale sont préservés, le système de scrutin ne doit-il pas pouvoir être modifié afin de tenir compte des changements qui pourraient se produire dans le système des parus ?

A l'opposé, on peut plaider que faire relever la détermination du système de scrutin de la loi ordinaire, c'est courir le risque que la majorité du moment ne modifie le système pour se perpétuer.

Jusqu'à présent, même si l'idée en a été émise, nul n'a tenté de faire inscrire le mode de scrutin dans la Constitution.

A. — Les élections à l'Assemblée nationale.

A l'exception des élections de 1986 qui se sont déroulées au scrutin proportionnel départemental, le mode de scrutin de la Cinquième République est le scrutin uninominal majoritaire à deux tours. L'Assemblée est élue pour cinq ans. Elle comporte 577 membres.

— En ce qui concerne l'éligibilité, les candidats doivent être électeurs. âgés de 23 ans au moins et avoir satisfait définitivement aux obligations du service national. Sont inéligibles les fonctionnaires d'autorité en poste dans une circonscription pendant la durée de leurs fonctions dans cette circonscription et pendant un certain délai après les avoir quittées.

— Quant aux dépenses électorales, elles sont plafonnées à un montant de 250 000 F par candidat, augmenté de l F par habitant dans la circonscription. Les dons ne peuvent excéder 30 000 F s'ils émanent d'une personne privée. Depuis 1995, les dons provenant de personnes morales autres qu'un parti politique sont interdits. Les dons en espèces sont limités. Enfin, les candidats ayant obtenu au moins 5 % des voix peuvent se voir rembourser un montant forfaitaire de 50 % du plafond.

Les comptes de campagne qui retracent les dépenses des candidats sont soumis à la Commission nationale des comptes de campagne qui se prononce sur chaque compte et peut. le cas échéant, saisir le Conseil constitutionnel. Le candidat qui n'a pas respecté la législation encourt le risque d'être frappé d'inéligibilité pendant un an ainsi que de sanctions pénales. Cette législation a conduit après les élections législatives de 1992 plusieurs candidats à se voir frappé d'inéligibilité.

— D'après les règles relatives au mode de scrutin, est élu. au premier tour. le candidat qui a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et le quart des voix électeurs inscrits.

Ne peuvent se maintenir au second tour que les électeurs qui, présents au premier tour, ont atteint le seuil de 12,5 % des électeurs inscrits. Cette règle a pour conséquence d'éliminer les petits partis (Front national, écologistes et, dans de nombreux cas, le parti communiste).

Dans le contexte de la volonté de modernisation de la vie politique affichée après les élections régionales de 1998, la question de la réforme du système de scrutin a été évoquée. Le Premier Ministre a indiqué qu'il prendrait le temps de la réflexion.

B. — Les élections au Sénat.

Les Sénateurs sont élus pour neuf ans au suffrage universel indirect et le Sénat est renouvelable par tiers tous les trois ans. Il comporte 321 membres. Pour être éligibles, les candidats doivent être âgés de trente-cinq ans au moins.