Chapitre IV. — le contrôle de la constitutionnalité des lois

Les auteurs de la Constitution de 1958 n'imaginaient pas lorsqu'ils ont créé le Conseil constitutionnel la place que celui-ci prendrait dans nos institutions et les effets que son existence aurait sur l'application des normes constitutionnelles.

Il n'était pas dans les intentions des constituants, comme en attestent les travaux préparatoires, d'instaurer un système juridictionnel de contrôle de la consti-tutionnalité des lois. L'ambition était plus limitée. La mission essentielle du Conseil constitutionnel était de faire respecter par le Parlement_l.a .délimitation du domainedéjàloi ..mise en place par l'article 34 et d'empêcher, d'une manière générale, que le Parlement n'en revienne aux errements.du passé dans ses_rap-ports avec le Gouvernement. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle lois organiques et règlements des assemblées sont soumis obligatoirement au contrôle du Conseil constitutionnel.

La place qu'occupe aujourd'hui, au sein des institutions, le Conseil est due à cette institution elle-même qui a su, malgré les controverses et à travers les changements de majorité, s'imposer non seulement comme régulateur de l'activité des pouvoirs publics, mais aussi, depuis sa décision historique du 26 juillet 1971 sur la liberté d'association, comme juge de la constitutionnalité des lois et, plus particulièrement, comme gardien des droits fondamentaux consacrés par la Constitution.

Plan. — Section 1. — L'organisation du Conseil constitutionnel.

Section 2. — Les compétences du Conseil constitutionnel.

Section I. — L'organisation du Conseil constitutionnel

Durant de longues années, la doctrine s'est interrogée sur le point de savoir si, en raison de sa composition et de son mode de fonctionnement, le Conseil constitutionnel devait être regardé comme un organe politique ou_comme un organe juridictionnel.

Plaide en faveur du caractère juridictionnel le fait que le Conseil constitutionnel tranche sur la base du droit et avec autorité de chose jugée des différends. Plaident en faveur du caractère politique le mode de nomination des juges et l'absence. d'une_procédure_CQntradiçtpjre. Cependant Te'mode de nomination est-il un élément fondamental pour qualifier la nature du Conseil dès lors que l'indépendance des membres de l'institution est assurée ? Le mode de nomination des membres de la Cour suprême des États-Unis est-il moins politique ? Pour le reste, le contentieux électoral suit une procédure contradictoire. Par contre, il est difficile dans un procès fait à la loi d'isoler deux parties et d'organiser entre elles une procédure contradictoire. Quel devrait être le défendeur ? Le Gouvernement qui n'est pas l'auteur de la loi ou la majorité parlementaire ? Aussi, il paraît aujourd'hui que la juridictionnalisation progressive du Conseil n'est guère contestée.

§ 1. — La composition.

A. — La désignation des membres.

— Le Conseil constitutionnel accueille en son sein. en qualité de^nernhrf":

de droit, les anciens Présidents de la République. Cependant, aucun artcrcn Président de la Cinquième République n'a siégé au Conseil. Il parait dès lors opportun de supprimer un anachronisme qui cadre- mal avec le caractère actuel du Conseil. C'est ce que propose le projet de révision constitutionnelle déposé par le Président Milterand devant le Sénat.

— Les neuf membres_npmmés le sont pour un mandat de neuf ans non renouvelable. "ITs sont nommés à raison de trois dont leJrésideni qui est actuellement M. Roland Dumas par Je. .Président-de -la-République, "trois par le_PrésidentJJe L'Ass&mblé£_naiionale et trois par le Président du Sénat. Le Conseil est renouvelé, par tiers tous les trois ans afin d'assurer la continuité de l'institution.

B. — Le statut des membres.

— L'indépendance est d'abord assurée par le caractère non renouvelable du mandat. De plus, la fonction est incompatible avec celle de membre du Gouvernement, du Parlement, du Conseil économique et social. L'incompatibilité n'interdit pas de se présenter aux élections, mais elle oblige l'élu à opérer un choix entre deux mandats incompatibles. Le Conseil a estimé qu'un ancien Président de la République, membre à vie, avait la faculté se présenter aux élections parlementaires, mais que. pendant la durée de son mandat parlementaire, il ne pourra siéger au Conseil.

— Il n'existait pas d'incompatibilité avec les mandats locaux. Comme le constate l'exposé des motifs du projet de révision constitutionnelle déposé devant le Sénat, la juridiciionnalisation progressive du Conseil implique une extension de l'incompatibilité ,à_la. présidence.- d'uae.-coL-. lectivité territoriale. Depuis la loi du 19 Janvier 1995. l'incompatibilité a'iFte'étèndue'àux mandatsJocaux.

— Un membre du Conseil ne peut accepter aucune, nomination à une fonction publique, ni une promotion au choix dans la fonction publique.

— Enfin les membres du Conseil ne peuvent prendre aucune position publique sur les questions de la compétence du Conseil, ni donner des consultations sur ces mêmes questions. Il doivent garderJe_se£reJ_de.s_ délibérations et des votes. Ils prêtent serment d'exercer leurfonction en toute impartialité et dans le respect de la Conïti[ûTlôn".~"~ ^—

— La mise en examen de M. Roland Dumas. Président du Conseil constitutionnel a amené à s'interroger sur la poursuite de son mandat. M. Dumas, invoquant le soutien du Président de la République, a indiqué qu'il conserverait ses fonctions.

2. — Le fonctionnement.

En dehors des dispositions relatives à la saisine, il n'existe pas de règles de procédure, sauf en matière de contentieux électoral. Les modalités suivies sont donc essentiellement coutumières.

A. — La saisine.

Les modalités de saisine diffèrent selon les domaines de compétence.

— En matière électorale, le Conseil peut être saisi par les. électeurs et les candidats dans le cadre des élections législatives. Pour les élections présidentielles, les préfets peuvent saisir le Conseil ainsi que les électeurs et les candidats. Le contentieux des opérations référendaires est ouvert aux électeurs et aux préfets.

— Lorsqu'il statue sur les incompatibilités parlementaires, le Conseil . se prononce à la demande du parlementaire concerné, du bureau de l’assemblée ou du Garde des Sceaux. 5'agissant du respect de la législation sur les dépenses électorales. le Conseil est saisi par la commission de vérification des comptes de campagne.

— Seul le Gouvernement peut saisir le Conseil de l'irrecevabilité des amendements au regard de l'article 41 (respect du domaine législatif) ou d'une demande visant à faire constater qu’une disposition d’une loi en vigueur relevé du domaine réglementaire (article 37, alinéa 2).

— Le Conseil est automatiquement saisi des règlements des assemblées et des lois organiques^

— Après l'adoption d'une loi et avant sa promulgation, le Conseil peut être saisi par le Président de la Repubi ique. le Premier-Ministre. les Présidents Jles^asseïiEIftîs, et, depuis la révision constitutionnelle de 1974 qui a conduit à une intensification de l'activité du Conseil constitutionnel. par soixante députés ou soixante sénateurs (anicle 61, alinéa 2). Ce dernier mode de saisine limite donc la taculté que pouvait avoir une majorité parlementaire d'ignorer impunément la conformité d'une loi à la Constitution puisqu'elle permet à l'opposition de déférer cette loi au Conseil.

— Le Président de la République a proposé en vain d'instaurer un contrôle de constitutionnalité par voie d'exception en permettant à toute partie à un procès de soulever devant le juge ordinaire l'inconstitutionnalité d'une loi applicable au cas d'espèce, à charge pour le juge de transmettre, s'il estimait l'exception sérieuse, la demande au Conseil d'Etat ou à la Cour de Cassation lesquels se prononceraient sur la saisine du Conseil constitutionnel. Une première tentative a échoué en 1990 devant l'opposition du Sénat. Un nouveau projet a été déposé en 1993, mais n'a pas été examiné.

— Enfin, selon l'article 54 de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut être saisi de la contrariété d'un engagement international avec la Constitution avant la ratification de celui-ci à la demande du Président de la République, du Premier Ministre, des Présidents des assemblées et. depuis la révision constitutionnelle de 1992. de soixante députés ou de soixante sénateurs.

B. — L'examen.

Il n'existe de règles précises que pour le contentieux électoral, domaine dans lequel, après une procédure écrite contradictoire, l'affaire est confiée à un rapporteur puis examinée par une section de trois membres qui prépare un projet de décision soumis à l'examen du Conseil. En ce qui concerne le contrôle de la constitutionnalité des lois le délai d'examen est d'un mois ramené à huit jours en cas d'urgence. Le Conseil désigne un rapporteur qui prépare un projet de décision. Dans la mesure où il n'existe pas de parties, le Conseil ne dispose que des observations des auteurs de la saisine auxquelles peuvent s'ajouter des observations qui lui parviendraient, sans aucun formalisme, d'autres autorités. Le Conseil statue à la majorité simple avec un quorum de sept membres, la voix du président étant prépondérante en cas de partage des voix ^-

C. — La décision.

Les décisions du Conseil constitutionnel ont autorité de_ chose jugée. Selon l'article 62 de la Constitution, elles « ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».

Le Conseil constitutionnel a estimé que cette autorité ne s'attachait pas seulement au dispositif, mais également aux motifs qui en sont le « soutien nécessaire et en constituent le fondement même ». Ceci lui permet de donner autorité de chose jugée, non seulement à la déclaration de constitutionnalité ou de non constitutionnalité, mais aussi à l'interprétation qu'il a faite de la loi pour parvenir à ce résultat.

Il en va ainsi, lorsqu'il vide de son sens. par voie d'interprétation, une disposition de la loi, qu'il y ajoute des dispositions qui n'y figurent pas pour la rendre constitutionnelle ou qu'il indique aux autorités, chargées de l'application de la loi, la manière dont elles devront la mettre en œuvre, ces interprétations seront revêtues de l'autorité de chose jugée et s'imposeront aux pouvoirs publics.