10. История земельного законодательства

1. Историю земельных преобразований в России следует рассматривать как процесс концентрации управления земельными ресурсами, прошедший в 5 основных этапов: 1) образование государства; 2) передача земли феодалам; 3) перетекание земель в руки торгового, промышленного и финансового капитала; 4) массовое отчуждение человека от земли процессами индустриализации и урбанизации (период строительства социализма) и 5) современные реформы в России. При анализе этих преобразований прежде всего следует понять, что изначально земля находилась в пользовании тех людей, которые на ней жили и возделывали её. Пользование этой землёй было пожизненным, переделов не существовало, понятия о праве собственности не было. Земля служила основой жизни семьи и целого рода и была Родиной для тех, кто относился к ней с любовью.

2. Всё изменилось с образованием на Руси государства. Государство сначала объявило себя верховным собственником всей земли, потом обложило людей, которые на ней проживали, данью (земельным налогом), потом закрепило за собой права по управлению и распоряжению, а потом стало распределять «свою» землю между вассалами – дружиной, монастырями, князьями. Интересы тех, кто на этой земле изначально жил, в учёт принимались весьма мало. История знает многочисленные конфликты, усобицы, войны, в ходе которых людей выгоняли с веками насиженных мест, сжигали их усадьбы, превращали в смердов, холопов, рабов, закрепощали и раздавали между государственными временщиками. Часть этих рабов князья и дружинники сажали на свободные земли, а излишек продавали. И вот, когда князь или дружинник сажал на пашню свою челядь, он уже говорил: это моя земля, потому что на ней работают мои рабы. Таким путём возникла частная собственность на землю, и вследствие этого один человек уже мог иметь теперь много своей собственной земли: для этого ему стоило только приобрести много рабов, набрать себе много подневольных работников. Это сословие рабовладельцев-землевладельцев со временем получило название бояр, которые и олицетворяли собой новые представления о собственности на землю и живущих на ней людей. С угасанием Киевской Руси вместе с правами имущественными к ним перешли и властно-распорядительные полномочия суверена.

После периода феодальной раздробленности на Руси началось становление централизованного государства, которому понадобились новые слуги – ими стали дворяне. Им раздавались в основном земли новые, приграничные; но земли эти были уже не пустые, а населенные. Раздавая земли вместе с сидевшими на них крестьянами, государство стало подчинять этих крестьян испомещаемым к ним дворянам – помещикам. Условием поместного землевладения была служба на государя; как следствие, тот, кто служил государю, получал право владеть землею и эксплуатировать живущих на ней крестьян. Отсюда и вырастает стремление закрепить крестьян на местах их жительства – чтобы жить и кормиться на их счёт и дальше. В отношении частнозависимых крестьян это стремление было осуществлено совокупностью последовательно осуществляемых мероприятий. В отношении государственных крестьян для этого был создан институт общины.

Первоначально община имеет только финансовое и административное значение, заведуя раскладкой повинностей пропорционально земельному владению каждого. С увеличением княжеских земель путём присоединения к Москве удельных княжеств уже в 14 веке возникает общинное крестьянское землевладение; но владение было общинное, а пользование – частное: каждый имел отдельный участок; переделов не было никаких; участки покупались, продавались, завещались, наследовались, и всё это можно видеть из документов. Поземельно-распорядительная сторона общины возникает с введением подушной подати (1722) и принятием Межевой Инструкции 1754 года, установившей, что 1) право личного распоряжения крестьянскими землями отменяется; 2) право наследования в крестьянских землях отменяется; 3) все земли, с которых крестьяне положены в подушный оклад, перемешиваются, делятся на тяглы по душам и записываются за селением в качестве государственных.

Таким образом, к концу 18 – началу 19 столетия личное владение землёю, переходившее потом­ст­ве­н­­но, унич­то­жа­ет­ся, а усадеб­ное и ху­тор­с­кое земле­поль­зо­вание заменяется общинным чрез­по­лос­ным. Су­щес­т­во этого урав­ни­тельного земле­поль­зо­вания зак­лю­ча­ет­ся в равном праве поль­зо­ва­ния землею всех чле­нов сельского общества (ми­ра, общины). Мирская земля делится поровну меж­ду всеми членами се­ме­й­ств, достигших рабочего возраста, хотя возде­лы­ва­ет­ся, пашется, боронится и косится отдельно каж­­дым земледельцем. При этом последний не об­ла­дает прак­ти­чес­ки никакими са­­мос­­то­я­тель­ными правами на зем­лю, зак­реп­лен­ны­ми в зако­но­да­тель­ст­ве. Земельный надел для него есть не столь­ко право, сколь­ко обязанность, тяг­ло, кото­рое и есть ос­нов­ное по­ня­тие крестьянского позе­мель­ного строя – точно также как пожа­ло­ва­ние, дача есть основное понятие по­ме­щичьего зем­ле­­вла­дения. Итак, одни имели право владеть, не возделывая; другие не имели прав на то, что они возделывали. Феодализм отделил землевладение от земледелия.

3. Главной исторической вехой в развитии земельных отношений, с которой связывается начало ста­нов­ления в Рос­­сии монополистического капитализма, стала земельная реформа 1861 года, сутью которой стала отмена юридического прикрепления крестьян к личности феодалов с одновременной передачей их земель крестьянским общинам. Внутри этой общины крестьянской семье (двору) предоставлялось право пользования земельным наделом (средний размер которого составлял почти по 10 десятин на двор) за определённую законом оброчную подать. Собственностью крестьян надельная земля становилась по переводе данного общест­ва на выкуп, но и тог­да права собственника получали не отдельные домохозяева, а крестьянская община в целом. А раз община являлась собствен­ни­ком всех крестьянских зе­­мель, то она и имела право переделять их между своими членами на урав­ни­тельных на­­чалах. Уравнение зе­мельных наделов неизбежно приводило к раздробленности угодий (через­полосице), отбивало всякое же­ла­ние заботиться о плодородии почвы (какой смысл крестьянину удобрять свой надел, если через пару лет он достанется другому) и порождало крайне вредный в хозяйственном отношении порядок землепользования.

В ходе Столыпинской реформы 1906 – 1910 гг. крестьяне получают право 1) укрепить надельные полосы в личную соб­ст­венность (подворное владение) 2) свести их к одно­му месту (отрубное владение) и 3) вынести на них усадьбу (хутор­с­кое владение). Из этих трёх форм крестьянского землевладения правительство стремится именно к последней, признавая са­мым совершенным землеустройством устройство хуторского хозяйства с усадьбою посреди пахотных полей и воз­мож­­ным соединением всех земель в одном отрубе. Земли крестьян не приравниваются к обыкновенной частной собст­вен­но­сти, а подлежат ограничениям, обес­пе­чи­ва­ю­щим сохранение этих земель за крестьянским сословием. В частности, госу­да­р­с­тво разрешает отчуждать подворные участки только лицам сельского состояния, запрещает их залог, ограждает надельные зем­ли от обращения на них взысканий, ограничивает сосредоточение крестьянских наделов в одних руках, предпринимает серьёз­ные меры для утоления земельного голода путём облегчения условий переселения в Сибирь и иным образом препят­ст­ву­ет начавшемуся процессу отчуждения человека от земли, который носит пока чисто экономический характер.

4. Земельное право как самостоятельная отрасль публичного права возникает только после революционного преобразования земельных отношений в 1917 году, когда все земли были обращены во всенародное достояние, право частной собственности на землю было отменено «навсегда», все сделки по отчуждению земельных участков – запрещены. «Общенародная» собственность вскоре была преобразована в государственную, а право распоряжения «народной землёй» было передано надлежащим государственным органам. Так возник порядок предоставления и изъятия земельных участков административным актом. На протяжении всего периода строительства социализма земля предоставлялась частным лицам только в пользование. Сельское хозяйство было насильственно переведено на коллективное, колхозное землепользование, как следствие, ускорились процессы переселения сельских жителей в города. За несколько десятилетий Россия из аграрной страны стала урбанистической. Одновременно с бурным всплеском движения садоводов и "дачников" продолжается процесс концентрации управления сельским хозяйством, который фактически и приводит к умиранию российского села. Внешне это выглядит как поток очередных реформ: укрупнение колхозов и совхозов, распашка целинных и залежных земель, выкуп колхозами на кабальных условиях сельскохозяйственной техники у машинно-тракторных станций, реорганизация безнадёжно-убыточных колхозов в совхозы, механизация, специализация и концентрация сельскохозяйственного производства, агропромышленная интеграция, мелиорация земель, внедрение минеральных солей и ядохимикатов, разделение сельских населенных пунктов на "перспективные" и "неперспективные", насаждение агрогородков и преобразование сёл и деревень в населенные пункты городского типа.

5. Коренное изменение данного земельного строя началось в 1990 году, после поражения СССР в «холодной войне» и проведения капиталистических преобразований в форме перехода к так называемой «рыночной демократии». Частью этих преобразований стали земельная и аграрная реформы, в ходе которых было возвращено право частной собст­вен­нос­ти на землю, разрешен гражданско-правовой оборот земли (купля-продажа, аренда, залог, рента и др.), земель­ный участок приз­нан нед­ви­жи­мым имуществом, а его обладатели принуж­дены к уплате земельно-правовых платежей. Государство как та­ко­вое перес­тало быть монопольным держателем земли. Государственная собственность стала разграничиваться на собст­вен­ность РФ и собственность субъек­тов РФ; наряду с этим, стала создаваться муниципальная собственность. Одновре­мен­но был за­пу­щен маховик приватизации: юридическим лицам было разрешено покупать земельные участки под прива­ти­зи­ро­ван­ными пред­­при­­я­ти­ями и объектами недвижимого имущества, а гражданам – переоформлять в частную соб­ст­вен­ность зе­мель­­ные участки, предоставленные в социальных целях (личное подсобное, садовое, огородное, дачное хо­зяй­ст­во, ИЖС, ИГС). Граж­дане, не имевшие земельных участков вовсе, обрели право на их формально-бесплатное получение в собст­вен­ность из сос­тава малопродуктивных с/х угодий и нарушенных земель по мини­маль­ным нормам (6 – 12 соток) и под конт­ро­лем ад­ми­нист­ративных органов. С принятием нового Земельного кодекса РФ (2001 г.) период бесплатной приватизации за­кон­чил­ся, и пре­­дос­­тав­ле­ние земельных участков частным лицам, по общему правилу, стало происходить возмездно и на тор­гах.

6. Идея реформы советского сельского хозяйства (аграрной реформы) заключалась в реализации политики расформирования 27 тыс. колхозов и совхозов России и передачи их земель на праве частной собственности сотням тысяч мелких крестьянских хозяйств. Для реализации этой задумки был избран путь принудительной реорганизации колхозов и совхозов в новые формы хозяйствования (АО, ООО, СПК) с одновременной приватизацией их земель по «ваучерному» принципу. Сельскохозяйственные угодья, принадлежавшие колхозам и совхозам, были поделены на условные «земельные доли» и распределены между их членами (работниками), пенсионерами хозяйств и работниками социальной сферы на селе, которые получили право на свободный выход из хозяйства, свободное распоряжение своей долей и организацию крестьянского (фермерского) хозяйства. Однако право на выдел земельной доли в земельный участок, который мог бы быть использован сельским жителем для ведения садового, усадебного, хуторского хозяйства, установлено не было. Как результат, большая часть этих долей была отдана в аренду реорганизованным сельхозорганизациям, оставшиеся же доли были внесены в их уставные капиталы (которые потом были искусственно обанкрочены) либо просто скуплены. Итоги этой реформы оказались печальны: крупное с/х производство оказалось разрушено, мелкое товарное – не создано, население в целях самовыживания перешло на ведение натурального хозяйства на приусадебных земельных участках, сельские территории подверглись запустению и деградации, а государство в целом потеряло продовольственную безопасность.

7. При осмыслении тенденций и перспектив развития земельного права следует понять, что проведенные в России земельная и аграрная реформы – всего лишь часть капиталистических преобразований, навязанных нашей стране миром ТНК. Потеряв промышленную безопасность, Россия оказалась вовлечена в процессы глобализации на положении сырь­е­во­го придатка «развитых» стран; потеряв продовольственную безопасность, наша страна оказалась зависимой от пос­та­вок с/х продукции из-за рубежа. Отсутствие чёткой концепции развития страны на основе национальных интересов фак­ти­чес­ки приводит к осуществлению процесса управления земельными ресурсами в интересах транснационального по сво­ей природе финансового капитала, зарубежных с/х производителей и граждан других государств.

Ниша, которую мы могли бы занять в глобальной экономике – производство экологически чис­той сельско­хозяйст­вен­ной продукции для всех стран мира. Но она пока не осознана нашим зако­но­да­телем. Нехватка земельных ресурсов в гло­баль­ном масштабе заставит его решить этот вопрос, но в какой форме он будет раз­решен? Сельские тру­же­ники могут быть свободными хозяевами своей зем­ли, а могут быть просто наёмными работ­никами в агрохолдингах. Для первого ва­ри­ан­та фактически требуется новая земельная ре­фор­ма, сутью ко­торой стало бы бесплатное предоставление земли в эко­ло­ги­чес­ки целесообразном размере (1-2 гектара) в пользу граж­дан, которые же­лают на ней жить, трудиться и выращивать эко­ло­ги­чески чистые продукты питания. Реализация этой реформы требует упорядочения отношений собст­вен­нос­ти на земли с/х назначения, создания специ­аль­ного земельного фонда, зачисления в него бесхозных земель и земель, не используемых по целевому назначению, «обрезания» латифундий до размера экологически целесообразного хозяйст­во­ва­ния, освобождения граждан, выра­щи­ва­ю­щих с/х продукцию, от всех видов налогов, развития реального сельского само­уп­рав­ления и наделения новых сельских поселков правами муниципальных образований . Для второго варианта необ­хо­димо продол­жение сегод­няш­них преобразований: определение стоимости земли, налогообложение земли в зависимости от её экономической ценности, пе­ре­распределение земли от «неэффективных» землепользователей к «эффективным», устра­не­ние ограниченных вещных прав (пе­реход к двум титулам: собственности и аренде) и полное вов­ле­че­ние земли в граж­да­н­с­кий обо­рот. В связи с этим наибольшее вни­мание в земельном праве получат нормы, обес­пе­чи­ва­ю­щие слияние зе­мельных участ­ков и расположенных на них зданий, стро­е­ний и сооружений в единый объект нед­ви­жи­мос­ти, создание рын­ка нед­ви­жи­мос­ти, развитие ипотеки и, в ко­неч­ном счёте, пе­ре­текание земель в руки фи­нансового ка­пи­та­ла. Будет про­ис­ходить дальнейшее раз­витие системы земельных пла­тежей, ко­то­рое, как ожидается, при­ведёт к пере­хо­ду от земе­ль­­но­го налога к на­логу на нед­ви­жи­мость. Государство будет ус­пеш­но выполнять функции зони­рования зе­мель, оценки земель, кадастрового учёта недвижимости и регистрации прав новых соб­ст­венников на зе­мель­ные участки. Собственным гражданам земля будет про­даваться на то­р­гах, а период бесплатного пе­ре­рас­п­­ре­де­ле­ния земли закончится. Это, в свою очередь, вызовет дальнейшее раз­витие арендных отношений, совершен­ст­во­вание прин­ципов уста­новления арендной платы, вовлечение в арендные от­ношения новых видов объектов и новых категорий земле­поль­зователей. За вовлечением в частный оборот земель на­се­лен­ных пунктов и земель с/х наз­начения, очевидно, последует вов­ле­че­ние в оборот земель лесного фонда. Завуали­ро­ван­ной формой такого оборота уже яв­ля­ю­тся договора аренды лесных участ­ков, которые могут заключаться на срок до 49 лет. Лесное право сегодня развивается в нап­равлении максимально возможного допущения норм гражданского законодательства и введению участков леса и лесных на­саж­дений в гражданский оборот. Созданные в новом Лесном кодексе условия для скрытой приватизации земель лесного фон­да будут расширяться. Про­и­зойдёт дальнейшее ослабление таких функ­ций управления земельными ресурсами, как охрана зе­мель, мониторинг за состоянием почв, контроль за соблюдением зе­мель­ного законодательства (особенно это будет ка­сать­ся муници­паль­ного и общественного земельного контроля) и конт­роль за лесопользованием. Отстранение общества и го­су­дарства от участия в осуществлении этих функций фактически означает, что управление этими процессами начинает осущест­вляться с более высокого уровня – только уже в других целях и ин­те­ре­сах. Пока это ещё трудно осознать. Но те задачи, которые начинают решать государства в эпоху глобализации, выходят за рамки традиционных представлений о государственной политике и правовых формах её реализации.