Раздел 7. Юг России в постсоветский период.

Лекция 17.

1. Причины обострения межнациональных противоречий в конце 80-х – начале 90-х гг.

2. Этнополитические конфликты и политика федерального центра в 90-е годы.

3. Чеченская война.

А.) Почему в конце 80-х – начале 90-х гг. обострились межнациональные противоречия?

История полна примерами противостояний и конфликтов на национальной и религиозной основе. Достаточно сказать о противоборстве протестантов и католиков в Северной Ирландии, арабов и евреев в Палестине, религиозно-этнических войнах на территории бывшей Югославии. В СССР с началом перестройки противоречия и проблемы межэтнического и религиозного характера также стали принимать форму конфликта.

В СССР в годы перестройки вместе с ростом национального, этнокультурного и религиозного самосознания на фоне глубокого экономического, политического и морального кризиса, сопровождавшегося ослаблением власти и криминализацией общества, обострились старые и появились новые проблемы в национальных отношениях. В демократические процессы оказались вовлеченными все группы населения и прослойки общества, и каждая группа привносила в общественную жизнь особенности своей психологии и поведения. Вседозволенность, агрессивность, демонстрация силы и шантаж становились инструментами политики и политиканов. Национальный и религиозный факторы превращались в мощное средство политической борьбы. Для отдельных политиков спекуляции на национальную тему являлись главным средством политического выживания.

Юг России к началу демократических преобразований в СССР унаследовал от прошлого немало проблем в экономической и социальной сферах, а также в межнациональных отношениях.

• Во-первых, в СССР национальный вопрос был «загнан в подполье». Утверждалось, что нет, и не может быть национальных противоречий, поскольку есть единый советский народ. Соответственно, отсутствовала продуманная национальная политика. Вместе с тем, существовало политическое недоверие к коренным народам Северного Кавказа, которое проявлялось в том, что республики и автономные области возглавлялись приезжими из Москвы русскими партийными функционерами. Так, например, Д. Завгаев был первым чеченцем, которому Москва доверила в 1989 г. должность первого секретаря Чечено-Ингушского обкома КПСС. Все предыдущие партийные руководители Чечено-Ингушетии были русскими или представителями других народов страны. Русские партийные функционеры возглавляли Карачаево-Черкесию, Кабардино-Балкарию, Северную Осетию и другие республики. Кроме того, ключевые должности (председателя КГБ, министра внутренних дел, прокурора, зав. отделом административных органов обкома партии) в республиках и областях Северного Кавказа, как правило, занимали только русские.

• Во-вторых, наличие нерешенных вопросов у репрессированных в годы Великой Отечественной войны народов (чеченцев, ингушей, карачаевцев, балкарцев, турок-месхетинцев).

• В-третьих, стремительное падение уровня жизни основной части населения региона, рост наркомании, пьянства, численности бездомных детей, правонарушений и т.д.

• В-четвертых, проблемы разделенных народов (осетин, лезгин, ногайцев и т.д.) и территориальные претензии одних народов к другим.

• В-пятых, безработица и, как следствие, массовое отходничество, спекуляция и рост преступности.

Перестройка добавила новые проблемы и противоречия. Раскрепощение массового сознания неизбежно вело к активизации национального самосознания. Более четко обозначились экономические и политические интересы местных элит. Первоначально национальные конфликты возникли как протест в форме национального движения, но очень скоро они вылились в борьбу против тоталитаризма Центра, который отождествлялся, прежде всего, с Россией. В условиях ослабления союзной государственности национальный вопрос как вопрос о государственном суверенитете республик стал частью вопроса о власти, орудием и средством борьбы за нее.

Б.) Что можно сказать об этнополитических конфликтах на Северном Кавказе в 90-е годы?

В процессе распада СССР и становления постсоветской российской государственности у значительной части населения Северного Кавказа произошло пробуждение религиозного (в основном исламского) и национального самосознания, появились различные национальные и религиозные партии, объединения и движения: «Садвал», «Тенглик», «Бирлик», в Дагестане; Зеленое движение, Исламская партия возрождения, Партия исламский путь и общество «Кавказ», создавшие в 1990-1991 гг. в Чечено-Ингушетии оппозиционный блок «Общенациональный конгресс чеченского народа» с целью реализации идеи суверенитета Чечни; Народный союз «Нийсхо», созданный в Чечено-Ингушетии в1989 г. с требованием создания Ингушской Республики и включением в ее состав Пригородного района Северной Осетии. Активно пошел процесс возраждения казачества, которое превращалось в серьезную политическую силу.

Национальные и религиозные партии, объединения и движения первоначально возникли на волне демократизации и гласности. Определенная часть населения региона связывала с ними надежды на возрождение языков, традиционной культуры своих народов, стабилизацию общественно-политичес-кой обстановки и т.д. Однако скоро наметилась опасная тенденция к их политизации. От митингов, собраний и манифестаций «неформалы» стали переходить к массовым протестам, силовому давлению на органы власти. Поиски разумных компромиссов и взаимопонимания уступили место угрозам и ультиматумам. Некоторые из движений (кумыкское «Тенглик» в Дагестане, кабардинское «Адыгэ Хасэ» в Кабардино-Балкарии, Общенациональный конгресс чеченского народа в Чечено-Ингушетии) делали попытки брать на себя властные функции, другие (лакское «Кази-Кумух», Национальный совет чеченцев-аккинцев, лезгинское «Садвал» в Дагестане, «Тёре» (Балкарский форум) в Кабардино-Балкарии, «Нийсхо» в Чечено-Ингушетии) стремились доминировать в национальных общинах и максимально влиять «в интересах своих народов» на органы власти.

Вдохновители и идеологи создания новых республик на Северном Кавказе не считались ни с мнением федерального центра, ни с мнением других народов региона, которые веками проживали на этой территории. Не считаясь со сложившимися историческими реалиями, лидеры и идеологи национальных, религиозных партий и общественных движений начали создавать очаги острых конфликтов, делить республики по этническому признаку, перекраивать существующие административные границы и даже заявлять «от имени народа» о выходе из состава Российской Федерации.

После распада СССР, многие очаги межнациональной напряженности и конфликты из латентного состояния перешли в открытые и стали серьезной угрозой национальной безопасности Российской Федерации на юге страны. Именно в это время наблюдаются такие факты как осетино-ингушские отношения, перешедшие в недельную межнациональную войну осенью 1992 г., российско-чеченские отношения и первая война федерального центра с Чеченской Республикой в 1994-1996 гг., противостояние народов в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и т.д.

В.)В чем заключались причины обострения национальных конфликтов на Северном Кавказе и в целом на Юге России в первой половине 90-х годов?

• Во-первых, сказывалось наследие советского периода.

• Во-вторых, новые элиты стремились к власти и финансово-экономическим ресурсам. В условиях начавшейся приватизации местные элиты стремились осуществить передел собственности в соответствии со своими интересами.

• В-третьих, обстановка осложнялась противостоянием крупных криминально-мафиозных структур (местных и московских), конкурентной борьбой в сферах подпольного нефтебизнеса, наркобизнеса, торговли оружием.

• В-четвертых, налицо был острейший социально-экономический кризис.

• В-пятых, отсутствовала продуманная политика федерального Центра, который постоянно запаздывал с решениями и действиями, не всегда верно оценивал ситуацию, расстановку политических и национальных сил в борьбе за власть и ресурсы.

• В-шестых, сказывалось воздействие внешних сил.

Кризисное развитие внутриполитической обстановки на Северном Кавказе, комплекс неурегулированных межнациональных конфликтов, активизация экстремистских религиозно-политических сил, рост сепаратизма – все это оказывало значительное дестабилизирующее влияние на политические процессы как в самом регионе, так и в целом в России.

Все острее ощущалась недостаточная разработанность теоретических положений и практических рекомендаций по проведению национальной политики государства в условиях экстремистской деятельности отдельных националистических и религиозно-политических объединений на Северном Кавказе. Центральная власть проявляла неспособность контролировать ситуацию, защищать граждан. Администрация Б.Н. Ельцина, помня о падении престижа М.С. Горбачева после силовых акций в Тбилиси и Баку, опасалась прецедента вооруженного конфликта на российской территории. Силовые структуры России практически не реагировали на демонстрационные приготовления незаконных вооруженных формирований в Северной Осетии, Ингушетии, Чечне.

Г.) Как и почему началась Чеченская война?

С началом перестройки среди чеченцев, как и среди других народов СССР, усилились настроения в пользу возрождения национальных и религиозных традиций. К концу 80-х годов политическая обстановка в республике стала обостряться. Больными вопросами, вызывающими законное недовольство большинства населения, были традиционный клановый подход к назначению на влиятельные посты, а также широкая коррупция, вплоть до покупки высоких должностей. В это обстановке местные руководители, пытаясь поднять свою популярность, стали демонстративно поддерживать лозунги и требования националистического характера.

В ноябре 1990 года с согласия тогдашнего обкома КПСС и Верховного Совета Чечено-Ингушетии был создан Общенациональный конгресс чеченского народа во главе с Д.Дудаевым и З.Яндарбиевым. 5 сентября 1991 в Чечне был совершён вооружённый переворот — Верховный Совет ЧИАССР был разогнан вооружёнными сторонниками Общенационального конгресса чеченского народа. В качестве предлога использовали то, что 19 августа 1991 г. партийное руководство в Грозном, в отличие от российского руководства, поддержало действия ГКЧП.

После дудаевского переворота и провозглашения «суверенной Ичкерии» последовала реакция в Ингушетии — здесь состоялся референдум, на котором население республики проголосовало за её самостоятельность в рамках Федерации (т. е. отделение от Чечни). 1 октября 1991 года решением Верховного совета РСФСР Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую и Ингушскую Республики (без определения границ). 27 октября 1991г. Джохар Дудаев был избран президентом Чеченской Республики.

В декабре 1991 года прекратил своё существование Советский Союз и было образовано Содружество Независимых Государств. Занятое решением огромного количества сложных проблем, обрушившихся на Москву после распада СССР, российское руководство не смогло принять своевременных мер по восстановлению конституционного порядка на территории Чечни. Не были также предприняты меры по предотвращению захвата дудаевскими формированиями современного вооружения и боевой техники Советской Армии. К моменту вывода войск с территории Чеченской Республики до 30% вооружений и военной техники было разграблено.

Назначенный в мае 1992 года на пост министра обороны России П. Грачёв подписал приказ о передаче Дудаеву 50 процентов оружия российской армии. Вывезти сколько-нибудь значительную часть оружия из Чечни оказалось невозможно. В частности, для этого потребовалось бы десятки эшелонов. Дудаев же ультимативно требовал вывести войска до 1 июня 1992 года.

Дудаевский режим военной диктатуры, утвердившийся в Грозном, подорвал экономику Чеченской Республики. Жизнеспособность обеспечивалась за счёт поставок российской нефти на Грозненский нефтеперерабатывающий завод и продажи произведённых нефтепродуктов за рубеж. В Россию нефтепродукты, переработанные в Грозном, практически не поступали, а вывозились за пределы страны. Почти все многочисленные вооружённые структуры в Чечне занимались хищением нефтепродуктов под видом их охраны. Регулярно подвергались разграблению российские поезда, проходившие транзитом через Чечню. Массовый характер приняли сомнительные финансовые операции (межбанковские переводы несуществующих средств с последующим обналичиванием), в которых принимали участие многие российские и прибалтийские банки и их филиалы в Чечне и соседнем Дагестане — в частности, при помощи так называемых чеченских фальшивых авизо.

Грозненский аэропорт стал крупнейшим центром контрабанды (в том числе оружия и наркотиков), поскольку на территории Чечни не действовали федеральные таможенные органы. Через Чечню на территорию России ввозились фальшивые доллары и советские рубли из республик бывшего СССР (советские банкноты к тому времени были выведены из обращения в России и не принимались в качестве платёжного средства). Дудаев и его чиновники свободно вылетали за рубеж через российское воздушное пространство. Чечня стала убежищем для многих российских уголовных и экономических преступников.

Рост преступности сопровождался нарушениями прав граждан. Республику вынужденно покинули сотни тысяч человек. Из большинства станиц было изгнано казачье население, десятки тысяч жителей Чечни лишились работы, пенсий. Территория Чечни стала прибежищем для террористов других национальностей. Серьёзную опасность для России и ряда зарубежных стран представляла собой массовая подделка и бесконтрольная выдача загранпаспортов, которая развернулась в Чечне при покровительстве высшего чиновничьего звена дудаевского режима.

1 декабря 1994 был издан указ президента РФ «О некоторых мерах по укреплению правопорядка на Северном Кавказе», которым предписывалось всем лицам, незаконно владеющим оружием, добровольно сдать его к 15 декабря органам правопорядка России. 11 декабря 1994, на основании указа президента РФ Б. Ельцина «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» подразделения Минобороны и МВД России вошли на территорию Чечни.

Уже в первые часы стало ясно: возникли тяжёлые осложнения с продвижением к административной границе по южным маршрутам, появились первые потери. На территории Ингушетии группы населения блокировали маршруты следования войск. Боевики обстреливали солдат, прикрываясь местным населением как живым щитом.

К 26 декабря этап выдвижения войск и изоляции Грозного был в целом завершён. Блокирование города было осуществлено с севера, востока и запада. К началу февраля 1995 российская армия установила контроль над Грозным и начала продвижение в южные районы Чечни, в конце марта взяты штурмом три главные твердыни сепаратистов — Шали, Аргунь и Гудермес. В ответ на это боевики приступили к осуществлению террористических актов.

14 июня 1995 года состоялся рейд чеченских террористов на г. Буденовск (Ставропольский край), сопровождавшийся массовым захватом заложников в больнице и родильном доме. Эта террористическая акция привела к гибели 150 мирных граждан. 9 января 1996 года отряд Салмана Радуева совершил нападение на город Кизляр (Дагестан). Совершив нападение на вертолётную базу, отряд отступил в город и занял здание больницы. Были захвачены в заложники жители ближайших домов (всего свыше 3000 человек, среди которых было много женщин и детей). В результате погибли 25 мирных граждан.

В апреле 1996 в результате ракетного удара Дудаев был убит. После этого совет чеченских «полевых командиров» возложил исполнение обязанностей президента Республики Ичкерия на вице-президента З. Яндарбиева.

Несмотря на подавляющее превосходство в живой силе, вооружении и воздушной поддержке, федеральные войска не смогли установить эффективный контроль над многими районами Чечни. Необустроенность российских границ на Кавказе приводила к тому, что сепаратисты получали постоянную «подпитку» из-за рубежа финансовыми средствами, вооружением, боеприпасами, добровольцами, инструкторами, прошедшими подготовку, в частности, в Афганистане. Средства поступали и от чеченцев, проживающих в других районах России, от чеченских организованных преступных группировок. В горных районах были созданы многочисленные базы, учебные лагеря, тайники с оружием, медикаментами и боеприпасами. Раненых боевиков вывозили на лечение за рубеж.

Серьёзные потери, которые понесли федеральные войска в Чечне, недостаточное боевое и тыловое обеспечение, враждебность местного населения и непрекращающиеся нападения со стороны боевиков вели к падению морального духа личного состава. Российское государство потерпело поражение в пропагандистской войне. Общественное мнение России оказалось в целом настроено против продолжения боевых действий.

28 мая 1996 Борис Ельцин впервые встретился с представителями Чеченской Республики Ичкерия. С чеченской стороны в переговорах участвовали Зелимхан Яндарбиев, полевой командир Ахмед Закаев и политический советник и.о. президента Ичкерии Хож-Ахмед Яриханов. Результатом переговоров стало подписание соглашения «О прекращении боевых действий в Чечне с 1 июня». В течение двух недель после подписания документа (до 10 июня) должны были получить свободу все пленные и заложники. Договорённость об этом в присутствии Б.Н. Ельцина подписали В.С. Черномырдин и З. Яндарбиев, а также представители миссии ОБСЕ.

Летом 1996 г. генерал Александр Лебедь был назначен на пост секретаря Совета безопасности РФ и в этом качестве возглавил российскую делегацию на переговорах с чеченскими сепаратистами в Хасавюрте. Вскоре были заключены Хасавюртовские соглашения между РФ и ЧРИ, по которым решение вопроса о статусе ЧРИ было отложено до 2001 года. В 1997 президентом ЧРИ был избран Аслан Масхадов.

Однако после подписания Хасавюртовских соглашений мира и спокойствия в Чечне не наступило. Чеченские криминальные структуры безнаказанно делали бизнес на массовых похищениях людей, захвате заложников, хищениях нефти из нефтепроводов и нефтяных скважин, производстве и контрабанде наркотиков, выпуске и распространении фальшивых денежных купюр, терактах и нападениях на соседние российские регионы. На территории Чеченской Республики Ичкерия были созданы лагеря для обучения боевиков - молодых людей из мусульманских регионов России. Сюда направлялись из-за рубежа инструктора по минно-подрывному делу, специалисты по партизанской войне и исламские проповедники. Значительную роль в жизни ЧРИ стали играть многочисленные арабские наёмники. Главной их целью стала дестабилизация положения в соседних с Чечнёй российских регионах и распространение идей сепаратизма на северокавказские республики (в первую очередь Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балка-рия). Чечня стала кровоточащей болевой точкой России.

В августе 1999 г. с территории Чечни отряды полевых командиров Шамиля Басаева и Хаттаба вторглись на территорию Дагестана. Ожесточённые бои продолжались свыше трёх недель. Официальное правительство ЧРИ, неспособное контролировать действия различных вооружённых группировок на территории Чечни, отмежевалось от действий Шамиля Басаева, но практических действий против него не предприняло. В результате осенью 1999 года, после вторжения Басаева в Дагестан и взрывов жилых домов в Москве (9 и 13 сентября 1999 г.) и Волгодонске (16 сентября 1999 г.), федеральная власть решила покончить с «очагом криминальной и террористической угрозы». После разгрома отрядов Басаева и Хаттаба российские федеральные войска, продолжая их преследование, вступили в Чечню. Началась вторая чеченская кампания.

В качестве метода урегулирования ситуации федеральный центр, кроме чисто военных мер, избрал «чеченизацию» конфликта. Центр сделал ставку на Ахмада Кадырова, который в 1994-1996 гг. участвовал в военных действиях против федеральных войск. В 1995 г. указом Д.Дудаева Кадыров был назначен верховным муфтием Чечни. Однако в октябре 1999 г. А.Масхадов отстранил его от этой должности и объявил Кадырова «врагом чеченского народа», который «подлежит ликвидации». В июне 2000 г. А.Кадыров указом Президента РФ В.В.Путина был назначен главой Временной администрации Чеченской Республики. Были созданы лояльные Москве вооруженные формирования – “кадыровцы”, в основном состоящие из бывших боевиков. В сложившихся условиях «чеченизация» была пусть относительным, но успехом Кремля.

В марте 2003 г. был проведен референдум по принятию Конституции, закреплявший за республикой статус субъекта РФ. В октябре А.Кадыров избирается Президентом Чеченской Республики. Однако 9 мая 2004 А. Кадыров погиб в Грозном в результате теракта. Его преемником стал Алу Алханов, а затем его сын Рамзан Кадыров.

1-3 сентября 2004 г. произошла трагедия в североосетинском городе Беслане, где террористы из числа чеченских боевиков захватили школу и взяли в заложники более тысячи детей, их родителей и преподавателей. Итог - 338 погибших, более половины из которых – дети, 481 раненых и 250 пропавших без вести.

8 марта 2005 «президент» самопровозглашённой Ичкерии Аслан Масхадов был уничтожен в результате спецоперации, проведенной российскими войсками в селении Толстой-Юрт под Грозным. Полномочия «президента» Ичкерии перешли к «вице-президенту» Садулаеву. 17 июня 2006 Садулаев был уничтожен в результате спецоперации, проведённой российским ФСБ и чеченским спецназом в городе Аргун. Полномочия «президента» Ичкерии перешли к «вице-президенту» Доку Умарову. Его заместителем стал Шамиль Басаев. 10 июля 2006 Басаев был уничтожен в результате взрыва сопровождаемого им грузовика со взрывчаткой.

Со временем в Чечне закончились крупномасштабные боевые действия, но окончательный мир пока не наступил. Продолжали гибнуть люди, причём, не только военнослужащие, но и мирные жители. После ряда поражений боевики уже не в состоянии открыто противостоять федеральным войскам. Основные их усилия теперь направленно на организацию диверсионно-террористичесих актов. В свою очередь, специальные подразделения ФСБ и МВД стали проводить адресные мероприятия по поимке или ликвидации главарей боевиков.

По оценкам многих политологов, сегодня реальной властью обладают не административные структуры, которые мало что решают, а военные формирования Рамзана Кадырова, ставшего весной 2007 г. президентом Чеченской Республики. Многое будет зависеть от самого чеченского народа, от того, насколько он готов помочь «федералам» покончить с бандитизмом. Учитывая вековые обычаи и традиции, а также раздор и смуту, продолжавшиеся в республике все последние десять лет, они станут просто мстить бандитам за своих родственников, родных и близких, которые пострадали от террористов и ваххабитов. Только при умелой, тонкой политике здесь со временем может воцариться мир.

Лекция 18.

1. Создание Южного федерального округа.

2. Юг России - проблемы и противоречия современного развития.

А.) Как и для чего был создан Южный федеральный округ?

Федеральные округа были введены Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (См.: Российская газета. 2000. № 92, 93.)

Целью создания федеральных округов и преобразования института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах стало обеспечение реализации Главой государства его конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля над исполнением их решений. Указом были утверждены Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе и перечень семи федеральных округов с указанием субъектов, выполняющих функции центра федерального округа.

В качестве основной предпосылки образования федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них называют ослабление вертикали власти. Рассуждения о создании федеральных округов и назначении в них полномочных представителей Президента, как правило, связываются с темой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Мотив утраченной управляемости государством как причина государственно-правовых преобразований в России с 2000 г. звучит почти во всех работах, посвященных проблемам федеральных округов.

Причиной создания федеральных округов стало стремление нового Президента восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти. В то же время институт полномочного представителя Президента в федеральном округе можно было рассматривать прежде всего как инструмент временного, антикризисного управления. Порожденный общим, закономерным стремлением к укреплению государства и обладающий исключительно большими полномочиями, этот институт может наиболее полно раскрыть свои возможности лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Следовательно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление этой централизации путем ослабления всех других властных региональных институтов.

Территориальные институты федеральной власти, призванные обеспечивать реализацию Конституции и федеральных законов в субъектах Российской Федерации, оказались зависимыми от региональной власти. Именно в этом видится одна из наиболее значимых причин ослабления вертикали исполнительной власти. Прежде всего, речь идет о неэффективности и зависимости полномочных представителей Президента в субъектах Российской Федерации. Неспособными обеспечивать реализацию положений Конституции и федеральных законов оказались и территориальные органы федеральной государственной власти (прокуратура, МВД, Минюст и другие). В отличие от института полпредов в субъектах Федерации, указанные органы наделены реальными властными полномочиями. Однако в сложившейся системе отношений политический вес региональных лидеров был настолько высок, что они не испытывали особых проблем с данными органами. В результате во многих регионах страны — республиках, краях, областях — сложились не «диктатура закона», а режим личной власти их руководителей. Президенты, губернаторы никому не были подотчетны.

Пятая часть принятых в субъектах Федерации правовых актов противоречила Конституции страны. Самые серьезные нарушения были, когда конституции республик и уставы областей расходились с Конституцией России. Федеральные законы не соблюдались более чем в 40 регионах.

В сложившейся в середине 90-х гг. системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для государства. Так, по данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999—2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

Указ стал в некотором смысле точкой отсчета новейшей российской государственности. Следующим шагом в этом направлении можно считать такие инициативы, как изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, создание Госсовета, введение нового порядка наделения полномочиями глав регионов и института федерального вмешательства в права регионов, т. е. право центральной федеральной власти распускать законодательные (представительные) органы субъектов РФ, снимать с должностей президентов и губернаторов субъектов, наделение главы региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного самоуправления.

Южный федеральный округ состоит из 8 республик, 3 областей и 2 краев. Его площадь - 589 тыс. 200 кв. км. (3,45% территории России). В составе ЮФО: республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Чечня; края – Краснодарский и Ставропольский; области – Астраханская, Волгоградская и Ростовская. Геополитическое место Южного федерального округа в России уникально. Округ связывает в единую систему морские и сухопутные границы России с новыми независимыми азиатскими и европейскими государствами (Казахстаном, Азербайджаном, Грузией, Туркменией и Украиной), а также Ираном, Турцией, Болгарией и Румынией. Транспортно-дорожный комплекс Юга России представляет собой совокупность практически всех видов магистрального и промышленного транспорта, обеспечивающего важнейший коммуникационный коридор Российской Федерации со странами Средиземноморья, Ближнего и Среднего Востока.

По данным переписи населения 2002 года в Южном федеральном округе проживало 22 млн. 907 тыс. 141 чел., что составляло 15,78% от численности всего населения России. Национальный состав:

1) Русские - 14 млн. 795 тыс. 433 чел. (64,59%)

2) Чеченцы - 1 млн. 285 тыс. 215 чел. (5,61%)

3) Аварцы - 785 тыс. 314 чел. (3,43%)

4) Армяне - 615 тыс. 123 чел. (2,69%)

5) Кабардинцы - 511 тыс. 736 чел. (2,23%)

6) Даргинцы - 488 тыс. 822 чел. (2,13%)

7) Осетины - 476 тыс. 458 чел. (2,08%)

8) Кумыки - 399 тыс. 085 чел. (1,74%)

9) Украинцы - 396 тыс. 642 чел. (1,73%)

10) Ингуши - 391 тыс. 770 чел. (1,71%)

11) Лезгины - 359 тыс. 547 чел. (1,57%)

12) Казахи - 201 тыс. 095 чел. (0,88%)

13) Карачаевцы - 187 тыс. 588 чел. (0,82%)

14) Азербайджанцы - 185 тыс. 921 чел. (0,81%)

15) Татары - 173 тыс. 578 чел. (0,76%)

16) Калмыки - 167 тыс. 055 чел. (0,73%)

17) Лакцы - 147 тыс. 964 чел. (0,65%)

18) Адыгейцы - 125 тыс. 801 чел. (0,55%)

19) Табасараны - 121 тыс. 441 чел. (0,53%)

20) Балкарцы - 106 тыс. 777 чел. (0,47%)

21) Белорусы - 85 тыс. 602 чел. (0,37%)

Полпреды Президента РФ в ЮФО: Виктор Казанцев – май 2000 – март 2004; Владимир Яковлев – март 2004 – сентябрь 2004: Дмитрий Козак – сентябрь 2004 – сентябрь 2007; Григорий Рапота – с 9 октября 2007 г.

Б.) Каковы перспективы развития Юга России?

На рубеже XX и XXI веков мир вступил в качественно новый этап своего исторического развития. Набирающие обороты процессы глобализации, всплеск национализма и религиозного экстремизма, возрастающее количество региональных конфликтов - все это, как и многое другое, представляет собой серьезный вызов государственности любой страны. Ответ на этот вызов — процессы децентрализации, регионализации и федерализации во всех уголках мира.

Особенно актуальна проблема федерализма для России. Представители научной общественности и политики сходятся во мнении, что в России до сих пор еще нет полноценного федеративного государства. Стремительность, а подчас и непредсказуемость событий, разворачивающихся в этой сфере, вызывает как яростную критику, так и активную поддержку, демонстрирует несовершенство модели российского федерализма. Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что требует выяснения причин сложившейся ситуации, поиска путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений.

Современные политические процессы на Юге России, особенно на Северном Кавказе, имеют глубинный характер, их причины и корни заложены в сложной истории региона, его полиэтническом характере. Общество здесь еще в большой степени сохраняет родовую структуру, а власть и бизнес – клановую. Социальная трансформация и ломка традиционного общества, через которые прошла Россия при советской власти, повлияли на народы Северного Кавказа в несравненно меньшей степени, чем где бы то ни было еще на территории бывшей РСФСР.

Численность населения только основных национальностей Северного Кавказа (аварцы, даргинцы, ингуши, карачаевцы, лезгины, осетины, чеченцы) выросла на фоне демографического спада в России в среднем в 1,5 раза. При этом именно национальные республики Северного Кавказа являются реципиентами федерального бюджета, причем 5 из них входят в число 7 самых бедных субъектов федерации, получая до 90% своего бюджета из федерального центра. В этих регионах очень высок уровень теневой экономики (например, в Дагестане, по разным подсчетам, от 50 до 70% работающего населения заняты в теневом секторе). Безработица достигает 75% трудоспособного населения. Клановая структура власти приводит к феноменальной даже по российским меркам коррупции, а патриархальный уклад тормозит социальное развитие.

Средний российский житель уже не вполне воспринимает Северный Кавказ как часть своего государства и не интересуется событиями, там происходящими. Например, согласно исследованию Фонда «Общественное мнение», интерес к драматическим событиям, происходящим в Англии, у россиян заметно выше, чем к происходящему в северокавказском регионе. Если об июльской 2007 г. серии терактов в Лондоне к моменту соцопроса не знали только 8% респондентов, то о последних на момент соцопроса крупных терактах в Дагестане даже не слышали 29% граждан, причем 58% респондентов признавались, что за событиями в республике вообще не следят.

В.) Какова социально-экономическая ситуация в регионе?

С точки зрения ресурсной составляющей ЮФО имеет серьезные преимущества перед другими регионами России. Это запасы нефти, газа перспективные для разработки титановые, вольфрамовые, циркониевые, никель-молибден-кобальтовые, ртутные и другие месторождения. Округ также обладает крупным рыбо-хозяйственным комплексом, благоприятными природно-климатическими условиями для растениеводства (включая кормопроизводство) и животноводства.

Разнообразие природно-ресурсного потенциала обусловлено сочетанием равнинных, приморских, предгорных и высокогорных ландшафтов, наличием различных видов минеральных вод и лечебных грязей, комфортными климатическими условиями. Это способствует развитию системы курортно-рекреационного хозяйства. Главным климатообразующим, лечебным и оздоровительным фактором являются Черноморское побережье и богатейшие гидроминеральные ресурсы района Кавказских Минеральных Вод, имеющих мировое значение. Почти четверть санаторно-курортых организаций страны расположены в Южном федеральном округе, причем около 70 процентов из них находятся на территории Краснодарского и Ставропольского краев. По количеству санаториев и пансионатов с лечением, больше половины которых расположены на Черноморском побережье Краснодарского края, округ занимает первое место среди других федеральных округов.

По числу предприятий и организаций, зарегистрированных на своей территории, округ занимает четвертое место среди федеральных округов. Более 75 процентов всех его предприятий находятся в частной собственности, что соответствует среднему показателю по России. По количеству малых предприятий округ занимает пятое место. Почти половина малых предприятий функционирует в сфере торговли и общественного питания.

Экономическое развитие Южного федерального округа обусловлено высокой долей аграрного сектора в отраслевой специализации его экономики и, соответственно, низкой долей других отраслей материального производства. Такая пропорция является менее перспективной с точки зрения развития долгосрочных макроэкономических процессов. Так, если основная часть ВВП в экономике России формируется за счет промышленности, а сельское хозяйство играет второстепенную роль (28,8 процента против 6,0 в 2002 году), то для Южного федерального округа характерна существенно иная пропорция (19 процентов против 15,1).

Почти 84 процента суммарного ВВП по округу составляют пять территорий - Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская, Волгоградская и Астраханская области, причем три из них входят в перечень 24 крупнейших регионов страны (Краснодарский край, Ростовская и Волгоградская области), аккумулируя более 66 процентов ВВП, производимого в округе. Это означает, что и в темпах роста ВВП округа определяющую роль играют указанные территории.

Северный Кавказ испытывает намного больше сложностей в экономическом развитии, чем другие территории округа. Капитализация экономики, приватизация предприятий, протекавшая на Северном Кавказе с явными нарушениями федерального законодательства, вооруженные столкновения вызвали затянувшуюся стагнацию производства и социальную напряженность. Львиной долей некогда общегосударственной собственности отныне распоряжаются преимущественно коренные жители из числа бывших советских и партийных работников, номенклатура силовых структур, теневой капитал. В результате сложился неблагоприятный инвестиционный климат. Только Ростовская область и Краснодарский край относятся к объектам инвестирования с умеренным риском. Остальные республики для инвестиционных проектов и инноваций пока не обладают должной привлекательностью.

По сути дела, Северный Кавказ и остальная Россия живут как бы в разных эпохах. Современная Россия представляет собой посттрадиционное индустриальное общество, болезненно переживающее распад коммунистической империи, испытывающее демографический спад и одновременно страдающее мигрантофобией. Северный Кавказ – это, напротив, многочисленное, быстро растущее и активное население, которое не находит адекватного приложения своим силам. Местное общество до сих пор в значительной степени зажато в рамки традиционного уклада, но за последние десятилетия этот уклад подвергся серьезной эрозии и не способен более гасить социальные противоречия. Над населением стоит коррумпированная клановая власть, паразитирующая на дотациях из федерального центра, не имеющая потенциала для необходимых глубоких преобразований и сопротивляющаяся реформам. Социально-экономические проблемы региона составляют богатую питательную почву для экстремизма — безработица носит массовый характер, а уровень жизни в 1,5 раза ниже, чем в среднем по стране, а в Ингушетии— в четыре раза.

В ЮФО наиболее велика доля теневого сектора экономики (в том числе связанного с незаконными видами деятельности). В связи с этим значительная часть социально-экономической статистики является фиктивной и не дает адекватного представления о экономической ситуации. Попытки Москвы бороться с бедственным положением республик Северного Кавказа с помощью дотаций из федерального бюджета неудачны. Они, подобно наркотику, требуют повышения дозы и лишь отягощают болезнь. Не случайно, например, в Чеченской Республике увеличение федеральных финансовых вливаний сопровождается сокращением местных налоговых поступлений. По сути, на Северном Кавказе формируется иждивенческая экономическая модель, которая парализует дееспособность этого региона и развращает местные политические и бизнес-элиты.

Здесь по-прежнему высока безработица, не растет или медленно растет промышленное производство. Не уменьшается уровень теневой экономики. Не ведется планомерная работа по развитию малого бизнеса и возрождению производственной базы, по отстраиванию инфраструктуры рынка. Трудовой и природный потенциал региона не используется, а подчас эксплуатируется фактически криминальными структурами. Тяжелая экономическая ситуация – это питательная среда для роста преступности, в ней себя вольготно чувствуют не только воры, но и торговцы наркотиками, оружием, террористы.

Вопрос социально-экономической ситуации на Юге России является в настоящее время ключевым. За последние четыре года расходы в консолидированных бюджетах субъектов Федерации Юга России на душу населения возросли в 2,6 раза. Кроме того, финансовая помощь федерального центра за последние четыре года в расчете на одного жителя Юга России возросла в 3,4 раза. "Одновременно уровень безработицы за это время возрос в 1,7 раза, а официальные доходы граждан как были в 1,5 раза ниже среднероссийского, так и остались".

Новый полпред президента в Южном федеральном округе Г. Рапота заявил в октябре 2007 г. вскоре после прибытия в Ростов-на-Дону: «Само развитие событий говорит, что на каком-то этапе вопросы безопасности, борьбы с терроризмом, борьбы с преступностью были на первом месте. Сейчас на первое место все больше выходят вопросы экономики, хотя ослаблять свое внимание к вопросам безопасности не приходится. Сейчас экономикой займемся самым непосредственным образом».

9 июня 2007 г. Правительство РФ утвердило Концепцию федеральной целевой программы «Юг России» на 2008-2012 гг. В Концепции отмечено, что положение в Южном федеральном округе характеризуется значительным отставанием от среднероссийского уровня по ключевым показателям и повышенной остротой социально-экономических проблем, что ограничивает реализацию данных задач в общенациональном масштабе. По основным социально-экономическим показателям Южный федеральный округ занимает последнее место среди федеральных округов. Уровень безработицы в среднем по округу превышает 15 процентов и является самым высоким в России. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в Южном федеральном округе составляет 35% (в России - 20,6%). Низкий уровень доходов трудоспособного населения округа обусловлен его занятостью преимущественно в секторах с низким уровнем производительности труда и высокой долей теневой экономики в регионах Южного федерального округа. Реализация проектов, которые способны обеспечить высокий уровень экономического роста в Южном федеральном округе, в настоящее время ограничивается отсутствием необходимой инфраструктуры (автомобильные дороги, порты, системы водоснабжения и водоотведения, объекты энергетики и газоснабжения).

Приоритетными направлениями социально-экономической политики в Концепции федеральной целевой программы «Юг России» на 2008-2012 гг. определены:

• повышение уровня жизни населения;

• повышение эффективности деятельности государственных органов власти;

• устранение ограничений инфраструктурного и технологического характера.

Существенное улучшение социально-экономи-ческого положения возможно только при условии значительного увеличения объема инвестиций в основной капитал в южные регионы России. Отсутствие целенаправленных действий со стороны органов государственной власти по созданию условий для привлечения инвестиций приведет к ухудшению социально-экономической ситуации и увеличению отставания от среднероссийского уровня.

Так, расчет прогнозных показателей развития ситуации в Южном федеральном округе показал, что в условиях сохранения проблемы технологического отставания экономики регионов Южного федерального округа, недостаточного качества транспортной, производственной и социальной инфраструктур экономика регионов Южного федерального округа в период с 2008 по 2012 год не сможет выйти на устойчивые темпы роста ВРП выше 5-5,5% в год. Такие темпы находятся ниже уровня, необходимого для преодоления экономического отставания Южного федерального округа от среднероссийских показателей и решения поставленных задач социального развития и повышения качества жизни населения округа.

Для обеспечения эффективного развития экономики и социальной сферы Южного федерального округа предлагается реализовать следующие принципы:

• концентрация ресурсов на экономически эффективных инфраструктурных объектах, имеющих общефедеральное и межрегиональное значение и обеспечивающих максимальный рост производства в регионе;

• финансирование за счет средств федерального бюджета инженерной инфраструктуры инвестиционных проектов, реализация которых осуществляется за счет частных инвестиций;

• выбор инвестиционных проектов с учетом экологической эффективности;

• развитие механизмов государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов;

• создание стимулов для софинансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и оказания социальных услуг.

Ключевой целью Программы является повышение благосостояния и качества жизни населения Южного федерального округа. Достижение высокого уровня жизни населения возможно только при условии создания динамично развивающейся и конкурентоспособной экономики, обеспечивающей высокий уровень доходов населения в регионах Южного федерального округа.

Реализация указанной цели обеспечивается путем решения следующих задач:

• снятие инфраструктурных ограничений для развития экономики региона (на федеральном, региональном и местном уровнях);

• развитие стратегически приоритетных направлений на территории региона (туристско-рекреационный комплекс, агропромышленный и промышленный комплексы), обеспечивающих высокую добавленную стоимость, высокие темпы экономического роста и занятость населения;

• повышение доступности и качества социальной инфраструктуры на региональном и местном уровнях;

• повышение занятости населения.

Г.) Какова социально-политическая обстановка на Северном Кавказе?

Политическая нестабильность на Северном Кавказе, и в первую очередь чеченский конфликт с его террористической составляющей, обусловили низкую инвестиционную привлекательность республик Северного Кавказа. Растущий разрыв в уровне жизни между верхними и нижними слоями общества - мощнейший фактор роста социальной напряженности со всеми неизбежно вытекающими последствиями, которые усугубляют политическую нестабильность.

Коррупция как системный фактор политической и экономической жизни Северного Кавказа замедляет обновление и оздоровление кадрового состава региональных администраций и снижает эффективность местных властей, которые пытаются компенсировать свою слабость усилением авторитарных тенденций, с одной стороны, и негласным союзом с криминальными лидерами - с другой.

В регионе быстро развивается параллельные властные структуры в виде исламских джамаатов. Эти общины создают особое пространство, где российские социальные и правовые нормы уже не действуют.     При всей разнородности целей исламские джамааты, местные коррумпированные кланы и организованная преступность на Кавказе делают сегодня одно общее дело — они посредничают в отсутствие государства. Параллельная власть заполняет возникшую пустоту на Кавказе, берет на себя выполнение функций легитимной власти. Она культивирует альтернативный кодекс чести, тем самым сеет недоверие к официальному государству. Государственные инструменты, к которым принято прибегать в подобного рода кризисах, оказались неэффективны. В каждой из республик местная милиция, по сути, воспринимается населением как одна из банд. Просто правоохранительные органы имеют форменную одежду и специальным образом окрашенный транспорт. Суд коррумпирован и явно подвержен клановому влиянию.

В 2005 г. были обнародованы данные о массовом несоответствии региональных законов федеральным. Минюст выявил подобные нарушения в конституциях Чечни, Калмыкии, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии, а также в уставе Ставропольского края. Федеральному законодательству не соответствуют 69 кабардино-балкарских законов, 7 – ставропольских, 7 – североосетинских и по три – чеченских и калмыцких. В Астраханской области местные управления Минюста сочли несоответствующими 11 законов, в Адыгее – 11, в Краснодарском крае – 9, в Дагестане – 8, в Ингушетии – 25, в Волгоградской области – 20 и в Карачаево-Черкесии – 17. Подобные пробелы регионального законодательства тормозят решение важнейших совместных социально-экономических задач.

Д.) Каково современное положение русского и русскоязычного населения в Северокавказских республиках?

Оставление центральной властью главенствующих позиций и передача большей части властных полномочий на Северном Кавказе на уровень республиканской власти, с одной стороны, и подчинение должностных лиц процедуре демократического избрания, - с другой, привели к активному государственному строительству по этническому основанию. Доминирующие этносы, их лидеры и элитные группы стремились к монополизации государственных органов и это привело к межэтнической напряженности и конфликтности. Их стремления и притязания оспаривались другими этническими группами, но русские как отдельная группа населения в северокавказских республиках не участвовали в переделе власти.

Разнородность населения региона объясняется также разными механизмами организации. Механизмом организации русской (русскоязычной) части населения выступает государственность; северокавказские народы сохранили формы традиционной самоорганизации. Распад вертикали власти привел к тому, что на первый план вышли традиционные структуры самоорганизации. На этой основе стали действовать национальные движения и организации. Среди русских тоже некогда были распространены механизмы самоорганизации – в крестьянской и казаческой средах. Но постепенно эти формы разрушились – крестьянская община в силу объективных причин, а казаческая была уничтожена во время Гражданской войны и именно по причине наличия самостоятельной, не государственной формы самоорганизации.

Таким образом, русское население республик региона оказалось и вне политических стратегий центра, и вне политических стратегий республиканской власти. Результатом этого становится массовый исход русских из региона. Поэтому причины резкого ухудшения социальных позиций русского населения в северокавказском регионе население рассматривает комплексно, отводя большую роль при этом суверенизации республик. Дальнейший уход русских с Северного Кавказа и продолжающееся ослабление их социальных позиций ведет к нарастанию деструктивных тенденций в северокавказском обществе. На совещании с руководителями регионов Южного федерального округа в 2006 г. В.Путин в первую очередь он затронул тему коррупции и клановости, которая особенно характерна для Юга страны, с его традиционной родоплеменной структурой общества и опорой на родственные связи. «Один из острейших вопросов - это скованность, заорганизованность, зарегулированность деловой жизни во многих регионах округа», - отметил президент. Вмешательство административного ресурса в разных сферах жизни чрезмерно раздуто, местные рынки монополизированы и фактически закрыты для какой-либо деятельности извне, органы власти часто используются как инструмент недобросовестной конкуренции, а проще говоря, коррумпируются.

Центр нестабильности на Юге России в последнее время неуклонно смещается из Чечни в другие регионы Северного Кавказа, в первую очередь, в Ингушетию и Дагестан. В основе дестабилизации социально-эконо-мическая ситуация: безработица и коррупция, несправедливость в отношении к собственности и национальным богатствам республик. В результате активных партизанских действий боевиков силовые структуры почти каждодневно несут потери. При этом гибнут не только военнослужащие из линейных частей, но и представители элиты – сотрудники ФСБ, прокуратуры, крупные чиновники.

Таким образом, не смотря на некоторую стабилизацию, обстановка на Северном Кавказе, а значит и в целом в южнороссийском регионе, остается сложной и взрывоопасной.