Тема 9 Управління якістю і ефективність адміністративного менеджменту
9.1 Принципи загального управління якістю у державному секторі
9.2 Соціальна ефективність державного управління
9.3 Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади
9.1 Принципи загального управління якістю у державному секторі
Попередні дослідження підвищення продуктивності в державному секторі наголошували на використанні різної технології та методів постановки завдань, оцінювання програм, прийняття рішень та вимірювання індивідуальної продуктивності (наприклад, управління за цілями Management by Objectives (MBO)), технологія оцінювання та аналізу програм - Program Evaluation and Review Technique (PERT), система планування та програмування бюджету. Ці дослідження містили цінні ідеї для адміністраторів, що прагнуть одержати більше віддачі від своїх співробітників.
Вони, однак, не усунули критики на адресу працівників державних установ за неефективність обслуговування, брутальність, марнування ресурсів і недостатню чуйність. Лише деякі урядові структури домоглися успіху з одночасним підвищенням продуктивності, зниженням витрат і мотивацією державних службовців, щоб обслуговувати споживачів (платників податків) чемно, ефективно, ощадливо та своєчасно. Щоб здійснити довгострокові заходи з поліпшення якості роботи державних служб, потрібні фундаментальні системні зміни в поєднанні з новими методами управління.
Державні чиновники-керівники дедалі більше починають усвідомлювати, що заходи щодо підвищення продуктивності не ведуть автоматично до поліпшення якості роботи державних служб. Щоб підвищити одночасно і якість, і продуктивність державних служб, потрібно інтегрувати нові методи управління із заходами щодо підвищення якості, орієнтованими на споживача. Тепер одержали поширення концепції і методи загального управління якістю {total quality management - TQM), що зберігають за менеджером, який працює в державному секторі, можливість винагороджувати дійсно видатну індивідуальну роботу, і водночас розширюють можливості для співробітництва працівників у межах усієї установи в інтересах обслуговування споживачів і постійного удосконалювання діяльності.
Відповідно до класичного визначення якість товару чи послуги оцінюють ступенем їх відповідності попередньо встановленому стандарту. Однак натепер багато теорій управління якістю розширюють це визначення, включаючи в нього якість розроблення та задоволення обґрунтованих вимог усіх споживачів. Визнання значення задоволеності споживача — суть «нової хвилі» зусиль з поліпшення якості.
Реагування на обґрунтовані вимоги надати послуги вищої якості «додає влади» споживачам і змушує менеджерів взяти на себе відповідальність за виправлення системних недоліків, які викликають незадоволеність споживачів.
Існує три джерела підвищення якості у сфері обслуговування:
1) хардвер (конструкції та устаткування) - матеріальні джерела, оцінювані як будь-який інший нормальний продукт;
2) софтвер (процедури, процеси) - нематеріальні джерела сфери послуг.;
3) людський чинник (персонал) - реальні послуги, надані співробітником.
Натепер лише деякі фірми сфери послуг ввели системи TQM, аналогічні системам, використовуваним у виробництві. Так, мало що відомо про застосування методів підвищення якості у галузі охорони здоров'я, у сфері державного адміністрування, в освіті чи в громадських службах — важливих секторах національної економіки, що становлять сумарно велику частку ВНП країни, але не зіштовхуються з тим середовищем конкуренції, у якому діють галузі промисловості, що виготовляють товари для продажу на світових ринках.
Такі абревіатури, як TQC (total quality control - загальний контроль якості), JIT (just-in-time delivery — постачання вчасно), QFD (quality [unction deployment — використання функції якості) і TQM (total quality management - загальне управління якістю) широко використовують для характеристики змін у практиці управління, спрямованих на безперервне удосконалювання якості.
Розроблені принципи загального управління якістю виглядають так:
1. Зробіть задоволеність споживача першорядним завданням і мірою якості послуг.
2. Розширте визначення «споживач», включивши в нього як споживачів всередині організації (наприклад, співробітників інших підрозділів), так і поза її межами (продавців, платників податків, контра-кторів, контролерів і постачальників).
3. Розробіть загальне «бачення» місії організації, засноване на більш широких вимогах споживача.
4. Дайте споживачам відчути вашу довгострокову прихильність цілям організації, винагороджуйте колективну роботу і заохочуйте зусилля з удосконалення процесів діяльності на всіх рівнях.
5. Забезпечте розширене навчання і самопідготовку в сфері управлінських і лідерських навичок, щоб відповісти на обґрунтовані вимоги споживача або навіть передбачити їх.
6. Забезпечте індивідуальну участь за рахунок створення груп з удосконалення процесів діяльності.
7. Відзначайте, підтримуйте і винагороджуйте лояльність і відданість співробітника, його участь у колективній роботі.
8. Боріться зі страхом перед змінами та усувайте інші бар'єри на шляху розвитку професійної гордості.
9. Забезпечте кожному працівнику потрібні оснащення і підготовку для роботи відповідно до вимог споживача.
10. Проведіть потрібні зміни в державних організаціях з метою успішного втілення в життя перерахованих завдань.
Майже два десятиліття тому П. Друкер ідентифікував шість основних перешкод на шляху удосконалення діяльності в державному секторі, «смертельні гріхи», які чинять регулярно і через боягузтво державні адміністратори і які ведуть до провалу програми, якщо дві чи більше з них відбуваються одночасно:
1) не вироблено чіткі цілі діяльності;
2) прагнення переробити занадто багато справ одразу;
3) вирішення проблем шляхом «кидання» на них людей;
4) відсутність експериментаторського підходу;
5) немає здатності оцінювати, в результаті чого досвід не навчає;
6) небажання вчасно відмовитися від початих програм, коли стає ясно, що вони провалилися.
Навчання американських «гуру» в сфері якості (таких як Демінг і Джуран) прямо привело до підйому і подальшого так званого економічного дива, що вивело Японію з повної розрухи після воєнного періоду до стану провідної світової економічної держави, причому за період, що менше, ніж життя одного покоління. Коли ті самі уроки застосовують до державного сектора, вони можуть набути глибоко позитивниго впливу, оскільки адміністрації всіх рівнів страждають від «хвороб», що знижують якість послуг і продуктивність співробітників.
У своїй програмі з 14 пунктів Демінг дав інтегровану філософію загального управління якістю для вирішення розглядуваних проблем. Організації державного сектора можуть перебороти проблеми, з якими зіштовхуються, за допомогою принципів і методів TQM, що концентруються як на статистичному контролі, так і на методі управління поведінкового характеру в інтересах підвищення якості. Обидва ці аспекти філософії TQM однаково важливі, оскільки саме сумісне виконання всіх 14 пунктів забезпечує удосконалювання якості. Іншими словами, знати, що потрібно робити, так само важливо, як і знати, яким чином це робити. Однак система TQM Демінга ефективна тільки в тому випадку, якщо високопоставлений виборний чи призначуваний керівник сприймає ідею змін. Розглянемо 14 пунктів Демінга та їх застосування у сфері державного адміністрування
1. Складіть і повідомте всім співробітникам декларацію цілей і завдань організації. Керівництво повинне постійно демонструвати свою прихильність до цієї заяви. Кожний працівник адміністрації повинен чітко розуміти місію організації і свою роль у ЇЇ виконанні. Постійне поліпшення якості обслуговування споживача має стати обов'язком кожного державного службовця і завжди знаходитися в центрі уваги керівництва. Хоча урядові заклади і не є фірмами сфери бізнесу щодо здобування прибутку, вони несуть відповідальність за забезпечення платникам податків якісних послуг, а також можливостей для продуктивної кар’єри самим державним службовцям, що становлять тепер 18 % від усієї робочої сили. Поєднуючи місії державного і приватного секторів, Демінг пропонує розширене трактування «соціально відповідальної» ролі бізнесу та уряду. Замість того, щоб тільки «робити» гроші для своїх акціонерів, приватні фірми мають створювати робочі місця через уведення інновацій, проведення наукових досліджень, постійне удосконалювання та забезпечення економічного зростання. Уряд, у свою чергу, має заохочувати нові сфери підприємництва за допомогою такої державної політики, яка стимулювала б економічне зростання, а не «душила» ініціативу надмірним контролем і наглядом.
2. Вище керівництво і всі інші — засвоюйте нову філософію. Світ вступив в нове століття міжнародної економічної конкуренції. Американці вже не можуть далі миритися із загальноприйнятими запізненнями, помилками, некомпетентними послугами, дефектними матеріалами та низькою якістю виконання. Одна з головних проблем, з якими зіштовхується більшість державних організацій, - усвідомлення своєї неефективності, що є наслідком гігантоманії та ускладнення існуючих на сьогодні бюрократичних систем. Першочерговим завданням усіх організацій сфери державних послуг має знову стати задоволення споживача. Щоб досягти цієї мети, установам слід докладати більше зусиль для вивчення потреб споживачів і поєднання даних типу «голос споживача» з менеджерськими системами, призначеними для постійного контролю за якістю та його удосконалювання.
3. Усвідомте значення інспекції для удосконалювання процесів діяльності та зниження витрат. Хоч інспекція - це один з основних компонентів контролю якості, якість не можна «інспектувати» у процес діяльності чи в продукцію. Треба вимагати статистичних доказів того, що якість закладена в процес, щоб виключити потребу у суцільних інспекціях і прагнути насамперед забезпечити якісну послугу чи продукцію, здійснюючи в такий спосіб інспекцію і доробки зайвими для виправлення помилок.
4. Припиніть практику вибору ділового партнера винятково за цифрами на ціннику. Потрібно орієнтуватися на розумне поєднання цін з реальною вартістю і якістю, прагнучи до того, щоб у кожного окремого товару був один постачальник, обраний на основі довгострокових відношень довіри і відданості. Прагнення більшості урядових організацій знайти партнера з нижчими цінами призводить до затоварення невикористаними запчастинами низької якості і до перевитрат експлуатаційних витрат, веде до низької якості одержуваних послуг. Відділи постачання і чиновники, що займаються постачанням, покликані ініціювати зміни, забезпечити керівництво і трансформувати цю життєво важливу сферу.
5. Безперервно і постійно удосконалюйте систему виробництва та обслуговування. Потрібно, щоб управління проводилося в інтересах підвищення якості і продуктивності та безперервного зниження витрат. Ідея безперервного циклу удосконалювання надзвичайно важлива для успіху всієї діяльності. Занадто часто державні посадові особи мислять категоріями «програм», тобто організованої послідовності завдань, що мають початок, середину і кінець. TQM має бути безперервною діяльністю з «проривами» до досягнення цілей вищого рівня після того, як процеси стають стабільними, очевидними і контрольованими. Будь-який процес чи процедура, які використовуються п'ять чи більше років, обов'язково мають потребу в аналізі, цілком можливо, в перегляді і, ймовірно, в заміні.
6. Використовуйте сучасні методи підготовки. Внутрішніх споживачів слід забезпечити відповідною підготовкою, інструментарієм і методами, потрібними для удосконалювання якості. У свою чергу, зовнішніх споживачів варто постачати відповідними специфікаціями товарів і послуг. Менеджери повинні додавати більше зусиль до того, щоб точно визначити, що саме потрібно від продавців, як будуть оперативно оцінюватися результати діяльності і на основі використання яких статистичних засобів будуть досягатися ці цілі.
7. Навчайте лідерству і затверджуйте його як інститут. Існуючі методи мотивації співробітників, спрямовані на постійне поліпшення якості, довели свою неефективність з погляду досягнення вищої продуктивності. Для трансформації організаційної структури державних і неприбуткових установ потрібні нові методи управління і впливу на людську поведінку. Керівники повинні допомагати своїм підлеглим виконувати роботу краще, виявляючи, хто з них має потребу в спеціальному сприянні чи в більш інтенсивній підготовці і наставництві, а потім займатися з ними індивідуально, домагаючись поліпшення їхньої роботи. В організації, де застосовують TQM, роль лідера виходить за межі формальної ієрархії і містить у собі методи, які мінімізують розбіжності між місією організації та індивідуальними виробничими цілями в умовами окремих працівників.
8. Женіть страх і заохочуйте довіру. Створюйте клімат, сприятливий для нововведень. Виробничі втрати через хронічний стан занепокоєння в державних організаціях разючі, тому потрібно позбутися остраху змін. Управління за цілями, управління за цифрами, управління за результатами - усе це можна звести до загального знаменника - управління за допомогою страху. Минули часи «ланцюжка команд» М. Вебера, «наукового менеджменту» Ф. Тейлора «управління за цілями» П. Друкера, коли страх був головним інструментом управління, а «зовнішню» мотивацію вважали єдиним способом навчити співробітника лояльності і поліпшити якість його роботи. Один з очевидних симптомів того збитку, який спричиняє напружена обстановка на робочому місці, полягає в тому, що багатьох роботодавців залучають до суду з приводу хвороб співробітників, пов'язаних зі стресом і викликаних неефективними методами управління.
9. Оптимізуйте зусилля бригад, груп і відділів, виходячи з цілей і завдань організації. Усі повинні працювати разом, щоб виявляти причини проблем, що виникають, вживати заходів для усунення деструктивного (я виграю - ти програєш) змагання між підрозділами і заміняти його спільною (я виграю - ти виграєш) роботою. Менеджерам і всім державним службовцям варто прищеплювати схильність до колективної роботи, спрямованої на неперервне поліпшення процесів діяльності та надаваних послуг. Взаємодія через межі функціональних зон вкрай потрібна для того, щоб «пробитися» крізь «поглинальний» шар бюрократії середньої ланки, яка існує в державних організаціях, і надавати споживачам сучасні та ефективні послуги, які задовольняли б їх потреби. В умовах нинішнього нестабільного та вразливого політичного середовища платники податків заслуговують саме цього.
10. Уникайте гасел у стосунках зі співробітниками. «Нуль дефектів», «збільшити виробіток на 10 %», «знизити кількість нещасних випадків на 5 %» — це приклади марних закликів, за допомогою яких прагнуть досягти нових рівнів продуктивності, не розкриваючи методів для їх досягнення. Ці гасла можуть лише ускладнити прогрес якості. Наголос треба робити на пошук засобів досягнення задоволеності споживача, а не на те, щоб установлювати нові, дедалі вищі норми і потім «зрізати кути», коли робота не вкладається в терміни та бюджет. Це приклад мислення «цієї хвилини» в його найгіршому вияві.
11. Відмовтеся у виробничій діяльності від кількісних норм. Замість цього вивчайте і запроваджуєте методи удосконалення. Відмовтеся від «управління за цілями». Замість цього вивчайте зміст процесів діяльності і способи, якими їх можна поліпшити. Потрібно відмовлятися від робочих норм і стандартів, що ґрунтуються лише на цифрових показниках, без урахування якості надаваних послуг. Слід також надавати можливість підготовленим належним чином співробітникам, які мають стимул, самим забезпечувати якісне обслуговування поза атмосферою страху, створюваною в результаті деморалізуючого впливу таких систем індивідуального контролю, як заохочення-покарання, «управління за цілями», примітивні стимулюючі виплати і так звана система винагород «за заслуги».
12. Усувайте бар'єри, що позбавляють людей почуття гордості за свою працю. Варто починати позитивні дії, щоб відповідним чином навчити і забезпечити всім необхідним своїх співробітників, а також відновити їх «внутрішню» мотивацію працювати краще і без примусу. Щоб досягти цієї мети, менеджери повинні припинити обвинувачувати своїх підлеглих у системних проблемах і зосередитися на підвищенні загального рівня діяльності організації. Тут потрібне розуміння базового систематичного інструментарію і розбіжностей між загальними і спеціальними причинами системних «відхилень».
13. Заохочуйте кожного на самовдосконалення і навчання. Як менеджери, так і інші працівники повинні вміти трансформувати свою організацію. Здатність внутрішніх споживачів забезпечити якісне обслуговування - це потрібна фаза, хоч і така, якій приділяють недостатню увагу під час розробки будь-якої стратегії TQM. На рівні середньої ланки управління потрібно організувати навчання сучасним методам статистичного контролю, щоб дати можливість вищому керівництву вносити виправлення та уточнення лише у весь процес діяльності.
14. Починайте активні дії для здійснення змін. Керівники організації повинні створити чітку структуру, а також позитивне робітниче середовище, щоб перераховані вище рекомендації виконувалися щодня. Відділ контролю або центр обробки інформації відіграє важливу роль у розвитку загального прагнення організації до якості. Однак ця життєво важлива функція не має бути цілком делегована певному бюро або відділу контролю за продуктивністю чи якістю. Вищі керівники повинні забезпечувати керівництво активною участю та особистим прикладом, застосовуючи дії, спрямовані на досягнення змін.
Відоме як «коло Шухарта» «колесо Демінга» являє собою варіант наукової методики, відомої в державних структурах як політико-аналітичний підхід до управління з метою постійного пошуку нових можливостей безперервного удосконалювання процесів діяльності (рис. 9.1).
Рис. 9.1 – Цикл «плануй - дій - перевіряй - виконуй» у процесі удосконалення процесів діяльності
Воно містить чотири основні етапи: плануй, дій, перевіряй, виконуй (П - Д - П - В). Менеджери розробляють план, що включає опис цілей і бажаних результатів (плануй). Він реалізується в первісному вигляді (дій). Результати вимірюють і аналізують (перевіряй). На основі перевірки результатів починають відповідні дії (виконуй). Оскільки основні політичні напрями діяльності були визначені за допомогою вже згадуваних 14 пунктів, можна реалізувати цей безперервний цикл для виконання рішень, з якими має справу керівництво будь-якої установи на будь-якому рівні. Державний сектор почав застосовувати цю методику для впровадження TQM, і результати дають надію на кращі результати.