5. Предложения по совершенствованию отношений федерального бюджета с бюджетами нижестоящего уровня (принципы распределения Фонда финансовой поддержки регионов)

В мировой практике существуют два основных способа межбюджетного выравнивания — это, во-первых, выравнивание региональных бюджетных доходов и, во-вторых, выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов. Часто первый способ называют доходным, а второй — расходно-доходным выравниванием.

Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федеральной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависимости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогнозных доходов субъекта Федерации от некоторого уровня, например, среднего по Российской Федерации. Альтернативным методом выравнивания может служить перераспределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, на оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в регионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала.

Заметим, что может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов, величина которого определяется наличием средств в Фонде поддержки, так и выравнивание в смысле разделения средств Фонда финансовой поддержки пропорционально отклонению фактических душевых бюджетных доходов регионов от среднего (или какого-либо еще заранее заданного уровня).

Принципиальным преимуществом применения на практике методики доходного выравнивания при распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, — принимать на себя обязательства по их финансированию.

Второй возможный вариант распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании. В этом случае определение долей регионов в Фонде учитывает потребности региона в осуществлении бюджетных расходов. При этом главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов власти.

Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его половозрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребительской корзины или величины прожиточного минимума.

Существуют и более сложные подходы к расходно-доходному выравниванию. Может быть предложено выравнивание, основанное на разделении Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации на две части, одна из которых распределяется исходя из цели доходного выравнивания, другая — на основе отклонения нормативных расходов (рассчитанных на основе государственных стандартов) в регионе от средних (нормативных) по России или на основе отклонения нормативных расходов от прогнозных доходов субъекта Федерации.

Другой метод реализован в используемой в 1994-1998 годах методике распределения федерального Фонда финансовой поддержки регионов, основанной на распределении средств Фонда пропорционально нехватке прогнозируемых доходов субъектов Федерации для финансирования его нормативных расходов, рассчитанных путем корректировки фактических базовых расходов субъектов Федерации (за базу взят 1991 год) с учетом действующего федерального законодательства, регламентирующего расходные обязательства региональных бюджетов.

Такой подход может быть радикальным образом усовершенствован, если нормативные обоснованные потребности регионов в расходах определять на основе государственных стандартов в области образования, жилищно-коммунального хозяйства и социального обеспечения. Кроме того, для депрессивных регионов можно выделить защищенную часть трансферта, рассчитываемую таким образом, чтобы обеспечить выравнивание разрыва между прогнозируемыми доходами и нормативными расходами до уровня не большего, чем некоторая доля (например, 50%) нормативных расходов в регионе.

Еще одним вариантом доходно-расходного выравнивания является методика, основывающаяся на сопоставлении нормативных расходов бюджета субъектов Федерации, рассчитанных на основе государственных стандартов (подробнее об оценке расходных потребностей регионов см. раздел 3.4.1) с единым, нормативным уровнем их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений в валовом региональном продукте.

Ниже мы рассмотрим возможные варианты распределения Фонда финансовой поддержки регионов согласно принципам доходного и расходно-доходного выравнивания, проведем анализ проекта методики расчета трансфертов на 1999 год, предложенного трехсторонней рабочей группой по реформе межбюджетных отношений, а также приведем разработанные нами предложения по рационализации распределения ФФПР.