5.3. Предложения трехсторонней рабочей группы по реформе межбюджетных отношений

Как уже говорилось выше, в целях совершенствования межбюджетных отношений в мае 1998 года была создана трехсторонняя рабочая группа по реформе межбюджетных отношений в Российской Федерации, в состав которой входили представители Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Одной из задач, стоявших перед участниками рабочей группы, была разработка новой методики распределения федерального Фонда финансовой поддержки регионов на 1999 год. Результатом проведенной работы явился проект методики распределения ФФПР на 1999 год. Изложим вкратце основные положения проекта методики.

Методика распределения Фонда основана на "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.", одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862.

Общий объем Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 1999 г. формируется за счет 11% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от налога на добавленную стоимость и акцизов по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также подоходного с физических лиц. Расчет распределения трансфертов ФФПР производится исходя из проектируемого на 1999 г. объема Фонда в 24 510,5 млн.рублей. В составе ФФПР выделяются основная (нецелевая) и целевая (на поддержку “северного” завоза) части, каждая из которых распределяется между субъектами Федерации по отдельной методике с последующим сложением основного (нецелевого) и целевого трансферта.

Нецелевую часть ФФПР планируется распределять по методике доходного выравнивания, предполагающей достижение регионами с учетом полученного трансферта определенного уровня приведенного среднедушевого бюджетного дохода. Другими словами, при распределении нецелевой части Фонда производится решение задачи квадратичного программирования, описанной в разделе 3.1.1.

Для приведения доходных показателей субъектов Федерации в сопоставимый вид, проект методики предлагает рассчитывать индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов.

При расчетах ИБР использовалась группировка субъектов Российской Федерации (кроме г.г. Москвы и Санкт-Петербурга) по крупным экономическим районам с выделением районов Крайнего Севера и горных районов Северного Кавказа. Вологодская и Калининградская области были отнесены к регионам Северо-Запада (см. Раздел 2.2).

Формула расчета ИБР для i-го региона (k_i) выглядит следующим образом:

, где

ls_j — отношение средневзвешенного значения прожиточного минимума по данной группе регионов (в среднем за 1995-1997 гг.) к наименьшей среди всех групп величине средневзвешенного прожиточного минимума (для 1995-1997 гг. — 250 132 руб./чел. в месяц в регионах Центрального Черноземья).

e_ij — отношение удельных (в расчете на душу населения) бюджетных расходов в данном регионе к средневзвешенному значению удельных бюджетных расходов по данной группе регионов.

Для приведения собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации к сопоставимому виду удельные (в расчете на душу населения) доходы бюджетов субъектов Федерации корректируются на величину индекса бюджетных расходов.

Удельные бюджетные доходы субъектов Федерации (R_i) рассчитываются по формуле:

, где

Rev_i — объем собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации в 1997 г. в условиях 1999 г.;

n_i — численность населения данного субъекта Федерации по состоянию на 1 января 1998 года.

Приведенные к сопоставимому виду (скорректированные) удельные бюджетные доходы i-го субъекта Федерации (r_i) рассчитываются по формуле:

Далее производится расчет распределения ФФПР, результатом которого являются абсолютные значения трансфертов ( ), необходимые для того, чтобы приведенные бюджетные доходы регионов в расчете на душу населения после выравнивания не были ниже уровня, определяемого объемом фонда. Итоговые доли регионов в нецелевой части ФФПР ( ) определяются исходя из отношения суммы трансферта, выделенной субъекту Федерации, к общему объему нецелевой части ФФПР (F¹):

Право на получение целевых трансфертов на поддержку северного завоза имеют субъекты Федерации, для которых отношение расчетных средств на компенсацию части транспортных расходов по северному завозу превышает 0,5% собственных доходов, приведенных к условиям 1999 г.

Доля субъекта Федерации, имеющего право на получение целевого трансферта, в общем объеме средств ФФПР, предназначенных для поддержки северного завоза ( ), принимается равной доле данного субъекта Федерации в общем объеме расчетных средств на компенсацию части расходов по северному завозу на 1999 г.

Итоговая доля субъекта Федерации в ФФПР определяется как средневзвешенное долей региона в нецелевой и целевой частях Фонда, где в качестве весов используются доли ФФПР, направляемые на целевые и нецелевые трансферты:

, где

F¹, F² — соответственно нецелевая и целевая части ФФПР;

F — общий объем ФФПР.

Результаты расчетов по предложенному проекту методики представлены в таблице 5.1.7 и на рисунке 5.1.9 Приложения 5.1.

Разработанный проект методики имеет как достоинства, так и недостатки. Основным недостатком его, как уже отмечалось, является применение группировки регионов в целях расчета индекса бюджетных расходов и некорректный метод расчета указанного индекса, что ведет к возможным искажениям отражения межрегиональной дифференциации уровня бюджетных расходов. К числу недостатков предлагаемой методики относится её большая зависимость от точности прогнозирования региональных доходных показателей и общего объема ФФПР в планируемом периоде, а также возможное дестимулирующее воздействие на усилия региональных органов власти по сбору налогов и платежей (подробнее см. соответственно разделы о методиках расходно-доходного и доходного выравнивания).

Несомненным достоинством проекта методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов является отказ от практики учета расходов региональных бюджетов за 1991 год в условиях отсутствия утвержденных региональных нормативов бюджетного финансирования по большинству расходных статей бюджетов субъектов Федерации.

Согласно предложениям рабочей группы, количество регионов, не имеющих права на трансферт из основной части ФФПР, увеличивается до 38. При этом, права на средства Фонда лишаются как финансово устойчивые регионы (Ленинградская, Ярославская, Вологодская, Тюменская и Нижегородская области), так и регионы, традиционно относящиеся к дотационным — Республика Калмыкия, Рязанская и Тульская области). Неполучение трансферта последними говорит о том, что представленный проект методики нуждается в определенных корректировках.