Глава 2. Методы экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования

2.1.Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Согласно ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

• выбросы в атмосферу загрязняющих веществ и иных веществ;

• сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

• загрязнение недр, почв;

• размещение отходов производства и потребления;

• загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

• иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации.

Верховный Суд РФ разъяснил, что платежи представляют собой форму возмещения экономического ущерба от осуществления под контролем государства деятельности, оказывающей негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и предназначены для проведения государством мероприятий по охране окружающей среды и устранению последствий выбросов загрязняющих веществ, размещения отходов в пределах установленных нормативов такого допустимого воздействия. Поэтому, как правильно указал суд в решении, плата за негативное воздействие на окружающую среду не является мерой юридической ответственности (санкцией) за виновные действия субъектов хозяйственной и иной деятельности³⁴.

Как подчеркнул Конституционный Суд РФ³⁵, вопрос о том, являются ли данные платежи налогом или сбором, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» непосредственно не урегулирован. Плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление.

Изложенное свидетельствует о том, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, как он определен Конституционным Судом Российской Федерации.

Следует сказать, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Постановлением Правительства от 28 августа 1992 г. N 632 был утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия³⁶.

Положения данного акта не раз были предметом судебного разбирательства.

Согласно п.п. «б» п.4. Постановления Правительства №632 органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований по согласованию с территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации и Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора могли понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Верховный суд Республики Татарстан, в производстве которого находилось дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании недействующим п.1 Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 марта 2007 года №115 «Об освобождении отдельных категорий природопользователей Республики Татарстан от платы за негативное воздействие на окружающую среду», оспорил конституционность п.п. «б» п.4 названного Постановления Правительства Российской Федерации в части, возлагающей на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочие освобождать конкретные организации от платы за загрязнение окружающей природной среды.

По мнению заявителя, оспариваемое нормативное положение нарушает конституционный порядок использования окружающей среды (основанный на том, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и предполагающий, что плата за негативное воздействие на окружающую среду является обязательной для всех природопользователей) и тем самым противоречит  Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ счёл оспариваемое положение не соответствующим Конституции, указав, что сам Федеральный закон «Об охране окружающей среды» каких-либо связанных с возможностью освобождения от платы за загрязнение окружающей среды полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации не предусматривает, как не предусматривает он и право Правительства Российской Федерации освобождать от этой платы отдельные организации.

Следовательно, наделив органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации указанным полномочием, Правительство Российской Федерации вышло за пределы своей компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Кроме того, осуществленное Правительством Российской Федерации регулирование – при отсутствии предусмотренных непосредственно федеральным законом оснований освобождения от платы за загрязнение окружающей среды, которые были бы объективно обусловлены конституционно значимыми целями, – противоречит принципу всеобщности конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду и, соответственно, порождает неравенство между субъектами экологических правоотношений³⁷.

В настоящее время данное положение утратило юридическую силу.

Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

Рассмотрим пример. Так, судом было установлено, что Кунгурское ЛПУ МГ осуществляет на территории шести муниципальных районов Пермского края хозяйственную деятельность, имеет разрешение на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В течение 2008 года Кунгурское ЛПУ МГ оказывало негативное воздействие на окружающую среду при выбросе загрязняющих веществ (метана) в атмосферный воздух стационарными объектами, при этом установленные в разрешении №179 лимиты на выброс загрязняющих веществ были превышены.

Произведя расчет суммы платы за сверхлимитный выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, Управление Росприроднадзора обратилось к организации с требованием о погашении задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду за 2008 год.

Неисполнение организацией требования о погашении задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду в добровольном порядке послужило основанием для обращения Управления в арбитражный суд. Расчет платы за сверхлимитный выброс метана в атмосферный воздух был проверен судом и признан обоснованным³⁸.

В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.

Особенности применения этого порядка разъяснены в письме МНС России от 27 января 2003 г. №НА-6-21/115@ «О плате за загрязнение окружающей природной среды»³⁹. В письме указано, что в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. №284-О, вышеназванное Постановление принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера, сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ определил, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания. Как до 10 декабря 2002 г., так и после 10 декабря 2002 г. действовал и действует прежний порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, соответствующий указанному в Постановлении №632.

В судебной практике неоднократно возникали и вопросы, связанные с уменьшением платы за негативное воздействие. Приведём пример.

Как было установлено арбитражными судами первой и апелляционной инстанций и следует из материалов дела, 17.11.2010г. МГУП "Мосводоканал" обратилось в Департамент Росприроднадзора по Центральному федеральному округу с письмом №02-04-1548/10, в котором просило произвести зачёт средств в размере 577 225 960 руб., затраченных на выполнение природоохранных мероприятий, в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В подтверждение обоснованности обращения представлен Перечень природоохранных мероприятий, выполненных МГУП "Мосводоканал" в 2008г. за счет собственных средств для корректировки платы за загрязнение окружающей среды и копия письма Департамента природопользования и охраны окружающей среды г.Москвы от 02.09.2010г. №05-02-890/10 о согласовании данного Перечня.

Письмом от 26.11.2010г. №06-15/7500 ответчик отказал в снижении суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду. При этом ответчик указал, что в Постановлении Правительства РФ от 28.08.1992г. №632 не установлено, в какой части платы за негативное воздействие на окружающую среду (федеральной, региональной или муниципальной) могут быть понижены ее размеры. Росприроднадзор также сообщил, что при принятии решения органом исполнительной власти субъекта РФ о представлении льгот или освобождении от платы за негативное воздействие на окружающую среду происходит недопоступление средств в федеральный бюджет и бюджеты муниципальных образований, что является нарушением принципа самостоятельности бюджетов, предусмотренного ст.31 Бюджетного кодекса РФ.

Соответственно, Росприроднадзор указал на то, что в отсутствие необходимой нормативной базы гарантированное право плательщиков на применение льготы или корректировки по плате за негативное воздействие на окружающую среду не может быть обеспечено.

Однако судами при вынесении обжалованных судебных актов не принято во внимание следующее.

Согласно п.п. "а" п. 4 Постановления Правительства РФ №632 от 28.08.1992г. органы исполнительной власти с участием территориальных органов Министерства экологии и природных ресурсов РФ осуществляют корректировку размера платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей.

В форме расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядке заполнения и представления формы расчета платы, утвержденных Приказом Ростехнадзора №204 от 05.04.2007г. "Об утверждении Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду" предусмотрена возможность принятия на выполнение природоохранных мероприятий средств, предназначенных для осуществления платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В соответствии с Приложением №2 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (зарегистрировано в Минюсте 24.03.1993г. №190, с учетом изменений и дополнений) в перечень природоохранных мероприятий включены:

- охрана и рациональное использование водных ресурсов;

- строительство головных и локальных очистных сооружений для сточных вод предприятий с системой их транспортировки;

- внедрение систем оборотного и бессточного водоснабжения всех видов;

- осуществление мероприятий для повторного использования сбросных и дренажных вод, улучшения их качества, не вызывающие побочного негативного воздействия на другие природные среды и объекты (аккумулирующие ёмкости, отстойники, сооружения и устройства для аэрации вод, биологические инженерные очистные сооружения, биологические каналы, экраны);

- строительство опытных установок и цехов, связанных с разработкой методов очистки сточных вод и переработкой жидких отходов и кубов из остатков;

- реконструкция или ликвидация накопителей отходов;

- создание и внедрение автоматической системы контроля за составом и объемом сброса сточных вод.

В силу п.п.6.5-6.6 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды основаниями отнесения мероприятий к природоохранным являются:

- повышение экологичности выпускаемой продукции;

- сокращение объема потребления природных ресурсов (свежей воды, атмосферного воздуха, земельных, минеральных и лесных ресурсов);

- сокращение объемов выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и сбросов загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;

- сокращение числа любого подземного размещения загрязняющих веществ, размещения отходов;

- снижение концентрации токсичных выбросов, сбросов загрязняющих веществ.

При этом в случае, если природоохранные и производственные мероприятия осуществляются в комплексе, то включение конкретного мероприятия в "Перечень природоохранных мероприятий" производится на основании решения территориального органа Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации⁴⁰.

Сам вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду (включая и плату за размещение отходов) является достаточно интересным.

В литературе выделяются три модели правового регулирования:

1. Плата за негативное воздействие представляет по своей правовой природе налог;

2. Она имеет правовую природу сбора;

3. Имеет частно-правовой характер⁴¹.

Так, например, А.Даниленков считает, что данный платеж имеет неналоговый характер, и предлагает называть его фискальным сбором⁴².

Действующее законодательное регулирование предлагает лишь общие подходы к определению понятия платы за негативное воздействие. Следует сказать, что Правительство РФ в порядке реализации ч.3 ст.104 Конституции РФ рассмотрело проект Федерального закона №363331/3 о дополнении ч.2 НК РФ главой «Экологический налог», но поскольку финансово-экономическое обоснование законопроекта не содержало экономических расчетов, в том числе оценки последствий для отраслей экономики в связи с его принятием, Правительство РФ сочло невозможным дать необходимое заключение по данному законопроекту. В частности, в законопроекте устанавливалось, что объектом налогообложения признаются виды воздействия на окружающую среду, а формой платы – экологический налог. Правительство РФ определило, что данное положение законопроекта следовало бы соотнести с нормами ст.38 НК РФ, где объектом налогообложения может быть только объект, который имеет стоимостную, количественную или физическую характеристику и с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога.⁴³