1.7.2. Сущность налоговых реформ

Налоговая реформа представляет собой ограничение или радикальное преобразование налоговых отношений на основе масштабной перестройки действующей системы налогообложения и изменения механизма управления ею.

Указанные преобразования обусловлены необходимостью пересмотра принципиальных основ налоговой политики в связи с создавшимися несоответствиями налоговых отношений существенно изменившимся экономическим, социальным и политическим условиям развития государства.

Началу проведения налоговой реформы должно предшествовать четкое определение конкретных целей ее осуществления, этапы, сроки и последовательность выполнения отдельных задач налоговых изменений, направлений и степень конкретных преобразований в национальной налоговой системе.

Проведению любой налоговой реформы в конечном счете направлены на решение приоритетной задачи экономического развития страны – подъем национальной экономики при одновременном обеспечении требуемого уровня налоговых поступлений для пополнения доходной части государственного бюджета.

Обеспечение необходимого объема налоговых доходов, как правило, зависит от эффективности фискальной функции налоговой системы. Одновременно экономический подъем в преобладающей степени определяется успешной реализацией других функций системы налогообложения, в первую очередь регулирующей и стимулирующей. Поэтому налоговые реформы прежде всего тесно связаны с эффективным выполнением налоговой системы своих функций.

Естественно, что в течение времени налоговые отношения и сама налоговая система постоянно изменяются в связи с объективным развитием экономики. В данном случае речь идет не о налоговой реформе, а процессе совершенствования налоговой системы государства. Изменения налогообложения, которые не затрагивают принципиальных основ проводимой налоговой политики, а являются по сути лишь дополнениями или уточнениями отдельных положений действующего налогового законодательства, не представляют собой налоговые реформы и должны считаться налоговыми поправками.

Экономическая наука и практика выработали след. общую классификацию налоговых реформ.

Признаки классификации

По содержанию По целям По продолжительности

Системные Многоцелевые Краткосрочные

Структурные Ограниченно целевые Среднесрочные

Долгосрочные

Бессрочные

1. При системной налоговой реформе проводятся масштабные преобразования концептуальных и методологических положений свей системы налогообложения. В результате указанных преобразований системы налогообложения, как правило, коренным образом меняется перечень налогов, устанавливается долгосрочная приоритетность прямых или косвенных налогов и т.д.

Структурные налоговые реформы в наиболее общем виде представляют собой изменения налогообложения, преимущественно связанные со структурой налогов и организацией налогового администрирования. Эти налоговые преобразования призваны обеспечить прежде всего принципиальные изменения по определению базы налогообложения, установлению налоговых ставок, кардинальной перестройке механизма предоставления налоговых льгот.

2. В ходе проведения многоцелевой реформы должен решаться весь программный комплекс проблем по масштабным преобразованиям системы налогообложения для создания устойчивой фискальной основы поступательного развития национальной экономики на долгосрочную перспективу.

Ограниченно целевые реформы могут выступать в различных формах, в частности реформа выделения ресурсов, реформа изменения налоговых отношений, не затрагивающая доход, и налоговая реформа нейтрального подхода.

Налоговая реформа выделения ресурсов направлена на ускоренное развитие отдельных приоритетных отраслей народной экономики. Однако эти реформы, как свидетельствует мировая налоговая практика, чаще всего характеризуется низкой эффективностью в связи с тем, что наличие преференций создает основу и способствует уклонению от уплаты налогов.

В результате проведения налоговых реформ, не затрагивающих доход, решаются главным образом задачи обеспечения полноты и своевременности налоговых поступлений в государственный бюджет.

При осуществлении реформ нейтрального дохода в действующую систему налогов вносятся принципиальные изменения, состоящие в замене одних налогов другими. Новые налоги не оказывают негативного воздействия на хозяйственные субъекты, в отличие от прежних налогов создают больше стимулов для развития производственной и инвестиционной активности данных субъектов.

3. Краткосрочная реформа обычно проводится в течение трех лет. Налоговые преобразования являются неполными и затрагивают отдельные принципиальные составляющие налоговых отношений.

Среднесрочные налоговые реформы имеют продолжительность до восьми лет. Указанные преобразования являются более полными и более значительными. В то же время действующая система налоговых отношений не нуждается в существенной трансформации и, как следствие, в длительной адаптации.

Долгосрочная реформа реализуется свыше восьми лет. Подобные реформы проводятся в том случае, если в стране функционирует несовершенная налоговая система, что вызывает необходимость осуществления кардинальных налоговых изменений.

Достаточно редко проводятся бессрочные налоговые реформы, которые не имеют строго установленных временных ограничений и реализуются путем последовательных налоговых преобразований. Такие реформы позволяют очень тщательно анализировать промежуточные, шаговые результаты осуществленных изменений в системе налогообложения и вносить необходимые коррективы в стратегию перестройки системы налоговых отношений.

Разные страны в зависимости от целого ряда факторов внутреннего социально-экономического развития и задач международной интеграции проводят как среднесрочные, так и долгосрочные налоговые реформы. Так, например, в Великобритании преобразования налогообложения осуществлялись непрерывно в течение десяти лет начиная с 1979 года, а в Германии – в три этапа (1986, 1988, 1990 гг.). Тогда как в США налоговые реформы проводились в два этапа: в 1981 и 1986 гг.; во Франции они осуществляются с начала 80-х гг. до настоящего времени.

Как любой процесс преобразования, налоговые реформы должны проводиться последовательно в несколько этапов:

- на подготовительном этапе в первую очередь разрабатываются системные принципы и методология реформ налоговых отношений, определяются главные положения и порядок осуществления реформы. Необходимым элементом данного этапа является всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и актуальности ее проведения с учетом экономических и политических целей. В частности, определяется реальность и своевременность проекта реформы. Заключительной фазой подготовительного этапа является принятие нового налогового законодательства.

Подготовительный этап является необходимым условием успешного проведения всей реформы. При несоблюдении условий четкого и полного проведения всего комплекса мероприятий по проектированию реформы налогообложения сама налоговая реформа, как правило, превращается в неудачный эксперимент и, как следствие, ведет к необоснованному разбалансированию даже эффективных дореформенных налоговых отношений с весьма непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями.

Второй этап налоговой реформы – это этап проведения, т.е. непосредственного введения в действие нового налогового законодательства. Одновременно на этом этапе отрабатываются новые налоговые механизмы, оперативно вносятся необходимые корректировки в случае выявления незначительных недоработок и т.д.

На заключительном этапе налоговых преобразований проводится анализ и делается оценка их социальной и экономической эффективности, делаются необходимые выводы т обоснования, на основе которых разрабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию налоговых отношений.

Главной целью любой налоговой реформы является формирование перспективного фискального механизма как основы социально-экономического развития страны. При этом необходимо особо подчеркнуть, что преобразования в области налогообложения в краткосрочном периоде оказывают значительно меньшее влияние на достижение стабильности, чем такие монетарные реформы, как изменение обменного валютного курса национальной денежной единицы, перестройка кредитно-денежной политики и др.

Реформа налогообложения, как правило, следует после политических и структурных перестроек. Налоговые преобразования обычно реализуются как вторичные реформы. Это вызвано тем, что она является более инерционной в смысле эффективности одномоментных результатов по сравнению даже с такими экономическими преобразованию политического характера, как приватизация, отмена государственной монополии внешней торговли, либерализация цен и др. Именно поэтому налоговые реформы зачастую осуществляются достаточно продолжительный отрезок времени.

Характерной особенностью налоговых реформ в рыночной экономике является то, что они реализуются последовательно, как бы поэтапно переходя одна в другую. Связано данное положение в основном с тем, что поиск экономически перспективных направлений налоговой политики и соответствующих перестроек национальных фискальных систем является непрерывным процессом.

Т.О., можно выделить след. основные признаки налоговой реформы в рыночной экономике: эволюционность, последовательность и непрерывность.

Вместе с тем указанные признаки отнюдь не означают, что налоговая реформа не может проводиться и революционным способом. Но подобные преобразования проводятся в крайних случаях, когда налоговая реформа крайне важна для государства.

Рассмотрим наиболее значительные налоговые реформы последнего времени.

В 50-х годах 20 века в странах с развитой рыночной экономикой последовательные преобразования налогообложения проводились вслед за реформами денежной системы, заработной платы, изменением ценовой политики. Эти налоговые реформы были направлены на увеличение налоговых доходов бюджета для скорейшего восстановления разрушенного войной хозяйства и переоснащения производства. За счет налогового перераспределения ВВП осуществлялись государственное финансирование приоритетных отраслей промышленности, поддержка агропромышленного комплекса, участие в капитале крупных частных корпораций, развитие рыночной инфраструктуры и социальной сферы.

Начиная с 60-х годов, произошло изменение целей налоговых реформ. В ведущих странах они стали ориентироваться на достижение не только фискальных целей, но и на обеспечение государственного регулирования экономики и внешнеэкономических отношений, проведение антикризисной политики при ограниченных социальных расходах.

Т.О., в условиях послевоенной ограниченности материальных и финансовых ресурсов преобразования налогообложения в 50-60 годы выражали политику налогового дирижизма, жесткого перераспределения ВВП в наиболее значимые сферы хозяйственной деятельности.

Именно налоговые преобразования указанного периода позволили странам с рыночной экономикой осуществить переход от государственного бюджетного субсидирования и прямого финансирования отдельных отраслей и конкретных предприятий к налоговым методам регулирования, которые способствовали самостоятельному распределению частными корпорациями расходов на расширение и техническое перевооружение собственных производств. При этом активно использовался значительный объем налоговых льгот и привилегий.

Основные цели налоговых реформ

50- 60-х годов XX века

Развитие Стимулирование Регулирование Поддержка

приоритетных роста внешнеторговых малоэффективных

отраслей производства и внешнеэкономи- и традиционных производства ческих отношений отраслей,

обеспечивающих

значимую

занятость

населения

В 70-е годы 20 века внутренние противоречия рыночной экономики, сопровождавшиеся ухудшением общих условий воспроизводства а индустриально развитых странах, снижением эффективности налогового регулирования и замедлением темпов экономического роста, были усилены внезапными мировыми энергетическим и сырьевым кризисами. Затем последовали развитие инфляции, включая не только относительное, но зачастую и абсолютное снижение жизненного уровня определенной части населения многих ведущих стран, рост дефицита национальных бюджетов, увеличение государственного долга.

Усилились также диспропорции национальных налоговых систем. Налоговые системы указанных государств, в создавшихся условиях, перестали выполнять регулирующую и стабилизирующую роль, начали замедлять экономический рост, выступая катализатором инфляционных процессов. Это объяснялось тем, что при существующих изменениях динамичного развития рыночной экономики сами базовые методы налогового регулирования не трансформировались и традиционно были ориентированы на эволюционное расширение хозяйственной деятельности.

В этой связи преобразования налогообложения в 80-х годах 20 века были направлены на развитие таких налоговых методов, которые позволяли осуществлять регулирование экономического развития на основе минимального государственного воздействия на рыночные механизмы хозяйственной деятельности и активизации конкурентного потенциала рыночных отношений.

Основные цели налоговых реформ 80-х годов 20 века.

Обеспечение Преодоление Сохранение Увеличение Стимулирование

долгосрочной циклических социальной частных потребительского

эффективности спадов стабильности инвестиций спроса

экономики экономического в производст-

производства развития венную сферу

Указанные налоговые реформы реализовывались в основном постепенно и поэтапно строго в соответствии со всесторонне теоретически проработанными государственными программами.

Характерными особенностями этих реформ явились либерализация системы прямых налогов и увеличение сферы действия косвенного налогообложения – налогов на потребление. Несмотря на то, что в ходе реформ были внесены определенные изменения в практику всего прямого налогообложения, наиболее значительные преобразования осуществлялись относительно подоходного и корпоративного налогов. Основой перестройки системы прямых налогов являлся принцип: лучше низкие налоговые ставки с минимальным количеством налоговых льгот, чем высокие ставки налогов с многочисленными привилегиями.

Согласно принятой концепции сокращены ставки налогообложения с целью дополнительного стимулирования экономического роста. Одновременно уменьшение налоговых поступлений компенсировалось за счет параллельного расширения налоговой базы. расширение базы налогообложения обеспечивалось как на основе включения в налогооблагаемый доход большего количества источников этого дохода, так и отмены значительного количества льгот.

В частности, в США пособия по безработице в результате реформы облагались подоходным налогом полностью, были ограничены льготы по медицинскому обслуживанию, отменены скидки на второго работающего члена семьи и др.

По сути, реформа системы прямого налогообложения во всех промышленно развитых странах проводились как бы в двух направлениях:

- первоначально перераспределительный принцип подоходного налогообложения был заменен стимулирующим – налоговые ставки для всех категорий налогоплательщиков были сокращены на одинаковую величину. Значительно сокращены сроки амортизации с целью фактического увеличения объема инвестиций в основной капитал. Такая налоговая политика обеспечивала определенный экономический рост, но лишь за счет усиления стимулов наиболее обеспеченной части населения к сбережению и инвестированию денежных средств.

- затем был осуществлен переход от прогрессивного подоходного налогообложения к ограниченно пропорциональному: вместо дореформенной многоразрядной шкалы были введены две основные ставки подоходного налога.

Аналогично проводилось реформирование корпоративного налога.

В Германии в стратегию реформирования прямого налогообложения были внесены определенные корректировки в связи с присоединением к ней Восточных земель. В частности, была введена специальная «надбавка на солидарность» как к подоходному, так и к корпоративному налогу с целью стимулирования экономического развития новых земель.

Реформирование английской системы прямых налогов осуществлялось исходя из положения: низкие налоги делают экономику более результативной. Ставки налога на прибыль корпораций в Великобритании были снижены с 36 до 25%. Именно поэтому эта реформа, так же как и в США, была направлена на усиление нейтральности прямых налогов и минимальное государственное влияние на хозяйствующие субъекты рынка.

Реформы системы косвенных налогов в 80-е годы предопределялись в основном либерализацией прямого налогообложения. В связи с этим основные преобразования касались НДС. По сравнению с любым другим налогом данный налог оказывает негативное воздействие на производственную и инвестиционную активность товаропроизводителей. Потенциал НДС был максимально использован с целью обеспечения требуемого уровня налоговой составляющей доходов государственного бюджета. В частности, были увеличены ставки и расширена база обложения.

Другие косвенные налоги, такие как, таможенные пошлины и акцизные сборы, в ходе рассматриваемых реформ стали, как правило, выполнять роль важных экономических инструментов в осуществлении интеграционных процессов. Одновременно стали использоваться в более широких масштабах таможенные пошлины для поддержки отечественных товаропроизводителей, а не в фискальных целях национальных бюджетов.

Фискальная направленность акцизных сборов также перестала быть доминирующей. Прежде всего они использовались для покрытия расходов на борьбу с курением и потреблением алкоголя, строительство и содержание автомобильных дорог.

В целом косвенные налоги, включая НДС, таможенные пошлины, акцизные сборы для стимулирования активности капиталов и выравнивания условий конкуренции, были унифицированы в рамках ЕС.

Именно в результате проведения этих масштабных налоговых реформ в странах с рыночной экономикой их налоговые системы, оставаясь инструментом перераспределения ВВП, стали более нейтральными. Это стало возможным в силу того, что преимущественно перераспределительные методы налогового регулирования рыночного механизма перестали оказывать сдерживающее воздействие на дальнейшее социально-экономическое развитие страны.

Дополнительно более либеральной и экономически стимулирующей стала система налогообложения малых и средних частных фирм.

В результате налоговых реформ 80-90-х годов 20 века одновременно с существенным сокращением общего количества налоговых льгот, направленных на увеличение объемов производства, была расширена сфера действия налоговых льгот для научно-технических вложений.

В настоящее время в странах с рыночной экономикой налоговые реформы по своей сути – это постоянный процесс совершенствования национальных налоговых систем. Главной целью современных налоговых преобразование в этих странах является развитие единого налогового механизма предупредительного регулирования рыночных процессов, что находит свое выражение в дальнейшей унификации системы налогообложения, сближении налоговых ставок на доходы корпораций разных отраслей экономики и применении аналогичных налоговых льгот.

В странах с переходной экономикой налоговая реформа реализуется, как правило, в революционной форме, представляя собой кардинальные преобразования налоговых отношений, одновременно со становлением самой национальной налоговой системы. Разумеется, переход от административно-командных условий к рыночным принципам хозяйствования требует, как минимум, создания нового налогового механизма, принятия законодательства рыночного регулирования системы налоговых отношений и разработки обоснованного комплекса правил по управлению непосредственно процессом налогового производства.

Проведение указанных системных налоговых преобразований вызвано, прежде всего, острой необходимостью мобилизации бюджетных средств для преодоления проблем хронического бюджетного дефицита и реализации программ социально-экономического развития стран, переходящих к рыночным принципам хозяйствования. При этом налоговые поступления являются основным источником решения первоочередных государственных задач, т.к. иные источники в развивающихся странах в связи с их финансовой несостоятельностью и неразвитостью рыночной инфраструктуры отсутствуют.

Вместе с тем вплоть до начала 90-х годов 20 века международный опыт подобных масштабных перестроек национальных налоговых систем практически полностью отсутствовал. На начальных этапах налоговых преобразований предпринимались многочисленные попытки осуществления реформирования в различных направлениях, в т.ч. и посредством прямого приспособления налогового права рыночной экономики. Однако ввиду глобального характера, чрезвычайной сложности и слабой прогнозируемости преобразований в сфере налогообложения в странах с переходной экономикой преимущественно неудачными оказались направления перестройки налоговых отношений на основе простого копирования налогового законодательства и необоснованного следования опыту налоговой практики развитых стран. Поэтому в дальнейшем указанные преобразования, как правило, были направлены, с одной стороны, на рациональную замену деформированных налоговых отношений на рыночно ориентированные, а с другой – в большей степени на максимальную модернизацию и приспособление старой системы налогообложения к условиям перехода на рыночные принципы хозяйствования.

Одновременно необходимо отметить след. характерные особенности налоговых преобразований в развивающихся странах. Очень часто в ходе проведения этих налоговых реформ с целью исполнения оперативных задач бюджетной политики и преодоления проблем текущего государственного платежного баланса вместо экономически мотивированных и строго научно обоснованных решений предпринимаются внесистемные, как правило инфляционного характера, попытки краткосрочного обеспечения любой ценой требуемого объема налоговых поступлений. Налоговые преобразования в странах с переходной экономикой необоснованно нацелены прежде всего на формирование максимально благоприятного налогового климата для отдельных хозяйствующих субъектов, якобы потенциально способных обеспечить устойчивое развитие всей национальной экономики вне зависимости от временных диспропорций развивающегося рынка. Кроме того, преобразования налоговых отношений в этих странах проходят более болезненно в силу значительной поляризации общества в имущественном аспекте.

Рассмотрим более подробно налоговые реформы в странах с переходной экономикой.

С началом рыночных преобразований во всех бывших социалистических странах, включая Восточные земли Германии, прежде всего в налогообложение предприятий были внесены такие изменения, как снижение и унификация ставок налога на прибыль, применение системы налоговых льгот по стимулированию частнопредпринимательской деятельности (производственные и научно-технические инвестиции малых и средних фирм) и по привлечению иностранных капиталовложений. Однако система льготного налогообложения не в полной мере стала стимулятором реальных вложений капитала. Это связано с недостаточно высокими доходами товаропроизводителей и с неэффективностью системы льгот, а также с тем, что механизм предоставления льгот способствует злоупотреблениям. В частности, «иностранными капиталовложениями» зачастую является вывезенный отечественный капитал. Одновременно в этих странах применяется не всегда эффективная система государственных дотаций и субсидий.

С переходом к рыночным принципам хозяйствования возникла объективная необходимость коренного реформирования также и система налогообложения потребления. Первоначально в этом направлении предпринимались попытки трансформации налога с оборота, который затем был заменен НДС. Применение НДС в постсоциалистических условиях обеспечивало формирование всеобщей и наименее социально напряженной системы налогообложения потребления и являлось важнейшим фактором адаптации переходной экономики к рыночным условиям.

Основные цели налоговых реформ в странах

с переходной экономикой

Переход от пре- Поощрение Соблюдение Расширение

имущественного инвестиционной принципа налогооблагаемой

налогообложения активности нейтральности базы и снижение

прибыли предпри- налогообложения реального

ятий к преиму- налогового бремени

щественному

налогообложению

физических лиц

Реформирование подоходного налогообложения в восточно-европейских странах было направлено, с одной стороны, на расширение базы подоходного налогообложения, а с другой – на обеспечение экономической нейтральности, т.е. соблюдение принципа «на равные доходы – одинаковые налоги». Одновременно указанные налоговые преобразования были призваны обеспечить реализацию оптимальной системы всеобщего подоходного налога, когда налог взимается с совокупного дохода вне зависимости от источников его формирования.