Глава 5. Теория и политика налоговых реформ 6 часов

Значимость вопросов налоговой реформы, особенно для стран с переходной экономикой, в том числе для России, обусловила выделение самостоятельного (пятого) раздела в рамках данного курса. В экономической литературе представлен весьма широкий спектр работ, посвященных этой тематике. См., в частности, список литературы в конце главы.

5.1 Формальные модели налоговой реформы

5.1.1 Формальное описание контекста оценки вариантов налоговой реформы

Существуют работы чисто теоретического характера, в которых представлены формальные модели, описывающие экономическую ситуацию налоговой реформы. При этом для простоты проведения теоретического анализа нередко принимается гипотеза о том, что предлагаемую налоговую реформу можно проводить при фиксации уровня общественных расходов и, тем самым, сохранить источник финансирования для получателей различных дотаций. На наш взгляд весьма характерной являются модели, предложенная в статье [Dreze, Stern 1987]. Этим моделям и посвящен, в основном, данный подраздел.

Теоретической основой данного класса моделей является классическая концепция налогового бремени в контексте общего равновесия (см. 3.3 – 3.4) и подход к оценке систем налогообложения на основе аппарата функций социального благосостояния (см. 4.1.2). Подобные модели формально рассматривается как инструмент принятия решений органами государственной власти в процессе работы над проектом налоговой реформы. Однако важно сознавать условно-теоретический характер данного класса моделей, не позволяющий использовать ее в практической работе над подобными проектами. Модели носит достаточно универсальный характер, поэтому они могут быть использованы и при анализе политики государственных расходов.

Данный подход дает возможность использования теневых цен для оценки чистого эффекта налоговой реформы для общественного благосостояния, при этом допус­тимыми считаются лишь те проекты реформы, которые дают положительный прирост значения критериальной функции благосостояния. Теневая цена измеряется общим воздействием на социальное благосостояние некоторой единицы изменения налоговой системы, которая описывается некоторой совокупностью показателей, определяющих базы и ставки соответствующих налогов. Для того чтобы определить значение такой цены, необходимо уметь предсказывать все воздействия конкретного изменения в рамках рассматриваемого проекта реформы на состояние экономики. Отношение между проектом и его последствиями в рамках данного подхода называется “политика” (выбор варианта политики тесно связан с теневыми ценами).

При разработке и обсуждении проекта налоговой реформы соответствующими учреждениями государственной власти и политическими партиями (в том числе оппозиционными) возникает проблема оценки последствий проведения такой реформы. Сопоставление вариантов налоговой реформы проводится с позиций некоторого органа, представляющего государственную власть или некоторую политическую партию или движение, или соответствующую ассоциацию, выражающую интересы конкретной группы населения (например, предпринимателей отдельной отрасли), которые могут участвовать в обсуждении проекта налоговой реформы.

В терминах данного класса моделей подобный проект – это изменение в значениях соответствующих показателей, описывающих налоговые базы и ставки. Оценивание проектов -- процесс суждения о необходимости принять или отвергнуть проект на основе исследования его последствий. Данная модель предлагает методику получения такой оценки на основе того варианта функции социального благосостояния, который соответствует политической позиции органа, осуществляющего оценку. При этом предполагается, что органы, проводящие оценку реформы, имеют систему предпочтений относительно состояния национальной экономики, которая может быть представлена с помощью подобной хорошо определенной целевой функции социального благосостояния V, представляющей нормативный аспект модели (см. 4.1.2.).

В реальности оценивающие органы часто имеют дело одновременно с несколькими целевыми функциями (например, такими макро­эконо­мическими агрегатами, как: национальный доход, занятость, экономический рост, дефицит платежного баланса и т.п.). В таком случае подобные вспомогательные цели должны учитываться, например, в виде линейной комбинации с определенными весами, для того, чтобы сформировать операционный критерий оценки проектов с позиций благосостояния потребителей (или другой подобной целевой функции), о проблеме многих критериев см. также выше, в пп. 4.1.2.

В рамках предлагаемых моделей экономика страны функционирует в соответствии с решениями, принимаемыми экономическими агентами, к которым относятся физические и юридические лица (в том числе представляющие различные учреждения общественного сектора). При этом, однако, выделяется как особый экономический агент законодательная и исполнительная власть соответствующего территориального уровня, формирующая как текущие бюджетные решения, так и общее бюджетное законодательство, что в совокупности определяет систему расходов и доходов общественного сектора, в том числе налоговую структуру как ключевой элемент этой системы. Список частных агентов включает в себя всех продавцов (фирмы) и покупателей страны.

Совокупность возможных решений формирует экономическую политику. Ее характеристики являются управляемыми переменными модели. В частности, характеристики налоговой системы можно рассматривать как набор переменных, который, строго говоря, находится в пределах сферы управления органа власти. Например, орган власти может контролировать вектор косвенных налогов. Однако при анализе налоговой реформы предпочительнее относиться к таким переменным как к параметрам для того, чтобы оценить возможные варианты реформы в подпространстве этих характеристик.

Использование моделей описываемого типа дает возможность двух существенно различных способов оценки некоторого проекта налоговой реформы. 1) Путем отслежи­вания всех его последствий в рамках концепции общего равновесия с последующим сравнением состояний экономики (при наличии и отсутствии данного проекта) с точки зрения социального благосостояния (так называемый прямой метод). Более подробно проблемы анализа налоговых систем в контексте общего равновесия обсуждались выше в гл. 3.

2) С помощью стоимостного выражения элементов рассматриваемого проекта налоговой реформы, характеризуемых соответствующими изменениями в значениях параметров, описывающих налоговую систему по вектору «предельных социальных ценностей» этих параметров которые являются некоторым аналогом теневых цен, (иногда это называют двойственным методом). Эквивален­тность этих подходов для случая достаточно малых изменений параметров является непосредственным следствием определения вектора «предельных социальных ценностей», данного ниже.

Можно отметить некоторую абстрактность данного подхода, однако он позволяет представить в теоретически систематизированном виде базовые идеи, связанные с оценкой налоговых реформ. При этом важно отметить высокую чувствительность получаемых оценок к различным аспектам экономической политики органов власти. Использование методов подобного теоретического анализа не предполагает утверждения о том, что в реальности правительства в основном следуют оптимальным вариантам политики. Однако, на наш взгляд, можно считать достаточно правдоподобным тезис о том, что оценивающие органы достаточно последовательно преследуют свои цели в пределах своей сферы компетенции (быть может, потенциальной, в случае оппозиции). При этом шаги к достижению этих целей в рамках предлагаемого подхода могут быть достаточно малыми.