2.4. Вещные права на недра и полезные ископаемые

При рассмотрении вопроса возникновения прав на недра следует обратиться к российскому дореволюционному праву <1>.

--------------------------------

<1> Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов // КонсультантПлюс. При поддержке издательства "Статут". Классика российской цивилистики. М., 2006.

Право на заключающиеся в недрах земли ископаемые составляет лишь одно из последствий права собственности на землю, но не составную его часть. Ввиду этого за собственником земли должно быть признано право на выделение из своей собственности права на разработку ископаемых и на удержание этого права за собой с одновременным отчуждением остальных принадлежащих ему по праву собственности предметов, и в этом случае приобретаемое новым приобретателем право собственности на землю должно быть признано ограниченным удержанным правом на разработку ископаемых. При этом собственник всякого имущества в силу самого значения права собственности, ему принадлежащего, может не только располагать им лично по своему усмотрению, но и передавать его другому лицу, а равно уступать отдельные составные части своего права собственности на охватываемый этим правом предмет, а также распространять уступку своих прав лишь на некоторые части этого предмета в произвольном объеме.

За собственником земли, несмотря на то что владение и пользование поверхностью таковой составляет отдельное право постороннего лица, должно быть признано право пользования и распоряжения недрами, под этой поверхностью находящимися, и во всем, что не нарушает такого отдельного права, собственник свободен осуществить свои права неограниченно в пределах, допускаемых законом, следовательно, может разработку содержащихся в недрах его земли ископаемых передать и другим лицам.

На вопрос: где кончается "поверхность" земли и начинаются ее "недра", - следует ответить, что внешнего признака для различия "поверхности" и "недр" земли нет, так как установить глубину, где оканчивается поверхность и начинаются недра, невозможно. По мнению И.М. Тютрюмова, при использовании почвы используются и недра земли, так же как и тогда, когда извлекается нужное из глубины рудников. Поэтому он приходит к выводу, что "недра" земли - ее существо, пользование ими - их расходование. Пользование землей без расходования ее существа - есть пользование ее "поверхностью".

Как определить права на недра? Земные недра как источник ископаемых богатств составляют несомненное экономическое благо. Но пока залегающие в недрах ископаемые не отделены от скрытых под землей пластов, они не могут фигурировать в гражданском обороте, не способны быть предметом обладания ни индивидуального, ни общественного. На недра нельзя установить никаких вещных прав, ни в пользу частного лица, ни в пользу государства, а право собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента, дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр. Соответственно, земельному собственнику принадлежит лишь право искать руду, и только это право он может передать другому.

В данном случае следует согласиться с мнением цитируемого автора о том, что практика, по которой договор, устанавливающий переход права собственника земли на принадлежащие ему находящиеся в ее недрах ископаемые в собственность другому лицу, признается договором купли-продажи движимости, не только не имеет опоры в законе, но и представляется нецелесообразной, так как влечет за собой скрытую мобилизацию поземельной собственности, искусственное обесценение земельных имуществ.

Таким образом, в дореволюционном законодательстве права на недра представляли собой только следствие права на землю.

Собственность на недра в тот период не устанавливалась, речь велась только о праве на полезные ископаемые, уже извлеченные из земли.

При этом право на добычу полезных ископаемых можно было передать другому лицу. Такое право имело скорее обязательственный, чем вещный характер, поскольку предоставлялось обычно на условиях возмездного пользования, т.е. аренды.

В современном законодательстве точного определения недр не существует, однако в преамбуле Закона "О недрах" недра определяются как часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности или дна водоемов и водотоков.

Как отмечают многие специалисты, указанное определение весьма важно для разграничения прав собственности на недра и другие природные ресурсы <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (постатейный) // Законодательство и экономика. 1999. N 4.

При этом "интерес" при использовании недр заключается прежде всего в добыче полезных ископаемых, при этом не существенно, где именно они расположены.

Вопрос о том, как по своей ценности (не только материальной, но и природной) будут разграничиваться природные ресурсы, именно в отношении недр является наиболее важным. Например, неясно, что является более ценным - сельскохозяйственные угодья или находящиеся под ними запасы общераспространенных полезных ископаемых. К сожалению, на практике вопрос решается обычно в пользу полезных ископаемых.

В настоящее время в соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> ВВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Отношения недропользования (в том числе в целях поисков, разведки и добычи полезных ископаемых) традиционно регулировались и до настоящего времени регулируются в Российской Федерации в основном административно-правовыми методами. Они основаны на исключительной государственной форме собственности на недра, срочном и платном пользовании, государственном контроле за деятельностью недропользователя, нормативном регулировании большинства вопросов практического недропользования.

Во всех правовых актах советского периода, начиная с Горного положения Союза ССР, принятого Постановлением ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927 г., и заканчивая Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г., государственная форма собственности на недра и административно-правовое регулирование отношений недропользования были основными принципами законодательства о недрах <1>.

--------------------------------

<1> Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. 2003. N 3.

Однако в настоящее время одной из основных тенденций развития законодательства о недрах является возможность "раздела" единой государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (к собственности последних предполагается отнести участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, либо те, в границах которых расположены подземные сооружения местного значения) <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Вопрос о праве частной и муниципальной собственности на недра в настоящее время не ставится специалистами как необходимый для разрешения. Однако в ряде работ отмечается возможность участия частного собственника в отношениях недропользования.

Например, авторы одного из проектов нового Закона о недрах указывают, что государство по сравнению с частным собственником хозяйствует малоэффективно. Тем не менее в сфере недропользования его участие должно оставаться ключевым в силу специфики этой области. С одной стороны, государство заинтересовано в развитии минерально-сырьевой базы с использованием современных технологий. Это предполагает привлечение достаточного объема инвестиций, обеспеченных при этом соответствующим инвестиционным климатом. С другой стороны, государство обязано максимально учесть публичные интересы в рациональном использовании богатств недр и сохранить при этом благоприятную окружающую среду, общественную безопасность, обеспечить стабильное поступление налогов в бюджет. Решение столь комплексной задачи под силу лишь государству, только оно, продолжая оставаться собственником недр, способно сбалансировать интересы всех участников отношений недропользования в условиях рыночной экономики, которая сегодня ориентируется на гражданско-правовые механизмы защиты прав сторон <1>.

--------------------------------

<1> Волков Г.А., Новикова Е.В. Каким быть новому Закону о недрах? // Законодательство и экономика. 2003. N 11.

В названном проекте право собственности предлагается разделить между отдельными субъектами, при этом недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство, и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы должны являться федеральной собственностью.

Право собственности на общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе, находящиеся в границах земельного участка, по мнению авторов проекта, должно принадлежать собственнику земельного участка.

Отдельно может устанавливаться собственность на извлеченные из недр полезные ископаемые. Извлеченные из недр полезные ископаемые и иные ресурсы недр становятся собственностью недропользователя, если иное не предусмотрено законом или договором на пользование участком недр.

Пользователь недр является собственником созданного или приобретенного им горного имущества, т.е. имущественного комплекса, включающего недвижимое имущество, в том числе земельный участок, и технологически связанное с ним движимое имущество, непосредственно обеспечивающее процесс недропользования на предоставленном в пользование участке недр. Порядок и условия оборота горного имущества регулируются гражданским законодательством с учетом особенностей, предусмотренных законодательством о недрах.

Еще одним объектом права собственности, возникающего при осуществлении права пользования недрами, авторы указанного проекта называют геологическую информацию. Это сведения о строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также об иных качествах и особенностях недр, содержащиеся в геологических отчетах, картах и иных материалах. Информация о недрах может быть квалифицирована как геологическая информация для целей настоящего Федерального закона только в случае, если она содержится в закрытом перечне, принятом уполномоченным государственным органом, как геологическая информация, подлежащая предоставлению в государственные фонды геологической информации. Вся иная информация о недрах, разработанная или иным образом полученная пользователем недр, не считается геологической информацией, и пользователь недр может свободно ее передавать или иным образом распоряжаться ею в соответствии с законодательством об обороте информации.

Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет средств федерального бюджета, является федеральной собственностью. Геологическая и иная информация о недрах, полученная за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, является собственностью субъекта Российской Федерации. Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, включая привлеченные средства, является собственностью пользователя недр.

В соответствии с договорами о передаче геологической и иной информации о недрах пользователь недр может свободно распоряжаться геологической и иной информацией о недрах, право собственности или пользования которой он приобрел у государства или у третьих лиц, при условии, что до приобретения им прав на информацию не существовало ограничений или запретов по распоряжению такой информацией.

Геологическая и иная информация о недрах для целей учета и хранения представляется в обязательном порядке на безвозмездной основе по установленной форме в соответствующее подразделение единой системы федеральных и территориальных фондов геологической и иной информации о недрах в составе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области геологии и охраны недр.

Техногенные минеральные образования (отходы горного, обогатительного, металлургического и других видов производства (шлаки, отвалы, хвосты и другие отходы), содержащие полезное ископаемое) являются недвижимым имуществом, если они имеют прочное соединение с поверхностью земли. Техногенные минеральные образования, полученные в результате деятельности недропользователя, являются собственностью недропользователя, если иное не предусмотрено договором на пользование участком недр <1>.

--------------------------------

<1> Волков Г.А., Новикова Е.В. Указ. соч.

По мнению авторов еще одного проекта (Кодекса РФ о недрах) <1>, недра являются публичным достоянием народа России, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Проект федерального закона N 218732-2 "Кодекс Российской Федерации о недрах". Внесен депутатами ГД А.В. Скочем, Н.Б. Азаровой, В.В. Климовым, Ю.М. Теном, В.А. Шитуевым и членами СФ А.М. Аристовым, В.В. Тихомировым. Возвращен 09.11.2004 авторам в связи с отсутствием заключения Правительства Российской Федерации // СПС.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются единой государственной собственностью.

Участки недр не могут быть предметом гражданско-правовых сделок, в том числе договоров купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы в соответствии с условиями лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

При этом в отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на покупку таких видов минерального сырья.