4.3. Реалізація державної сімейної політики на програмно-цільовому рівні

у 2000 –2009 рр.

Політику держави щодо сім’ї визначено Концепцією державної сімейної політики, схваленої Верховною Радою України¹⁸⁶, яка на сьогодні виступає чи не єдиним орієнтиром діяльності органів державної влади та має на меті підвищення ролі сім’ї як основи суспільства, створення правових, суспільно-політичних та соціально-економічних умов для всебічного розвитку сім’ї та її членів, найповнішої реалізації сім’єю своїх функцій і поліпшення її життєвого рівня.

Згідно з Концепцією механізмом її виконання є реалізація Програми «Українська родина»¹⁸⁷та відповідних регіональних програм з відповідним фінансуванням. Основним виконавцем Програми виступав Державний комітет України з питань молодіжної політики, спорту та туризму (та його правонаступники), а також ряд міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Національна академія наук України, Національна Академія педагогічних наук, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації.

Вказана Програма мала на меті – поліпшення становища сім’ї, демографічної та соціальної ситуації в країні, підвищення рівня духовних, моральних цінностей і авторитету української родини, створення сприятливих умов для її всебічного розвитку як основи суспільства і держави та була розрахована на 2001–2005 роки.

Для досягнення поставленої мети основними її завданнями визначено:

• формування у свідомості людей розуміння важливості ролі сім’ї у житті суспільства, вихованні нового покоління, забезпеченні суспільної стабільності та прогресу;

• реалізація заходів, спрямованих на сприяння функціонуванню української родини;

• створення сприятливих умов для повноцінного морально-психологічного, соціального, культурного і духовного розвитку сім’ї, гармонізації взаємовідносин поколінь;

• формування нових засад соціального і правового захисту сімей з дітьми, дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей-інвалідів;

• сприяння формуванню в підлітків та молоді розуміння пріоритету виховання дітей у сім’ї та гуманних взаємин між членами кожної родини та в суспільстві;

• недопущення бродяжництва, безпритульності, насильства, наркоманії, алкоголізму, проституції та розповсюдження порнографічних видань;

• проведення наукових і соціальних досліджень з проблем ефективної життєдіяльності родини, виявлення загальних закономірностей і особливостей її функціонування і розвитку;

• підготовка спеціалістів, які безпосередньо працюють з підлітками, молоддю, батьками, сім’ями;

• співпраця центральних і місцевих органів виконавчої влади, міжнародних, громадських, релігійних та інших організацій у сфері забезпечення економічної, соціальної, духовної, культурно-освітньої діяльності української родини.

Виконання таких завдань з урахуванням багатофункціональності сім’ї обумовлювало формування комплексу заходів правового, економічного, соціально-психологічного та соціально-педагогічного характеру.

Разом з тим, перелік заходів Програми, який формувався виходячи з обмежених фінансових можливостей держави, передбачав лише удосконалення нормативно-правової бази підтримки сім’ї, забезпечення її функціонування; розвиток сімейних форм виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснення роботи з молодими парами, які бажають одружитися; проведення щорічного моніторингу становища сімей та реалізації сімейної політики, наукових та соціологічних досліджень з питань сім’ї; організації сімейного відпочинку шляхом забезпечення роботи сімейних клубів за місцем проживання, проведення щорічних родинних фестивалів, конкурсів, змагань тощо; здійснення методичної та інформаційно-просвітницької роботи з питань планування сім’ї, прав і обов’язків подружжя, підготовки молоді до сімейного життя, відповідальності батьків за виховання дітей, популяризації традицій української родини і моральних цінностей сім’ї.

Здійснення таких заходів могло забезпечити досягнення поставленої мети та виконання завдань лише за умови розробки та прийняття інших нормативно-правових актів, впровадження яких сприяло б створенню всебічних (правових, економічних, соціальних) умов для виконання сім’єю своїх функцій. Однак прийняття упродовж терміну виконання Програми відповідних нормативних документів виявилося недостатнім для вирішення існуючих проблем сім’ї.

Так, Сімейний кодекс України, який виступає однією з важливих правових форм регулювання сімейних відносин містить положення, які, безсумнівно, є прогресивними та враховують світову практику розвитку сімейних відносин. Водночас норми Сімейного кодексу не врегульовують достатньою мірою питання відповідальності осіб за виконання сімейних обов’язків, порушення прав інших членів сім’ї, недосконалим є застосування санкцій сімейної відповідальності. В Кодексі зміщено акценти в бік створення умов для сімейного виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Тобто, по суті держава позбавляє батьківських прав біологічних матір та/чи батька й здійснює заходи з влаштування дитини в іншу сім’ю (хоча у 20 % випадків діти потрапляють до інтернатних закладів з відповідними наслідками їх соціалізації).

Законом України «Про податок з доходу фізичних осіб» встановлено соціальні податкові пільги для окремих категорій сімей, серед яких – малозабезпечені сім’ї. При цьому розмір пільги збільшуються для багатодітних сімей, сімей, які виховують дітей-інвалідів, самотніх матерів (батьків), на вихованні у яких є діти до 18 років.

Важливим кроком, здійсненим в рамках виконання програми «Українська родина», було прийняття Закону України «Про попередження насильства в сім’ї». Цей крок засвідчив визнання державою цієї проблеми, дозволив винести її з розряду приватної справи родини на державний рівень. Законом визначено основні поняття у сфері попередження насильства у сім’ї, форми насильства, органи та установи, на які покладається здійснення заходів з попередження насильства в сім’ї, а також спеціальні заходи у цьому напрямку та відповідальність.

З метою відзначення багатодітних матерів, які народили п’ять та більше дітей і виховали їх до восьмирічного віку, та за вагомий особистий внесок у виховання дітей у сім’ї внесено доповнення до Закону України «Про державні нагороди України» щодо встановлення почесного звання «Мати-героїня».

В період дії програми «Українська родина» за ініціативи Держкомсім’ямолоді було прийнято ряд документів, які передбачали розвиток сімейних форм утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Так, поширено експеримент зі створення прийомних сімей на територію України¹⁸⁸, ухвалено нову редакцію Положення про дитячий будинок сімейного типу¹⁸⁹, запроваджено створення СОС-дитячих містечок за сприяння міжнародної організації «Асоціація «СОС-Кіндердорф Інтернешнл»¹⁹⁰.

З метою посилення уваги суспільства до проблем сім’ї та у зв’язку з відзначенням у 2004 році 10-річчя проголошення Генеральною Асамблеєю ООН Міжнародного року сім’ї Мінсім’ядітимолоддю ініційовано прийняття Указу Президента України «Про проведення в Україні у 2004 році Року сім’ї» від 06.02.2004 року № 169 та відповідного плану заходів, спрямованого на його реалізацію¹⁹¹. Зазначений план передбачав здійснення комплексу заходів щодо створення правових, економічних, культурних, соціальних умов для зміцнення та функціонування сімей.

У рамках реалізації зазначеного плану підготовлено Концепцію демографічного розвитку України на 2005–2015 рр.¹⁹²(яка згодом втратила чинність). Зроблено спробу на законодавчому рівні запровадити цілісну систему підтримки сім’ї, основану на комплексному підході розв’язання проблем родини.

Так, за ініціативи Мінсім’ядітимолоді Кабінетом Міністрів України схвалено Концепцію Закону України «Про державну підтримку сімей у вихованні дітей»¹⁹³, в якій визначено пріоритетні завдання державної політики стосовно виховання дітей у сім’ї – створення в країні єдиної матеріальної, юридично-правової, психолого-педагогічної та організаційно-методичної системи. Проте, у зв’язку зі зміною політичної ситуації в країні наприкінці 2004 року робота над текстом відповідного законопроекту була зупинена ще на початковій стадії. Не було завершено роботу над низкою проектів постанов Кабінету Міністрів України:

• «Про порядок відкриття спеціальних вкладних рахунків дітей для накопичення коштів від народження до повноліття», який розроблявся з метою посилення соціального захисту сімей з дітьми;

• «Про порядок забезпечення догляду за дітьми, батьки яких виїхали за кордон з метою працевлаштування» (у зв’язку з кризовим становищем 90-х років відбувався масовий виїзд українських громадян за кордон у пошуках робочих місць та заробітків. Постала проблема догляду за дітьми, що залишалися в Україні без батьківської опіки. Вирішення цих питань та попередження дитячої бездоглядності й зумовило розробку відповідного акту);

• «Про затвердження Положення про домашнього вихователя по догляду за дітьми» з метою сприяння жінкам у реалізації їх особистісного потенціалу, а також у формуванні гендерного паритету в українській сім’ї (широке залучення жінок до професійної і суспільної діяльності, їх прагнення до самореалізації суттєво вплинуло на їх реальні можливості виконувати сімейні функції);

• «Про затвердження Порядку надання молодим сім’ям кредиту на придбання товарів довготривалого вжитку на облаштування житла» з метою посилення соціальної підтримки молодих сімей.

Крім того, запроваджено видачу жінкам під час перебування у пологовому будинку пакунків малюка¹⁹⁴. Упродовж лише 2004 року видано 150 тисяч «пакунків малюка». Однак зазначений соціальний проект не виправдав себе та після шестимісячного впровадження був завершений.

Упродовж терміну виконання Програми «Українська родина» здійснювалися заходи місцевого рівня, що забезпечували надання послуг різним категоріям сімей, популяризацію сімейних традицій та цінностей. Основними з них були:

• організація благодійних акцій, до яких залучалися підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, громадські об’єднання, фонди, фізичних осіб для надання додаткової матеріальної та соціальної допомоги сім’ям на утримання та виховання дітей. Наприклад, лише упродовж 2004 року надано допомогу понад 140 тис. багатодітним та неповним сім’ям, в яких виховується 370 тис. неповнолітніх дітей, на суму понад 10 млн грн.;

• сприяння сім’ям в організації підприємницької діяльності, фермерських господарств. Так, в рамках програм підтримки та розвитку малого бізнесу місцевою владою виділялися кошти сім’ям, передусім багатодітним, неповним, малозабезпеченим, на розвиток фермерських господарств, тваринництва;

• виявлення, облік, інспектування неблагополучних сімей. Упорядковувалися відомості про їх потреби, умови проживання та здійснювалися необхідні заходи щодо їх соціального супроводу;

• надання молоді інформаційних послуг з питань підготовки до сімейного життя, виконання батьківських обов’язків через мережу консультативних пунктів, інших спеціалізованих формувань центрів соціальних служб для молоді;

• проведення культурно-мистецьких свят та акцій, спрямованих на пропагування сімейних цінностей, забезпечення духовної єдності поколінь тощо.

В цілому слід зазначити, що близько 80 % заходів Програми «Українська родина» виконано або виконувалися у повному обсязі (за результатами інформаційно-аналітичних звітів про стан її виконання). Водночас, незважаючи на здійснені заходи, досягти поставленої мети не вдалося.

У зв’язку із цим та через завершенням терміну реалізації Програми «Українська родина», в 2007 році було прийнято Державну програму підтримки сім’ї на період до 2010 року¹⁹⁵, яка до сих пір діє. Її мета – створення правових, соціальних, економічних умов для належного функціонування та розвитку сім’ї, утвердження духовно і фізично здорової, матеріально та соціально благополучної сім’ї, забезпечення виконання сім’єю основних її функцій. Досягнення поставленої мети передбачало виконання таких основних завдань:

• удосконалення нормативно-правової бази з питань сім’ї для її належного розвитку та виконання соціальних функцій;

• зміцнення правових, моральних та матеріальних засад сімейного життя;

• запровадження правової, психолого-педагогічної та організаційно-методичної системи з метою створення оптимальних соціально-економічних умов для повноцінного виховання дітей у сім’ї;

• підвищення рівня економічної активності та самостійності сімей, оптимізація їх соціального захисту, передусім тих, що мають дітей;

• створення системи цілеспрямованої підготовки майбутніх батьків до подружнього життя, підвищення рівня психолого-педагогічної культури громадян.

Водночас, незважаючи на стратегічний характер мети й завдань Програми, її заходи мають переважно соціальну спрямованість. Лише окремі з них передбачали нормативно-правове забезпечення державної підтримки сім’ї та матеріальне забезпечення функціонування окремих категорій сімей. Заходами програми практично не враховано основні аспекти функціонування та розвитку сім’ї.

Разом з тим, важливою позитивною відмінністю чинної Програми є активізація заходів щодо економічної підтримки сімей, їх соціального захисту, підготовки молоді до подружнього життя, виконання батьківських обов’язків, доповнення заходами, спрямованими на подолання ґендерних стереотипів щодо розподілу соціальних ролей у сім’ї, удосконалення системи послуг по догляду за дітьми дошкільного віку, в тому числі розширення сфери таких послуг; забезпечення доступності та належної якості дошкільної освіти.

Відповідно розширено коло центральних органів виконавчої влади – виконавців Програми, залучено до її реалізації громадські організації.

При цьому в той час, коли у Програмі «Українська родина» значний акцент робився на підтримку сімейного виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування (32 %), заходи чинної Програми спрямовані переважно на удосконалення системи попередження насильства в сім’ї (майже 30 %), а також підтримку багатодітних сімей, сімей, які перебувають в складних життєвих обставинах. Зміщення акцентів у бік соціального захисту переважно багатодітних сімей спостерігається і при розробці низки нормативно-правових актів, що здійснювалася в рамках реалізації Програми.

Так, Указом Президента України від 25.12.2007 № 1254 запроваджено виплату одноразової винагороди жінкам, яким присвоєно почесне звання України «Мати-героїня». Зазначену винагороду виплачено практично усім жінкам, нагородженим упродовж 2004 – 2008 років¹⁹⁶, та більше половини багатодітних матерів, нагороджених у 2009 році. Незважаючи на позитивний в цілому характер такого виду підтримки багатодітних матерів, прийняте рішення активізувало процес нагородження жінок почесним званням: якщо у період 2004 – 2007 років нагороджено 2 059 осіб, то лише у 2009 році відзначено 23 696 жінок. На жаль, така ситуація певним чином нівелювала значущість цієї нагороди.

Ще один крок, здійснений на виконання завдань чинної Програми, спрямований на підтримку багатодітних родин – внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань соціального захисту багатодітних сімей (2009 р.). Відповідним Законом запроваджено низку пільг для вказаної категорії родин. Перш за все, пільг на оплату житлово-комунальних послуг, освіту та охорону здоров’я дітей, проїзд у міському та міжміському транспорті тощо. Відповідно розроблялися та впроваджувалися механізми забезпечення прав багатодітних сімей на пільги, зокрема шляхом видачі їм відповідних посвідчень. На момент написання доповіді вказані посвідчення видано третині багатодітних сімей.

Постійно здійснювалося підвищення рівня забезпечення прожиткового мінімуму для призначення допомоги відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям», також з відповідною диференціацією. А саме: для дитини, яка виховується в багатодітній сім’ї гарантований мінімум у 2009 році становив 278,5 грн. (діти віком від 0 до 6 років) та 350,5 грн. (діти віком від 6 до 18 років), для дітей-інвалідів – 200 грн., для дітей з інших категорій сімей – 187,5 гривень.

Неодноразово вносилися зміни до Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» щодо збільшення розмірів допомоги при народженні дитини, умов виплати та розмірів допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку. Як результат, за період реалізації чинної Програми розмір допомоги при народженні дитини збільшився в середньому майже у 20 разів. Крім того, суттєве збільшення розмірів вказаного виду допомоги передбачено залежно від черговості народження дитини. Відмічається поступове збільшення та поглиблення диференціації (залежно від кількості дітей у сім’ї) розмірів допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.

Як і в рамках Програми «Українська родина» в чинній Програмі значна частина заходів здійснювалася на місцевому рівні. Крім того, у більшості областей були прийняті відповідні регіональні програми. Однак варто відмітити, що в окремих регіонах вони носили короткотерміновий характер (1-3 роки). Наприклад, в Волинській, Вінницькій, Донецькій, Запорізькій, Київській, Львівській, Одеській, Чернігівській областях та м. Києві. Частина з цих програм не фінансувалася з місцевих бюджетів (зокрема, Запорізька, Львівська області).

Крім заходів, які проводилися місцевими органами виконавчої влади в рамках Програми, слід назвати, передусім, забезпечення рівного доступу дітей до дошкільної освіти, що сприяє створенню умов для гармонізації сімейного та професійного життя. Так, постійно здійснювалися заходи щодо відновлення діяльності дошкільних навчальних закладів, введення в дію новобудов, відкриття таких закладів у пристосованих приміщеннях тощо. У результаті здійснених заходів кількість дошкільних навчальних закладів за період реалізації Програми збільшилася на 400 одиниць. Відповідно підвищився рівень охоплення дітей дошкільними навчальними закладами з 54% у 2007 році до 56% – у 2009 році. Збільшенню показника охоплення дітей дошкільною освітою сприяло також запровадження різних форм залучення малюків до здобуття дошкільної освіти. Зокрема, на кінець 2009 року заклади короткотривалого перебування відвідувало 14,1 тис. дітей, що на 2,0 тис. дітей більше, ніж у 2007 році. Крім того, відсоток охоплення дошкільною освітою 5-річних дітей зріс з 65,3% у 2007 році до 69,8% – на кінець 2009 року. Варто підкреслити, що дошкільний заклад одночасно є осередком і соціального захисту дітей з багатодітних, малозабезпечених, функціонально неспроможних сімей. Як правило, це сім’ї з невеликим доходом, а відтак діти з таких сімей відвідують дитячі садки безкоштовно.

Незважаючи на те, що майже на 75 % заходів чинної Програми виконано в повному обсязі або продовжують виконуватися, більшості очікуваних результатів не досягнуто, що видно з огляду на їх кількісні показники, визначені Програмою (табл. 4.1).

Таблиця 4.1.