49. Виды интерпретационных актов.

Акты толкования норм права

Виды актов толкования норм права зависят от объема нормативного материала.

Нормативное разъяснение содержания норм применительно к определенным категориям регулируемых правом общественных отношений. Оно дается в форме официальных документов - актов толкования (постановлений, приказов и т.п.).

Казуальное разъяснение смысла нормы права применительно к конкретному случаю (казусу), юридическому делу содержится в актах применения норм права.

Классификация актов официального толкования по юридической силе может быть рассмотрена, по нашему мнению, в нескольких аспектах.

Во-первых, правовая система Российской Федерации характеризуется иерархичностью, соподчиненностью и внутренней согласованностью правовых актов. В соответствии с Конституцией РФ ее составляют следующие виды правовых актов:

- Конституция РФ;

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- подзаконные нормативные акты (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные подзаконные акты);

- законы и подзаконные нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ;

- международные договоры Российской Федерации и иные акты, содержащие нормы международного права.

Конституция Российской Федерации признает в правовой системе верховенство Конституции РФ и ее высшую юридическую силу (ст. 15 Конституции РФ), а также устанавливает верховенство законов над всеми подзаконными актами.

Будучи вспомогательными правовыми актами, акты официального толкования разделяют судьбу толкуемых норм и располагаются в той же иерархической последовательности, что и нормативные акты, образуя систему актов официального толкования. Эту систему возглавляют акты толкования Конституции РФ (решения Конституционного Суда РФ), затем следуют акты толкования федеральных конституционных законов, за ними акты толкования текущих федеральных законов и затем подзаконных нормативных правовых актов. Что касается актов толкования международных договоров РФ и иных актов, содержащих нормы международного права, то им отводится особое положение в связи с тем, что Конституция РФ закрепляет приоритет норм международного права. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Во-вторых, с учетом структуры правовой системы РФ, а она характеризуется наличием трех подсистем: федеральная правовая подсистема, правовая подсистема субъектов Федерации и правовая подсистема местного самоуправления с присущими ему элементами саморегулирования, нормативные правовые акты, составляющие каждую из подсистем, различаются по своей юридической силе. Так, нормативные правовые акты федеральных органов обладают большей юридической силой по сравнению с нормативными правовыми актами органов субъектов Федерации и местного самоуправления. Аналогичная иерархичность характеризует соответствующие им акты официального толкования, среди которых наибольшей юридической силой обладают акты официального толкования нормативных правовых актов федеральных органов, за ними следуют акты толкования нормативных правовых актов органов субъектов Федерации и акты толкования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В-третьих, классификация актов официального толкования в соответствии с их юридической силой совпадает с делением официальных разъяснений в зависимости от субъектов толкования. Наибольшей юридической силой обладают акты нормативного толкования представительных органов власти, затем органов исполнительной власти, суда, прокуратуры, МВД и т.д. Степень нормативности этих актов различна. Что касается актов казуального толкования, то они не должны противоречить разъяснениям общего характера, содержащимся в актах нормативного толкования.

По сфере действия акты официального толкования делятся на: а) разъяснения федерального значения, действие которых распространяется на всю территорию государства; б) акты толкования регионального характера, действующие в пределах территории того или иного субъекта РФ; в) акты толкования локального (местного) применения. К числу первых относятся акты толкования центральных федеральных органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Акты толкования органов субъектов Федерации распространяют свое действие только на территории данных субъектов, акты толкования органов местного самоуправления имеют локальную сферу применения.

По времени действия акты официального толкования различаются в зависимости от времени действия разъясняемых ими норм. Если срок действия толкуемой нормы или группы норм предусмотрен в самом нормативном акте, то с его истечением прекращается действие и соответствующего акта официального толкования. И напротив, акты толкования норм, рассчитанных на неопределенный срок, сохраняют силу весь период их действия.

В юридической литературе в качестве одного из оснований классификации актов толкования норм права, имеющим немаловажное значение для юридической практики, выделяют структурные элементы разъясняемых норм. В этой связи различаются:

а) акты толкования гипотезы нормы права;

б) акты толкования диспозиции нормы права;

в) акты толкования санкции нормы права;

г) комплексные акты толкования, в которых разъясняется смысл нескольких структурных элементов правовой нормы.

В зависимости от объема толкования различаются акты буквального, расширительного и ограничительного толкования. Данная классификация имеет важное значение для юридической практики в связи с тем, что толкующие субъекты имеют возможность ограничительно или расширительно толковать применяемую норму, при этом важнейшим условием реализации процесса толкования является строгое и точное соответствие смыслу правовой нормы. При ограничительном или расширительном толковании не должен иметь место выход за пределы смысла толкуемой нормы, что, к сожалению, нередко встречается в правоприменительной деятельности.

В юридической литературе существуют и некоторые другие точки зрения по вопросу классификации актов толкования. Однако, вследствие того, что они носят либо частный характер, либо не прошли должной апробации критикой, представляется целесообразным не распылять внимание по данному вопросу, сосредоточив его на исследовании наиболее существенных из числа рассмотренных оснований классификации актов официального толкования.

В связи с тем, что юридическая природа актов официального толкования в большей степени зависит от субъектов, осуществляющих процесс толкования, и их классификация по этому основанию имеет наибольшее значение для юридической практики, остановимся на данной классификации более подробно.

В зависимости от субъектов, издающих акты официального толкования, различаются акты толкования представительных, исполнительных, судебных органов государственной власти, акты толкования органов прокуратуры и управомоченных на то общественных объединений.

Особенности актов толкования представительных органов государственной власти обусловлены тем положением, которое занимают данные органы в системе механизма российского государства. В связи с изменениями, происшедшими в структуре органов государственной власти после принятия Конституции РФ 1993г., которая в качестве фундаментального принципа конституционного строя обозначила концепцию о четком разделении властей, функции органов представительной власти претерпели ряд изменений, что отразилось и на издаваемых этими органами юридических актах.

Согласно законодательству Союза ССР, союзных и автономных республик, органами государственной власти, полномочными осуществлять толкование действующих законов, являлись Президиум Верховного Совета СССР (п. «б» ст. 121 Конституции СССР) и Президиумы Верховных Советов союзных республик. Именно эти органы имели право издавать акты официального толкования норм права, которые характеризовались общеобязательностью для всех субъектов в пределах действия толкуемых законов. Неправильное толкование Президиумов могло быть отменено только Президиумами или соответствующими Верховными Советами. Толкование этих органов не могло быть отменено органами прокуратуры.

В соответствии с новым Основным законом Российской Федерации представительный и законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ не наделен конституционно закрепленной функцией толкования законов. В целях обеспечения системы сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, а также во избежание коллизий между судебным толкованием и толкованием, осуществляемым представительными органами, Конституция РФ 1993г. в отличие от предшествующей ввела институт толкования Конституции и отнесла его к компетенции Конституционного Суда РФ.

Данное обстоятельство вовсе не означает, что представительные органы не наделены функцией толкования вообще. Естественно, будучи правотворческими, данные органы имеют право конкретизировать, детализировать любой изданный ими акт.

Акты Федерального Собрания РФ существуют в виде законов, а также актов его палат - Государственной Думы и Совета Федерации.

И Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам своей компетенции издают постановления. Часть из них характеризуется нормотворческим содержанием, т.к. ими устанавливаются новые правовые нормы в порядке текущего правотворчества, содержащие в себе правила о порядке применения норм закона, о порядке вступления законов в силу, переходные правила и т.д. Однако большая часть постановлений, издаваемых палатами Федерального Собрания РФ, в частности связанных с их текущей организационной деятельностью, являются актами применения права.

Что касается актов толкования парламента в чистом виде, то их количество незначительно, что связано с характером осуществляемых данным органом функций. Эти акты обладают высшей юридической силой по сравнению с актами толкования других органов, являются общеобязательными, не ограничены рамками предметной компетенции.

Относительная самостоятельность актов толкования, издаваемых представительным и законодательным органом РФ, связана с положением, занимаемым этим органом в системе органов государственной власти. При этом следует отметить, что содержащиеся в этих актах предписания носят подзаконный характер и не противоречат действующему законодательству.

Интерпретационные акты представительного и законодательного органа власти, как правило, не содержат в себе подробного и полного анализа смысла правовых норм, которые подвергаются толкованию. Отсутствует в них и анализ юридической практики, а также ошибок, допускаемых в правоприменительной деятельности. Краткость и лаконичность - отличительная черта указанных актов.

В связи с наличием в парламенте двухпалатной системы различаются акты толкования Совета Федерации и акты толкования Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Они являются актами аутентического толкования, т.к. издаются теми же органами, которые принимали данный нормативный акт, не содержат в себе новых норм и не являются актами нормотворчества.

Содержащиеся в Постановлениях Государственной Думы и Постановлениях Совета Федерации разъяснения можно разделить на две группы: разъяснения о порядке вступления в силу и применения вновь изданных правовых актов и разъяснения, связанные с практикой применения правовых норм. Примером первой разновидности может служить Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О порядке исполнения ст.97УПК РСФСР в связи с Постановлением Конституционного Суда РФ по делу «О проверке конституционности ч.5 ст.97 УПК РСФСР в связи с жалобой гр-на В.В. Щелухина от 13.06.96»; примерами второй - Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24.09.97г. «О парламентских слушаниях «О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в РФ в современных условиях», Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.06.97г. « О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлении».

Акты толкования представительного и законодательного органа РФ имеют большое значение как средство устранения возникающих правовых коллизий. Примером тому может служить Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10.04.96г. «О стабильности правовой системы Российской Федерации», в котором указывается, что после принятия Государственной Думой Постановлений от 15.03.96г. «Об углублении интеграции народов, объединившихся в Союз ССР и отмене Постановления Верховного Совета РСФСР от12.12.91г. «О денонсации Договора об образовании СССР» и «О юридической силе для Российской Федерации-России результатов референдума СССР 17 марта 1991г. по вопросу о сохранении Союза СССР» возникла правовая коллизия, связанная с расширительным толкованием принятых постановлений. В целях устранения возникшего противоречия и правильного толкования упомянутых постановлений Государственная Дума постановила подтвердить, что указанные постановления Государственной Думы от 15 марта 1996г. отражают гражданскую и политическую позицию депутатов и не затрагивают стабильность правовой системы Российской Федерации и международные обязательства РФ.

Порядок опубликования актов толкования, издаваемых высшим представительным и законодательным органом государственной власти РФ, регулируется федеральным законом от 25.05.94г. «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», согласно которому они публикуются в «Собрании законодательства РФ», «Ведомостях Федерального Собрания РФ», центральных газетах и других печатных изданиях.

Деятельность представительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации, наряду с нормотворчеством, включает в себя процесс толкования правовых норм, изданных данными органами. Особенности актов толкования, издаваемых этими органами, заключаются в том, что они не должны противоречить федеральным законодательным актам Российской Федерации, распространяют свое действие на территории данного субъекта РФ и обязательны только для лиц, проживающих на данной территории.

Следующим видом актов в зависимости от субъектов, осуществляющих процесс толкования, являются акты толкования органов исполнительной власти.

Согласно Конституции Российской Федерации исполнительная власть в РФ фактически включает в себя следующие звенья:

1) Президент РФ, который является главой государства и в то же время остается ключевой фигурой, которой подведомственна исполнительная власть;

2) Правительство РФ, которое осуществляет исполнительную власть Российской Федерации;

3) министерства, государственные комитеты, федеральные службы и департаменты - федеральные органы исполнительной власти;

4) органы исполнительной власти субъектов РФ- президенты и главы администраций субъектов Федерации, региональные правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства;

5) исполнительные органы местного самоуправления.

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, который носит исполнительный и распорядительный характер. Они призваны исполнять акты представительных и законодательных органов государственной власти, Указы Президента РФ, организовывать исполнение этих актов. Данная функция органов исполнительной власти, предусмотренная федеральным и региональным законодательством, предполагает широкое использование этими органами различных правовых форм деятельности: правотворчества, правоприменения и толкования правовых норм.

Исполнительные органы издают свои акты на основании и во исполнение Конституции РФ, Конституций и Уставов субъектов федерации, федеральных и региональных законов, нормативных Указов Президента РФ и нормативных актов Президентов и руководителей глав администраций субъектов РФ, постановлений и распоряжений органов исполнительной власти. Следовательно, в процессе правотворчества и в процессе правоприменения одним из необходимых условий в деятельности этих органов является четкое понимание подлинного смысла, вложенного законодателем в нормативные акты, которые данные органы призваны исполнять. В связи с этим важной формой функционирования исполнительных органов является деятельность по уяснению и разъяснению смысла правовых норм, которая находит свое выражение в виде издания актов толкования, конкретизирующих и уточняющих установления и веления правовых норм.

Акты толкования органов исполнительной власти различаются по своей юридической силе в зависимости от положения этих органов, их функциональной роли и предметной компетенции.

Особое положение среди актов толкования органов исполнительной власти занимают акты толкования Президента РФ.

Реализуя свои функции и осуществляя конституционные полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения.

Указами оформляются решения Президента РФ нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления, а также решения ненормативного характера по вопросам гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, назначения на должность и освобождения от должности руководителей центральных органов и иных структур федеральной исполнительной власти и т.д., что закреплено п.3 распоряжения Президента РФ от 5.02.93г.Решения по оперативным, организационным и кадровым вопросам Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений, которые в отличие от указов не должны содержать предписаний нормативного характера. Нормативные указы Президента связаны в основном с развитием, конкретизацией и детализацией действующих законов. Они относятся к категории подзаконных нормативных правовых актов, обладающих после федерального закона наибольшей юридической силой.

Ненормативные указы и распоряжения Президента РФ, будучи весьма близкими по своей правовой природе, направлены на исполнение принятых решений или содержат рекомендации Правительству, Администрации Президента, другим органам. Они всегда подзаконны и единичны. Именно эти акты, на наш взгляд, могут рассматриваться в качестве актов толкования «в чистом виде».

По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и включают в себя нормативные, оперативно-распорядительные, индивидуальные и другие предписания. В связи с этим следует выделять смешанные акты толкования Президента и акты толкования в чистом виде.

Отличительными признаками актов толкования Президента можно назвать следующие: