Основными задачами планирования социально-экономического развития муниципальных образований являются:

• формирование ясных для всего местного сообщества представлений о ценностях, стратегических целях, ресурсах, задачах и возможностях социально-экономического развития конкретных муниципальных образований в рамках общегосударственных приоритетов;

• согласование стратегических целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований с государственными и региональными стратегическими целями и задачами;

• поддержание оптимального сочетания уровня реализации стратегических целей и задач муниципального образования в условиях необходимости обеспечения текущей жизнедеятельности местного сообщества;

• взаимосвязь и синхронизация этапов и мероприятий реализации долгосрочных, среднесрочных и текущих задач субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и входящих в них поселений;

• формирование оптимального сочетания методов государственного регулирования и рыночных регуляторов развития экономики и социальной сферы на территории муниципального образования;

• согласование отраслевых стратегий и стратегий развития хозяйствующих субъектов со стратегией развития муниципальных образований;

• согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования, создание максимально благоприятных условий для их жизнедеятельности и динамичного развития в плановый период;

• координация деятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности и объединение их на базе общих мотиваций в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей местного сообщества;

• установление партнерских отношений между органами местного самоуправления и населением, органами государственной власти, местного самоуправления и частным капиталом;

• привлечение местного сообщества к процессу планирования и управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ и планов развития территории;

• эффективное использование потенциала муниципального образования;

• создание и развитие хозяйственной инфраструктуры муниципального значения;

• создание и развитие рыночной инфраструктуры;

• формирование и развитие благоприятного инвестиционного климата, создание условий для привлечения инвестиций;

• согласование планов гражданского и производственного землепользования с планами развития социального сектора и жилищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.

24) Источники доходов образовательного учреждения

Для ведения образовательным учреждением (далее – ОУ) приносящей доход деятельности важно учитывать, какие возможности есть у него по распоряжению имуществом, в т. ч. денежными средствами. Это важно потому, что без распоряжения имуществом ведение приносящей доход деятельности часто невозможно, а проблемы с расходованием заработанных средств так, как это видится наиболее правильным и эффективным для достижения целей учреждения, нередко становятся причиной не тратить силы на развитие деятельности, приносящей доход.

Образовательное учреждение, ведущее приносящую доход деятельность, в любом случае при распоряжении имуществом и доходами, полученными от такой деятельности, ограничено, как и любая некоммерческая организация. Распоряжение имуществом должно осуществляться в рамках целевой правоспособности учреждения. Доходы должны быть потрачены в соответствии с уставными целями учреждения на деятельность учреждения и не должны поступать руководству учреждения либо учредителю.

Ограничения по распоряжению имуществом отражены в ст. 296 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее – ГК РФ), в соответствии с которой бюджетные и автономные учреждения "…владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества".

Хотя данные ограничения не зависят от типа ОУ, учет типа учреждения важен, поскольку от того, является оно бюджетным или же автономным, существенным образом зависят права по распоряжению имуществом учреждения за рамками приведенных выше ограничений.

Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является, соответственно, РФ, субъект РФ или муниципальное образование.

Бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. При ведении же приносящей доход деятельности часто бывает необходимо использовать либо распорядиться подобного рода имуществом.

В связи с новой редакцией текста ГК РФ перед бюджетными учреждениями возникла следующая проблема. Согласно ст. 298 ч. 1 ГК РФ "частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества". Если буквально толковать данное положение, то бюджетные учреждения не вправе отчуждать имущество (продавать или обменивать), обременять (передавать в залог или в аренду) или "иным образом распоряжаться" (например, предоставлять в безвозмездное временное пользование другим лицам) даже с согласия (разрешения) собственника имущества.

Однако в пользу возможности распоряжения данным имуществом свидетельствует логическая нереальность (в случае такого понимания закона): вообще распорядиться имуществом, переданным собственником в оперативное управление учреждению, до его изъятия; сложившаяся на данный момент правоприменительная практика, а также отдельные нормы законодательства.

Пунктом 11 ст. 39 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании") ОУ предоставляется право выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества, при этом в указанных законах не оговаривается даже необходимость согласия собственника. Судебная практика на данный момент также признает принципиальную возможность бюджетного учреждения выступать арендодателем имущества.

Кроме того, собственник имущества может определять границы осуществления иных правомочий учреждения в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении. Закон РФ "Об образовании" напрямую не указывает на ограничение права собственника разрешать или запрещать распоряжение имуществом бюджетному учреждению. Об этом свидетельствует и подход к решению этого вопроса ВАС РФ, отметившего следующее. Поскольку даже собственник не может самостоятельно распорядиться переданным в оперативное управление имуществом, непризнание за учреждением права распоряжения данным имуществом с согласия собственника приведет к невозможности распоряжаться имуществом в принципе, в т. ч. в интересах его сохранности и ведения уставной деятельности учреждения.

При этом представляется, что спорно лишь правомочие учреждения распоряжаться имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением собственником либо приобретенным на выделенные собственником денежные средства, с согласия учредителя. Без согласия собственника распоряжение таким имуществом в принципе невозможно.

Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в собственность соответствующего публичного образования, в оперативное управление учреждения и в самостоятельное распоряжение учреждения.

Учитывая, что в отношении такого рода имущества права бюджетного учреждения шире, чем в отношении имущества, переданного учредителем либо приобретенного за счет его средств, необходимо четко отличать эти виды имущества. В связи с этим бюджетное учреждение должно отдельно учитывать денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное за их счет имущество.

Решение вопроса о распоряжении имуществом автономного учреждения принципиально иное. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Более конкретно данный вопрос решен Правительством РФ, которое определило, какое имущество относится к особо ценному для федеральных учреждений, и передало полномочия решать эти вопросы для учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений учредителю.

Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно за следующим исключением, введенным для предотвращения скрытой приватизации имущества: для внесения имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иной передачи имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника, всегда требуется согласие учредителя.

В связи с разными полномочиями по распоряжению автономное учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество.

Таким образом, теоретически учреждения обоих типов могут самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и имуществом, приобретенным за счет таких доходов. Доходы учреждения любого типа поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. При этом данные доходы формально являются собственностью соответствующего публичного образования, т. к. учреждение может иметь имущество лишь в оперативном управлении (на праве самостоятельного распоряжения), но не в собственности.

Однако на практике различия между типами учреждений существенны. Автономное учреждение остается некоммерческой организацией в ее классическом понимании, его возможности по ведению предпринимательской и иной приносящей доход деятельности ограничены так же, как и возможности бюджетного учреждения. Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Однако для ведения приносящей доход деятельности данный тип учреждения является более удобным именно потому, что при распоряжении доходами от такой деятельности автономное учреждение существенным образом отличается от бюджетного.

Для бюджетного учреждения прописанное в гражданском законодательстве самостоятельное распоряжение средствами, полученными от приносящей доход деятельности, в настоящий момент является скорее формальной, не реализуемой декларацией.

С одной стороны, все заработанные и привлеченные им средства должны быть потрачены на нужды учреждения. В судебной практике известны случаи, когда доходы бюджетного учреждения направлялись на другие нужды муниципальных образований, бюджетное учреждение обращалось с иском в арбитражный суд, и суд выносил решение, обязывающее муниципальное образование направить все полученные учреждением доходы от его деятельности на финансирование этого учреждения. Хотя такие обращения крайне редки из-за зависимости руководителя бюджетного учреждения от вышестоящих органов управления. С другой стороны, порядок учета и расходования данных средств фактически сводит на нет самостоятельное распоряжение ими (или его затрудняет). Что, в свою очередь, существенно влияет на ведение приносящей доход деятельности, затрудняя ее.

Следует обратиться к судебным разъяснениям, которые были даны в постановлении Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее – Постановление № 21). В нем указывается, что "Кодекс, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу статей 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности". ВАС РФ отмечает, что "согласно пункту 2 статьи 120 и пункту 2 статьи 298 ГК РФ доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе".

Такие средства поступают на бюджетные счета и должны расходоваться с соблюдением установленного порядка на основании утвержденной сметы. Но право оперативного управления в этом случае шире – учреждение может самостоятельно распоряжаться данными средствами, а также приобретенным на них имуществом. Это вызывает вопрос о праве учредителя (распорядителя бюджетных средств) отказать ОУ во внесении заработанных им средств в смету (например, право отказать включить их в расходы на оплату труда под предлогом того, что данные средства разумнее потратить на капитальный ремонт или на дорожное строительство, либо вообще без всякого предлога).

Данный вопрос в настоящее время для бюджетных учреждений не решен, поскольку Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ) в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее – Закон № 63-ФЗ) не предусматривает за бюджетным учреждением самостоятельного права распоряжения полученными доходами.

Ранее (в предыдущей редакции) БК РФ предусматривал возможность самостоятельного распоряжения бюджетным учреждением заработанными им средствами, но его нормы были изменены в 2007 г. Вместо понятия "смета доходов и расходов" было введено понятие "бюджетная смета", что уже самим наименованием акцентирует внимание на роли финансовых органов в определении статей такой сметы. Норма о том, что бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, была исключена. Статья 41 БК РФ в новой редакции предусматривает, что "доходы от использования имущества …, платных услуг, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета". В редакции Закона № 63-ФЗ эта статья будет применяться со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.

До принятия упомянутого федерального закона бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств, устанавливающие их нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения (ст. 5 Закона № 63-ФЗ).

Фактически необходимым правовым основанием для осуществления приносящей доход деятельности для бюджетного учреждения становятся генеральные разрешения (разрешения), которые ранее относились лишь к учету на лицевых счетах доходов бюджетного учреждения. Генеральные разрешения (разрешения) выдаются главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств подведомственным им учреждениям и представляют собой документ, в котором указываются нормативные правовые акты РФ, а также положения уставов учреждений, устанавливающие источники образования и направления использования средств от приносящей доход деятельности, получаемых учреждениями. Без указания в таком разрешении источника доходов (если принять во внимание то обстоятельство, что все доходы учреждения подлежат обязательному бухгалтерскому учету) приносящая доход деятельность бюджетного учреждения практически невозможна, поскольку казначейство осуществляет зачисление доходов на отдельный лицевой счет учреждения строго в соответствии с разрешением. В случае поступления платежей от источников, не отраженных в разрешении, казначейство назначает срок учреждению для оформления документов (в т. ч. разрешения), а по истечении срока – возвращает платеж плательщику. Очевидно, что в таких условиях для учреждения становится бессмысленным осуществление какой-либо платной деятельности без разрешения главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Очевидно противоречие между нормами ст. 298 ГК РФ и БК РФ. Причем БК РФ в данном случае является специальным законом, т. е. в соответствии с доктринальными правилами разрешения коллизий он имеет в этой части приоритет над ГК РФ, и должны применяться нормы БК РФ вне зависимости от других норм, предусматривающих иные права бюджетного учреждения.

В связи с этим представляет интерес заключение в Постановлении № 21 о том, что ст. 42 и 161 БК РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, полученные ими от приносящей доход деятельности, а особенности их учета. Поэтому установленный нормами бюджетного законодательства особый порядок учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества. То есть ВАС РФ исходит из того, что в части права учреждений на подобные доходы должны применяться нормы ГК РФ. Однако следует заметить, что суд отказался от оценки использованного законодателем термина "самостоятельное распоряжение". Очевидно, возврат учреждению заработанных им денежных средств из бюджета (о чем, по сути, и сообщает суд) не равнозначен праву самостоятельного распоряжения ими, поскольку при этом в административном порядке вышестоящий орган определяет, на что можно расходовать эти деньги.

Независимо от решения данного вопроса нормы бюджетного законодательства приводят к тому, что для бюджетных учреждений существенно затрудняется по сравнению с иными юридическими лицами ведение предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (несмотря на то, что право на ее ведение предоставлено ему гражданским законодательством).

Порядок учета и расходования средств, полученных федеральными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, устанавливался ранее приказом Минфина России от 21.06.2001 № 46н. С 1 января 2009 г. вступил в силу новый приказ Минфина России от 01.09.2008 № 88н "О порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности".

Приказ устанавливает порядок ведения лицевых счетов и осуществления финансовых операций по приносящей доходы деятельности и выдачи генеральных разрешений (разрешений) на ведение приносящей доходы деятельности федеральным бюджетным учреждениям. Вероятно, что аналогичные нормы будут воспроизведены на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Характерно, что новым приказом Минфина России иначе определяется уже само наименование документа: разрешение "на осуществление приносящей доход деятельности подведомственными учреждениями" (ранее – "разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства"). Таким образом, можно констатировать постепенное сужение возможностей бюджетных учреждений по ведению самостоятельной активной деятельности, приносящей доход.

Для автономного учреждения важно, что ст. 41 БК РФ исключает доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления, из перечня видов неналоговых доходов бюджета.

В соответствии со ст. 43 БК РФ средства, получаемые от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, исключаются из перечня средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме.

Следовательно, на автономные учреждения не распространяются требования бюджетного законодательства:

о порядке расходования средств, находящихся в самостоятельном распоряжении;

необходимости расходовать их строго по статьям бюджетной сметы;

сложной и длительной процедуре выделения средств по сметному финансированию;

порядке расходования средств путем размещения государственного или муниципального заказа уполномоченным органом (организации аукциона, конкурса, проведения котировок цен) и т. п.

Казначейство не контролирует более распоряжение данными средствами. Обязанность целевого использования бюджетных субсидий и субвенций в соответствии с их назначением сохраняется. Сохраняется и финансовый контроль за использованием любых денежных средств. Однако внебюджетные доходы могут использоваться свободно.

Таким образом, при ведении приносящей доход деятельности бюджетное учреждение связано установленным бюджетным законодательством порядком, статьями бюджетной сметы, т. е. фактически во многом зависит от мнения главного распорядителя бюджетных средств. Автономное же учреждение многих проблем такого рода не имеет, более свободно в распоряжении имуществом и в т. ч. денежными средствами, полученными от приносящей доход деятельности.