!Учебный год 2023-2024 / Сильвестров

лов. Так, Счетной палатой РФ приводятся следующие данные: в результате совершения импортно-экспортных товарных сделок незаконный вывод капиталов из страны в 2013–2015 годах составил 1,2 трлн. руб. (отчетные данные ФТС России). Таможенными органами в этот период возбуждено и передано в Росфиннадзор 17 374 дел об административных правонарушениях в сфере валютного контроля и валютного регулирования. В результате деятельности Росфиннадзора из этой суммы выявленных нарушений на участников внешнеэкономической деятельности наложены штрафы в размере 663,4 млрд руб. Однако фактически в федеральный бюджет по постановлениям Росфиннадзора взыскано около 3 млн руб., что составляет менее 0,0005% суммы выявленных нарушений – то есть даже практически все постановления по делам об административных правонарушениях, переданные на исполнение в ФССП России, окончены без фактического взыскания107. И это – лишь один аспект. Тем более, что мировой опыт демонстрирует постоянную эволюцию и усовершенствование методов нелегальной и противоправной деятельности в экономике – новые возможности обеспечиваются как развитием новых отраслей экономики, появлением инноваций в различных сферах жизнедеятельности человека и экономических отношений, так и новых моделей и схем теневой деятельности, в том числе с использованием новейших технологий, особенно в сфере информации, информационных технологий, инновационных финансовых и экономических решений, трансформации национальных и международных норм права.

Все это обусловливает необходимость повышения эффективности государственных мер по обеспечению экономической безопасности, что возможно лишь посредством сочетания государственных, частных и общественных усилий с учетом различий в их целях и интересах. Прошедший в июне 2016 года Петербургский международный экономический форум продемонстрировал наличие у российской государственной власти, по крайней мере, в лице Президента России В.В. Путина, понимания и политической воли к поиску путей такого партнерства, нацеленного на оздоровление российской экономики.

Начать необходимо с формирования осмысленной и взаимоувязанной организационной системы с распределенным и скоординированным функционалом.

107 Счетная палата предлагает усилить уголовную ответственность за незаконный вывод капиталов за рубеж. 30.08.2016. [Электронный ресурс] URL: http://www.ach.gov.ru/activities/control/27976/ Дата доступа 11.10.2016.

141

В Российской Федерации существует множество государственных структур, а также предприятий со значительной долей государственной собственности, в той или иной мере участвующих в деятельности по обеспечению защиты национальных интересов и национальной безопасности в сфере экономики. К ним необходимо отнести в особенности следующие структуры: Совет Безопасности (структура Администрации Президента РФ), Правительство РФ (Минфин, Минэкономразвития), Банк России, спецслужбы, правоохранительные органы, кон- трольно-надзорные органы, соответствующие органы регионального и муниципального уровней, службы экономической безопасности и службы маркетинга предприятий, банков.

Каждая указанная государственная или деловая структура в рамках обозначенных законом полномочий выполняет свои задачи. Однако при этом а) не на всех направлениях эта деятельность эффективна, б) не на всех направлениях она осуществляется в национальногосударственных интересах, в) не на всех направлениях осуществляется необходимая координация между структурами в целях обеспечения защиты национальных интересов.

Они взаимодействуют (должны взаимодействовать) в плане стратегического планирования как основы системы экономической безопасности и обеспечения национальной конкурентоспособности. Однако на деле это взаимодействие необходимо признать недостаточным. Они слабо координируют свои действия. Их деятельность слабо подчинена целевой функции обеспечения национальной безопасности в экономической сфере. Позитивные тенденции вследствие принятия пакетов законов наметились лишь в сфере стратегического планирования (см. далее).

1.2. Механизм принятия государственных управленческих решений по итогам мониторинга реализации документов стратегического планирования

Наличие перечня показателей состояния предметной области является обязательным требованием к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках прогнозирования, целеполагания, программирования и планирования. В той или иной мере предусмотрены отчетность о ходе реализации этих документов, включая анализ фактически достигнутых значений показателей и их сопоставление с прогнозно-плановыми и предельно допустимыми (критическими) значениями. В то же время Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», подзаконны-

142

ми нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок отчетности о реализации документов стратегического планирования, не всегда предусмотрена «обратная связь», не определены механизмы принятия управленческих решений по итогам отчетности о ходе реализации документов стратегического планирования.

В практике государственного управления наиболее развиты механизмы принятия управленческих решений по итогам мониторинга реализации федеральных целевых программ (далее – ФЦП)108. В соответствии с принятым порядком государственные заказчики ФЦП ежеквартально (ежегодно) представляют доклады в Минэкономразвития России о ходе работ по целевым программам и эффективности использования финансовых средств, которые содержат:

–сведения о результатах реализации целевых программ за отчетный период;

–данные о целевом использовании и объемах привлеченных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников;

–сведения о соответствии результатов фактическим затратам на реализацию целевых программ;

–сведения о соответствии фактических показателей реализации целевых программ показателям, установленным при утверждении целевых программ Правительством Российской Федерации;

–информацию о ходе и полноте выполнения программных мероприятий;

–сведения о наличии, объемах и состоянии незавершенного строительства;

–сведения о результативности прикладных научных исследований и экспериментальных разработок, выполняемых по договорам на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ;

–сведения о внедрении и эффективности инновационных про-

ектов;

–оценку эффективности результатов реализации целевых про-

грамм;

–оценку влияния фактических результатов реализации целевых программ на различные сферы экономики страны (мультипликативный эффект по результатам реализации целевых программ).

108 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594.

143

В случае непредставления доклада о ходе реализации ФЦП по установленной форме Минэкономразвития России направляет в Правительство Российской Федерации предложения о:

–принятии в установленном порядке мер к руководителю целевой программы;

–смене государственного заказчика (государственного заказ- чика-координатора) целевой программы;

–изменении форм и методов управления реализацией целевой программы;

–досрочном прекращении реализации целевой программы.

По материалам государственных заказчиков Минэкономразвития России формирует сводный доклад, в котором анализируются итоги реализации ФЦП за отчетный период, выявляются проблемные ситуации и формируются предложения по дополнительным мерам, направленным на устранение выявленных недостатков и обеспечение своевременного и полномасштабного выполнения программных мероприятий ФЦП.

Материалы сводного доклада, в том числе предложения Минэкономразвития России по мерам устранению выявленных проблемных ситуаций, доводятся до сведения всех государственных заказчиков в целях выработки согласованного управленческого решения, которое принимается на заседании Правительства Российской Федерации по итогам рассмотрения сводного доклада.

Таким образом, механизм мониторинга реализации ФЦП органично сопрягается с механизмом государственного управления.

Другими примерами полного сопряжения механизмов стратегического управления и государственного управления могут быть бюджетное проектирование и оценка состояния национальной безопасности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает ежегодный замкнутый цикл подготовки и исполнения федерального бюджета, неотъемлемыми этапами которого являются: подготовка прогноза социально-экономического развития; корректировка государственных программ Российской Федерации, разработка и выполнение плана реализации государственных программ; ежегодный отчет об итогах реализации государственных программ, включая информацию о фактически достигнутых значениях показателях.

Аналогично, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации и показатели ее реализации тесно увязаны с ежегодным докладом Президенту Российской Федерации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. В целях преодоления и

144

парирования выявленных стратегических вызовов и угроз формируются возможные меры государственной политики в краткосрочной перспективе, которые отражаются в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации. Кроме того, резолюция Президента Российской Федерации по итогам рассмотрения доклада подкрепляется поручением Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти о реализации комплекса дополнительных мер в рамках национальных стратегических приоритетов.

Собственно, эти примеры являются эталоном использования документов стратегического планирования в системе государственного управления и принятия управленческих решений в инновационной и научно-технической сферах.

1.3. Реализация документов стратегического планирования

Важным направлением совершенствования системы стратегического планирования является развитие механизмов сопряжения стратегического целеполагания и государственного управления, направленных на усиление регулирующего воздействия отраслевых документов стратегического планирования (отраслевых стратегий, схем территориального планирования, иных документов целеполагания) в текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ).

Нужно учитывать, что планирование текущей деятельности государственных заказчиков ФЦП по реализации программных мероприятий осуществляется в рамках ежегодного организационнофинансового плана, которым определены задачи, функции и ответственность структурных подразделений ФОИВ.

Соответственно, план реализация государственных программ на очередной год и плановый период, утвержденный Правительством Российской Федерации109, является организационно-плановой основой деятельности структурных подразделений ФОИВ – ответственных исполнителей. План содержит в общем случае перечень наиболее важных, социально значимых контрольных событий государственной программы, в том числе предусмотренных поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также «дорожными картами», с указанием сроков их выполнения.

109 Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588.

145

Реализация основных мероприятий, проектов государственной программы осуществляется на принципах и механизмах проектной деятельности110.

Механизм распределения задач, функций и ответственности по отдельным ФОИВ и их структурным подразделениям по реализации отраслевых документов стратегического планирования содержится в особом документе организационно-планового характера – плане деятельности федеральных органов исполнительной власти111 (далее – План ФОИВ).

Разработка планов деятельности направлена на выполнение следующих управленческих функций в сфере ведения ФОИВ:

–определение приоритетов деятельности федерального органа исполнительной власти на среднесрочный период и их сопряжение с целеполаганием документов стратегического планирования, по которым федеральный орган исполнительной власти является ответственным исполнителем или соисполнителем;

–организация и координация деятельности структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, а также территориальных органов федерального органа исполнительной власти по реализации указанных документов стратегического планирования;

–мониторинг и оценка промежуточных и окончательных результатов реализации указанных документов стратегического планирования;

информирование гражданского общества о целях, задачах и результатах деятельности федерального органа исполнительной власти по реализации государственной политики в закрепленной сфере ведения.

Планы деятельности включают текстовую часть, которая содержит:

–информацию о содержании и основных направлениях государственной политики в сфере ведения федерального органа исполнительной власти;

–сведения о целях и задачах деятельности федерального органа исполнительной власти в рамках реализации государственной политики в закрепленной сфере ведения в планируемый период (в количественных показателях и качественных характеристиках);

–публичную декларацию целей и задач на очередной год с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне;

110Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 1050.

111Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 1449.

146

–перечень документов стратегического планирования, по которым федеральный орган исполнительной власти является ответственным исполнителем или соисполнителем, с указанием ожидаемых результатов деятельности федерального органа исполнительной власти

впланируемый период по их реализации;

–краткую характеристику сил и средств, которыми располагает федеральный орган исполнительной власти для реализации документов стратегического планирования;

–информацию о разработке новых и корректировке действующих документов стратегического планирования в планируемый период и их обоснования;

–план-график работы подразделений ФОИВ на очередной год и планируемый период по реализации Плана ФОИВ.

План-график содержит в табличной форме, структурированной по реализуемым документам стратегического планирования и иным ключевым направлениям деятельности, сведения:

–о планируемых мероприятиях, этапах, сроках и планируемых результатах (промежуточных и окончательных) по годам их выполнения;

–об ответственных исполнителях или соисполнителях;

–об индикаторах деятельности федерального органа исполнительной власти и их плановых значениях (по годам реализации планов деятельности);

–ссылки на соответствующие документы стратегического планирования.

Руководитель ФОИВ в рамках своих полномочий организует внутренний мониторинг выполнения плана-графика и отчетность о ходе реализации Плана ФОИВ в целом.

Ежегодный отчет о реализации Планов ФОИВ, направляемы в Минэкономразвития России, содержит сведения о:

–достижении целей и решении задач деятельности федерального органа исполнительной власти в рамках реализации государственной политики (в количественных показателях и качественных характеристиках);

–выполненных мероприятиях, полученных результатах и об оценке их социальной значимости;

–наличии невыполненных за отчетный период мероприятий, причинах невыполнения и принимаемых мерах по их выполнению;

–предложениях по разработке новых или корректировке действующих документов стратегического планирования;

147

–оценке деятельности федерального органа исполнительной власти в отчетном году, определенной по фактически достигнутым значениям индикаторов деятельности федерального органа исполнительной власти.

Минэкономразвития России на основе отчетов ФОИВ формирует и представляет в Правительство Российской Федерации доклад о ходе реализации Планов ФОИВ, в котором отражаются:

–оценка достижения целей и решения задач, установленных документами стратегического планирования, за отчетный период;

–сведения о проблемных ситуациях в реализации документов стратегического планирования, а также о принимаемых мерах по их преодолению;

–сводные предложения по разработке новых или корректировке действующих документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, План ФОИВ является механизмов сопряжения отраслевого стратегического планирования и государственного управления, ориентированного на достижение целей и задач государственной политики в конкретной отрасли или социальной сфере.

1.4.Координация и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, бизнес-сообщества и институтов гражданского общества в системе стратегического планирования

Важнейшим компонентом системы обеспечения национальной безопасности в сфере экономики, как показано выше, является формирование эффективной системы государственного стратегического управления, которая планомерно организуется в нашей стране.

Принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» связано с практической необходимостью в наборе управленческих инструментов, которые позволяют:

–расширить период государственного прогнозирования и планирования за рамками бюджетного цикла (более 3-х лет), предусматривая реализацию долгосрочных решений (со сроком реализации 6 и более лет) в рамках взаимосвязанных средне- и краткосрочных задач, подчиненных общей цели;

–сбалансировать инвестиционную деятельность, мероприятия которой продолжительный характер и требуют значительных затрат,

148

по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии и национальной безопасности);

–ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;

–обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и мине- рально-сырьевой баз, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий), позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.

При этом Федеральный закон, ориентированный на регулирование межведомственного взаимодействия в сфере стратегического планирования, содержит весьма ограниченный набор механизмов взаимодействия органов государственной власти с общественными, научными

ииными организациями.

Собственно, взаимодействие предусмотрено на этапе формирования документов стратегического планирования, к разработке которых научно-экспертное сообщество, институты гражданского общества, объединения профсоюзов и работодателей могут привлекаться в целях проведения информационно-аналитического сопровождения, общественного обсуждения и специализированной экспертизы.

При этом функциональное назначение и механизмы реализации документов стратегического планирования в сфере корпоративного управления и бизнес-сообществе сведены к роли методологической основы конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений, целеполагающего базиса для разработки плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Таким образом, имеет место определенный функциональный дисбаланс во взаимодействии государства, органов корпоративного управления и бизнес-сообщества, а также институтов гражданского общества в сфере стратегического планирования социальноэкономического развития Российской Федерации.

Действующая законодательная база не содержит единых установок по вопросу регулирующего воздействия целеполагающих документов стратегического планирования в социально-экономической сфере на цели, задачи и приоритеты субъектов экономической деятельности (под регулирующим воздействием понимается набор механизмов и

149

процедур, позволяющий реализовать мероприятия, предусмотренные документами стратегического планирования, в соответствующей предметной области государственного регулирования на федеральном, отраслевом и региональном уровнях).

Документы стратегического целеполагания (доктрины, стратегии, концепции, основы государственной деятельности) ни в коей мере не являются расходными или публичными обязательствами Российской Федерации. Следует отметить, что уровень регулирующего воздействия документов стратегического планирования определяется форматом их утверждения и наличием положений «прямого действия» в утверждающем нормативном правовом акте (в указе Президента Российской Федерации, постановлении Правительства Российской Федерации и др.).

Следует отметить особый тип документов стратегического планирования «основы государственной политики», которыми определяются цель, принципы, основные направления и приоритетные задачи государства в конкретной области государственной деятельности, совокупность возможных мер и механизмы их реализации. Указанные функциональные признаки позволяют отнести «основы» к целеполагающим документам стратегического планирования. Однако закрепленные в «основах» механизмы реализации государственной политики, алгоритмы решения проблемной ситуации, инструменты регулирования или воздействия на развитие предметной области становятся правовой нормой в случае утверждения «основ» нормативным правовым актом.

«Основы государственной политики», будучи утвержденными указом или распоряжением Президента Российской Федерации, становятся обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Как следствие – эффективным инструментом нормативноправового регулирования в предметной области, не имеющей достаточного уровня нормативной обеспеченности или требующей оперативного принятия мер государственной поддержки для преодоления внезапно возникшей кризисной ситуации и предотвращения стратегического риска, либо реализации конкретных стратегических национальных приоритетов или их совокупности.

В этой связи целесообразно отметить, что «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»112 являются классическим образцом документа, сочетающего нормативно-правовое регулирование и стратегическое целеполагание в важнейшей области государственной деятельности.

112 Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13.

150