6. Чрезвычайные и обыкновенные

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения246, называется чрезвычайным бюджетом»247.

Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана249.

7. Программные/непрогарммные

Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные.

В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точному прогнозированию251.

Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабильностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.

Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета.

Функциональная:

Разделы

Подразделы

Целевые расходы (программы)

Виды расходов

Несмотря на приоритет публичных расходов над доходами, всегда существовала необходимость тщательного формирования расходов, с тем чтобы запланированные расходы, во-первых, не превысили возможностей публично-правового образования и, во-вторых, соответствовали публичным целям и задачам, отвечали критериям эффективности и полезности.

Поэтому способ планирования бюджетных расходов на будущий период путем простой индексации объема расходов прошедшего года на размер инфляции неудовлетворителен.

Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующих бюджетов.

Судя по определению, расходные обязательства не могут не соответствовать публичным целям и задачам, так как непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений, государственных контрактов.

Очевидно, что сумма расходных обязательств, действующих в очередном финансовом году, должна соответствовать годовым расходам бюджета. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации, обозначающем направления бюджетных ассигнований. В связи с этим нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публично-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (как правило, финансовые органы). Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта бюджета публично-правового образования, служат основой для создания государственного (муниципального) задания.

Из всей совокупности расходных обязательств выделяется группа публичных обязательств, которые в отличие от обычных расходных обязательств возникают исключительно из нормативных правовых актов.

Среди публичных расходных обязательств в бюджетном законодательстве выделены обязательства только перед гражданами, за исключением выплат государственным (муниципальных) служащим, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Расходное обязательство, включенное в очередной бюджет, трансформируется в бюджетное обязательство и подлежит оплате в размере, определенном законом (актом) о бюджете.

Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние – несколько лет (например, многолетний государственный контракт), а постоянные – до отмены нормативного правового акта, их установившего.

Бюджетное обязательство при исполнении бюджета должно погашать соответствующее ему денежное обязательство. Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств и возникает из договора (контракта). В силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом (схема 3.13).

В своем действующем качестве расходные обязательства исполняют прогностическую функцию при формировании расходной части бюджета. Однако реализация прогностической функции наталкивается на ряд проблем, в основном правового характера.

Во-первых, часть расходных обязательств, которая должна составляться исходя из государственных (муниципальных) контрактов, может возникнуть не ранее, чем до получателей бюджетных средств будут доведены лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых можно заключать контракты331. Лимиты бюджетных обязательств устанавливаются в пределах бюджетных ассигнований, а бюджетные ассигнования появляются после вступления в силу закона о бюджете. Таким образом, формирование расходных обязательств из уже заключенных государственных (муниципальных) контрактов противоречит их определению. Такие расходные обязательства не могут быть положены в основу формирования расходов бюджета, так как на момент их появления закон о бюджете уже утвержден.

Бросающимся в глаза, главным отличием публичного обязательства по бюджетному законодательству от гражданско-правового обязательства является прямое право требования, обращенного к публично-правовому образованию, непосредственно на основании закона или иного нормативного правового акта без всяких условий. В частности, не имеет значения факт включения выплат по тому или иному расходному обязательству в бюджет.

Нет совпадения и по содержанию тех и других обязательств. Согласно гражданско-правовому обязательству должны быть совершены определенные действия (передано имущество, выполнены работы, выплачены деньги). Публичные обязательства по бюджетному праву тоже предполагают совершение конкретных действий – предоставление средств бюджета. Однако предоставление средств бюджета и выплата денежных средств не одно и то же – это следует из анализа бюджетного законодательства.

В БК РФ, как уже было сказано выше, содержится понятие денежного обязательства, которое является обязанностью получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом. Расходное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство – обязанность публично-правового образования, а денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств. Иначе говоря, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть денежное обязательство у получателя бюджетных средств.

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств заставляет вспомнить о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Проблемой в области управления расходами бюджета является пробел в части регулирования процедуры установления расходных обязательств и требований к их структуре. Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры332.

Для установления расходных обязательств можно заимствовать опыт правового регулирования установления налога. Как было упомянуто выше, согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, обязательными из которых являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты.

По аналогии законом могут быть определены обязательные элементы расходного обязательства, наличие которых обусловливает их действительность (независимо от включения их в реестр, который ведется финансовым органом).

Такими элементами могут быть:

• акт публичной власти, устанавливающий расходное обязательство;

• определение в этом акте, какому публично-правовому образованию принадлежит расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

• размер расходного обязательства (порядок его расчета);

• адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);

• содержание расходного обязательства.

После установления расходных обязательств бюджетные средства доводятся до адресатов двумя способами: через субсидии на оказание государственных и муниципальных услуг (для бюджетных и автономных учреждений, иногда – частных организаций) и посредством сметного финансирования (для казенных учреждений). Для этого органам управления образованием и образовательным организациям (за исключением частных) открываются специальные лицевые счета в органах Федерального казначейства, с которых и могут использоваться средства бюджетов335.

Бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Смета утверждается и ведется в порядке, установленном главным распорядителем бюджетных средств336. Лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году337. Другими словами, лимиты бюджетных обязательств представляют собой детализацию бюджетных ассигнований, которая отражает допустимые суммы для заключения договоров казенным учреждением, а также для иных выплат.

Глава 5

Публичный кредит и государственный долг

§ 1. понятие и свойства публичного кредита

Понятие публичного кредита

Учение о публичных финансах с момента его окончательного оформления состояло из трех частей: государственные расходы, источники удовлетворения государственных расходов (доходы) и государственный кредит, который также имел целью удовлетворение государственных расходов. Со временем государственный кредит превратился в специфическую область знаний474.

Публичный (государственный и муниципальный) кредит в современной доктрине финансового права понимается в широком и узком смысле.

В широком смысле публичный кредит определяется как отношения, в которых публично-правовое образование (государство и муниципальное образование) выступает должником (заемщиком) или кредитором (займодавцем), а также гарантом. В узком смысле публичный кредит означает заимствование публично-правовым образованием средств у населения либо иностранных государств, кредитных организаций, иных лиц, т. е. сводится к вопросам государственного (муниципального) долга (схема 5.1).

Обобщенное легальное определение государственного (муниципального) кредита отсутствует.

Доктринальные определения публичного кредита могут рассматривать его как с экономической, так и с правовой точки зрения. Государственный кредит как экономическая категория – система отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов, или совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта475.

Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт бюджетного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих правоотношения по привлечению государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности.

Часто публичный (государственный и муниципальный) кредит именуют институтом финансового права в целом, т. е. помещают его за рамки бюджетного права. Однако следует признать, что в настоящее время публичные заимствования, кредиты и гарантии не существуют вне бюджетных правоотношений и всегда отражаются в бюджетном учете. За пределами правового регулирования бюджетного законодательства находятся отношения, связанные с общими вопросами эмиссии и обращения ценных бумаг476, но БК РФ содержит отсылку на специальный закон, регулирующий особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Данный закон является составной частью бюджетного законодательства477.

Законодательством Российской Федерации утверждено несколько легальных определений для фрагментов государственного кредита: понятия государственного долга, внешних долговых требований, бюджетного кредита, государственных заимствований, целевого иностранного кредита и его разновидностей, к которым относятся связанные кредиты иностранных государств, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

Государственный (муниципальный ) долг представляет собой обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием478.

Внешние долговые требования Российской Федерации – финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором479.

Бюджетный кредит – денежные средства, предоставленные бюджетом другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе480.

Государственный финансовый кредит – форма бюджетного кредита, когда Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением481.

Государственный экспортный кредит – форма бюджетного кредита, когда за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика, в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением (противоположность – связанный и нефинансовый кредит)482.

Государственные заимствования Российской Федерации (внутренние и внешние) – государственные займы, осуществленные путем выпуска государственных ценных бумаг, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций и иных субъектов международного права483.

Целевой иностранный кредит – вид государственных заимствований, который представляет собой форму финансирования проектов, включенных в специальную государственную программу, путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями данных проектов на возвратной и возмездной основе484.

Связанные иностранные кредиты (иностранных государств или граждан) – целевые кредиты, при которых закупки осуществляются в основном в стране кредитора485.

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций – целевые кредиты для инвестиционных проектов или структурных реформ при участии и за счет международных финансовых организаций486.

Государственная (муниципальная) гарантия – вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование обязаны при наступлении гарантийного случая уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства487.