Актуальность темы исследования. Экономическая реформа в России все больше наталкивается на необходимость формирования рациональной, эффективной налоговой системы. Обмен мнениями в процессе выработки и обсуждения нового налогового Кодекса РФ обнаружил множество подходов и позиций как к общей концепции данного налогового документа, так и к отдельным его положениям и моментам. Особенно острым оказался аспект, связанный с проблемами развития и усиления налогового федерализма.

В федеративном государстве основой укрепления его единства и прочности выступает обеспечение фактического (а не формального лишь) равноправия субъектов федерации. Это предполагает наличие не только политического, но и, что неизмеримо сложнее, равноправия экономического. В условиях кризисного состояния российского общества и обострения межнациональных конфликтов актуальность решения такой задачи резко возрастает, тем более что Россия - не просто федеративное, но еще и многонациональное государство.

Совершенствование налогового федерализма должно быть нацелено на оптимизацию взаимосвязи федерального, регионального и местного налогообложения.' Российская Конституция законодательно зафиксировала основные ориентиры реформирования налоговой системы и придала определенную федеративную направленность налоговой реформе, но на практике ни существующая система, ни проекты ее

В литературе нередко и региональный уровень налогообложения определяется как «местный», что в известной мере правомерно. Чтобы избежать смешения понятий, термин «региональный» употребляется нами применительно к субъекту РФ (республика, край, область, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономный округ). А термин «местный» относится к городам и регионам, расположенным внутри субъекта федерации.

дальнейшего реформирования не отвечают должным образом оптимизации взаимосвязей разного уровня в экономике России.

Формирование налоговой системы России безусловно осложняется последствиями существовавшей более семи десятилетий командно-административной системы управления экономикой и недостаточностью опыта в использовании налоговой системы для повышения эффективности самой экономики. Однако, нельзя сбрасывать со счета фактор субъективного порядка, проявившийся уже в условиях реформирования экономики: искусственное затягивание налоговой реформы; подчинение сиюминутным целям фундаментальных предпосылок будущего экономического роста; расплывчатый характер законодательных актов» оставляющих множество лазеек для их неисполнения; слабое использование, а иногда и просто игнорирование уже имеющегося положительного мирового опыта налогообложения и др.

Не последнюю роль среди негативных факторов играет и недостаточная научная разработанность как концептуально-методологических, так и относительно частных проблем налогообложения, в том числе аспектов, касающихся развития налогового федерализма. В особенности слабым звеном (и на практике, и в теории) оказалась проблема местных налогов, без разработки и решения которой невозможно оптимизировать налоговую систему в целом. Между тем, именно местные налоги служат основой формирования местных бюджетов, а, следовательно, экономической базой местного самоуправления, без обеспечения которого немыслимо развитие действительного демократизма в обществе,

Хотя в нашей литературе есть работы, посвященные анализу опыта развития налогового федерализма в ряде наиболее развитых стран, все же сам этот анализ ведется в слабой увязке с российскими проблемами и

недостаточным показом того, что именно целесообразно использовать у нас, учитывая при этом наши особые, специфические условия.

Противоречия между центром (Федерацией), регионами и местами в области налогообложения невозможно «устранить», но ими можно и нужно научно управлять, не доводя дело до конфликтов и катастроф. Именно экономическая наука в первую очередь призвана подвести теоретическую базу под этот процесс, обобщая как наш собственный опыт, так и опыт развитых стран,

В русле сказанного, теоретическое исследование налогового федерализма и, в частности, проблем местного налогообложения во взаимосвязи с двумя другими уровнями представляется актуальным.

Степень разработанности проблемы. Многосторонний характер исследуемой проблемы предполагает при характеристике ее разработанности учитывать как исследования, посвященные теории налогов в целом, так и работы, специально затрагивающие проблему местных налогов и налогового федерализма.

Это позволило в процессе разработки авторской концепции использовать фундаментальные труды представителей западной экономической и философской мысли: А. Вагнера, Дж. Кейнса, Я, Корнай, К.Маркса, А. Маршалла, Ж. Маршалля, Дж. Милля, В. Петти, А. Смита, Д. Рикардо, М.Фридмена, Л.Эрхарда и др.

Особенное внимание было уделено работам русских и современных российских исследователей, не ставивших своей целью разработку проблем местного налогообложения, но достаточно широко, с позиций системного подхода рассмотревших отдельные аспекты сущности и функций налогов, а также роль местных налогов в системе налогового федерализма. Среди них мы в особенности опирались на идеи А.Барского, О. Богачевой, Н. Бухарина, П. Гензеля, И. Горского, Д. Игнатьева, А. Игудина, А. Лаврова,

В. Ленина, В. Панскова, А, Соколова, А.Сигиневича, А. Тривуса, В. Твердохлебова, Н. Тургенева, В. Федосова, Д. Черника, Т. Юткину и др.

Так как использование зарубежного опыта в области формирования местных бюджетов является необходимым условием выработки теоретических выводов и практических рекомендаций, то нами были использованы обобщения относительно механизма функционирования муниципальных налогов в развитых странах, содержащиеся в исследованиях Р. Барра, Дж. Доллана, Х-Г. Хаузера, Дж. Хиви и др.

Однако именно на проблематику налогового федерализма и роли в нем местных налогов в существующей литературе не сделан достаточный акцент. Необходима дополнительная разработка многих аспектов этой сложной проблемы применительно к сегодняшним российским условиям.

Актуальность темы, степень ее научной разработанности и практической значимости определили не только тему, но также цель и задачи диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Цель предлагаемой диссертации состоит в том, чтобы внести посильный вклад в разработку методологических и теоретических основ местного налогообложения, находящегося в системе налогового федерализма и в условиях социально-рыночной трансформации российского общества.

В соответствии с поставленной общей целью в работе сделана попытка решить ряд конкретных задач:

обосновать некоторые методологические подходы к самому процессу реформирования налоговой системы;

выявить специфику налогов в государствах с федеративным устройством;

проанализировать историю становления местного налогообложения в России;

исследовать опыт формирования доходной части местных бюджетов в развитых федеративных государствах (Германия, США), выявить возможности заимствования их положительного опыта применительно к российским условиям;

проанализировать действующую в России систему взаимоотношений бюджетов разных уровней и наметить пути рационализации в системе налогового федерализма;

выявить факторы, тормозящие осуществление самостоятельности муниципальных бюджетов и развития местного самоуправления

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются экономические отношения, социально-экономические интересы и противоречия, складывающиеся в процессе формирования бюджетов разных уровней. Непосредственным предметом исследования выступают социально-экономические процессы в сфере местного налогообложения, находящегося в системе налогового федерализма.

Анализируя проводимые в настоящее время изменения в налоговой системе России, автор исходил из того, что как положительные, так и отрицательные моменты в развитии налогового федерализма, являются следствием не только объективных факторов, но и проводимой государством экономической политики в области налогообложения. Под этим углом зрения дается критический анализ некоторых правовых документов, законодательных актов и указов Президента РФ.

Методологические, теоретические и информационные основы исследования. Методологической и теоретической основой диссертации явились труды классиков экономической и философской мысли, а также монографии, брошюры, статьи современных отечественных и зарубежных авторов. В процессе экономического исследования в рамках диалектического и системного подходов использовались такие общенаучные методы как исторический и логический, сравнительный,

структурно-функциональный, сочетание анализа и синтеза, восхождение от абстрактного к конкретному и другие.

Информационную и эмпирическую базу составили законодательные акты Правительства РФ, Указы Президента РФ, официальные статистические данные, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, оперативные данные и документы Волгоградского городского муниципалитета, экспертные оценки специалистов, а также собственные расчеты автора.

Основные результаты исследования, выносимые автором на защиту, состоят в следующем:

І.Ддя страны с федеративным устройством государства, каковой и является Россия, развитие налогового федерализма выступает одним из важнейших условий сохранения ее единства и целостности. Для стабильности федеративного государства необходим гармоничный баланс власти (а в условиях рынка деньги и есть реальная власть) - между центром, регионами, местами. В федеративном государстве налоги выполняют дополнительную, по сравнению с унитарными государствами, функцию: обеспечение сбалансированности действительного федерализма власти.

2. Главный и самый общий недостаток российской налоговой системы в целом состоит в том, что она направлена не столько на развитие, сколько на подрыв производства в национальном масштабе. В этих условиях рассуждения об экономическом (в том числе и налоговом) федерализме могут сводиться скорее к задачам более-менее равномерного распределения разорительных поборов и бед, нежели к проблемам создания реальных условий действительного экономического роста в направлении достижения равных возможностей развития и конкуренции. Методология реформирования налоговой системы должна быть пересмотрена, а в качестве важнейшего исходного ее принципа положен учетпримата

производства, столь поспешно выброшенного как из экономической политики, так и из арсенала многих учебных и научных исследований.

3. В России, при всей ее специфике, возможно и необходимо использовать опыт развитых государств с федеративным устройством (Германии, США и др.) по вертикальному и горизонтальному выравниванию* а тем самым повышению доли местных налогов в бюджетной обеспеченности территории. В качестве ведущего (но не единственного) показателя, характеризующего уровень налоговых доходов, необходимо использовать среднедушевой уровень совокупных налоговых поступлений в территориальной единице. Только при учете этого показателя в качестве главного можно рассчитывать на создание необходимых предпосылок всестороннего выравнивания условий жизни регионов и мест, подвести прочный фундамент под развитие российской государственности. При этом сам процесс выравнивания должен быть сориентирован на обеспечение средних социальных стандартов, социальных норм и нормативов бюджетной обеспеченности (а не минимальных, как это предусмотрено в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», принятом в сентябре текущего года - ст. 5, п. 5).

4. Выравнивающие процессы в системе налогового федерализма должны сочетаться с едиными для всех нормативами распределения (между тремя уровнями) преобладающей части налоговых поступлений. Такое сочетание способно предотвратить «уравниловку» и усиление иждивенчества, сохранить и укрепить заинтересованность регионов и мест в развитии своей экономики, в увеличении собственной базы налогообложения. Именно в этом направлении должна развиваться конкуренция между регионами, а внутри их - между местами. «Переманивание» налогоплательщиков с помощью ничем не обоснованного

льготного налогообложения (Калмыкия, Татарстан и др.) не способствует развитию здоровой конкуренции и экономическому росту страны.

5. Между распределением задач (обязательств), расходов и налоговых поступлений по трем уровням существует непосредственная финансово- экономическая взаимосвязь. Но именно распределение задач должно выступать в качестве первоосновы, отправной точкой, предпосылкой для расчетов всего остального, а не определяться post factum, как это зачастую имеет место в нашей действительности. На всех трех уровнях налоговой системы (центр, регионы, места) полномочия, соответствующих органов власти в сфере налогообложения должны напрямую координироваться с их обязательствами по предоставлению благ и услуг для населения.

6. При формировании доходной части местных бюджетов необходимо установление на федеральном уровне строго по согласованию с регионами фиксированного процента поступлений для местных налогов федерального значения, А налоговые ставки по собственным налогам местного знамения должны устанавливаться федерацией с достаточно большой вилкой и на основе согласования именно с местами. Это, с одной стороны, ограничит произвол мест в области налоготворчества, а с другой, - будет способствовать обеспечению местных бюджетов собственными стабильными доходами и превращению их из бесправных филиалов регионального бюджета в относительно самостоятельную базу развития местного самоуправления.

7. Нерациональна и политически опасна проявившаяся в предложенном проекте налогового Кодекса тенденция ко все большей «централизации» налоговых поступлений. В частности, согласно проекту, федерация перестанет делиться с регионами такими немаловажными источниками доходов как НДС и акцизы. А из средств регулирования местных бюджетов будут изъяты отчисления от регулирующих совместных налогов. Такое «перетягивание» налоговых поступлений в пользу

Федерации, сопровождающееся при этом усиливающимся стремлением «переложить» обязательства Федерации на регионы и места, способно подорвать принципы федерализма, создать реальную угрозу распада страны, углубить экономический и политический кризис. Создание фонда развития регионов в виде процентного отчисления от федерального бюджета, а также создание фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджетах субъектов РФ не может полностью заменить процессы вертикального и горизонтального выравнивания, механизм которого должен быть прежде всего«встроен» в саму налоговую систему, как это имеет место в развитых странах.

Научная новизна диссертационного исследования. В представленной диссертации следующие положения и выводы, по мнению автора, содержат элементы новизны:

дополнительно аргументировано, что развитие налогового федерализма выступает необходимой экономической базой укрепления политического федерализма;

на основе выяснения сущностного содержания налогов в качестве экономической категории вскрыты особенности форм его проявления в функциях налогов применительно к условиям федеративного государства;

обобщен исторический опыт развития местного налогообложения в России в расширенных временных рамках с 1870 года до настоящего времени;

проанализирован опыт развитых стран по горизонтальному и вертикальному налогово-финансовому выравниванию, доказана возможность и необходимость использования этого опыта в переходной экономике России;

Ш вскрыты проблемы, противоречия и перспективы развития налогового федерализма в России, дана критическая оценка правового

обеспечения этого процесса, в том числе и концепции проекта будущего налогового Кодекса;

исследована схема построения доходной части муниципального бюджета и сделаны предложения по ее совершенствованию в свете развития налогового федерализма;

сформулированы основные принципы управления налоговым потенциалом в условиях формирования социально-ориентированного рыночного хозяйства с учетом реформ, проводимых в России.

Из-за существующего многообразия налогов в РФ возникла необходимость их классификации. Отнесение того или иного налога к определенному виду позволяет более четко уяснить его суть и содержание. В теории налогообложения для классификации налогов используются различные критерии.

Налоги подразделяются на следующие виды:

• федеральные налоги и сборы;

• региональные налоги;

• местные налоги;

Закрытый список региональных и местных налогов служит гарантией налогоплательщику от попыток местных органов власти пополнить доходы соответствующих бюджетов путем введения дополнительных взносов.

Налоговым кодексом устанавливаются также специальные налоговые режимы, определяются порядок установления таких налогов, а также порядок введения в действие и применения указанных специальных налоговых режимов. Специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов, указанных в статьях 13-15 Налогового кодекса.

В соответствии со статьей 18 Налогового кодекса к специальным налоговым режимам относятся:

• система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);

• упрощенная система налогообложения;

• система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

• система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

Налоговый федерализм

Классификация налогов по принадлежности к уровням управления и власти в связи с федеративным устройством Российской Федерации подразумевает введение понятия налогового федерализма — законодательное установление равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации при формировании доходов бюджетов всех уровней, достигаемое за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей.

Налоговый федерализм — это разграничение и распределение налогов между уровнями бюджетной системы страны, т. е. это совокупность отношений в налоговой сфере между РФ и ее субъектами, органами местного самоуправления, которые обусловлены необходимостью реализации закрепленных в Конституции полномочий.

Основная цель налогового федерализма состоит в обеспечении единства государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти за счет перераспределения части ВВП между звеньями бюджетной системы.

В основу налогового федерализма положены следующие принципы:

• Зависимость поступлений по налогам от результатов деятельности органов власти и управления. Означает, что на региональные и местные органы власти возлагается функция по осуществлению контроля за поступлением налогов.

• Степень мобильности облагаемой базы. Высокой степенью мобильности обладают труд и капитал в денежной форме, а более низкой — имущество и природные ресурсы, поэтому налоги на труд и капитал в основном закрепляются за федеральным бюджетом, а налоги на имущество и природные ресурсы — на региональном и местном уровне.

• Экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения. Издержки по взиманию налогов не могут превышать размера собранных налогов.

• Регулирование процессов на макроэкономическом уровне. Означает, что за федеральным бюджетом закрепляются основные налоги, через которые осуществляется регулирование процесса воспроизводства на уровне всей страны.